Особенности прокурорского надзора в сфере экономических отношений

ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

В. Н. ШМАКОВ, С. Н. КУКУШКИН

Шмаков В. Н., кандидат юридических наук, начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.

Кукушкин С. Н., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.

Участие прокурора в оспаривании сделок, совершенных частными лицами, представляет собой комплексный правовой инструмент частного и публичного права, действие которого направлено на наиболее эффективное и своевременное осуществление публичного контроля за деятельностью участников экономических отношений. Определение наиболее оптимального соотношения действия норм гражданского законодательства и законодательства о прокуратуре может стать эффективным инструментом прокурорского надзора в сфере экономических отношений.

Ключевые слова: публичный контроль, экономические отношения, ничтожная сделка, процессуальное участие, прокурорский надзор, частный интерес, публичный интерес, заинтересованное лицо.

Participation of the prosecutor to challenge transactions committed by private individuals, is a comprehensive legal instrument for the private and public law, whose action is directed at the most efficient and timely implementation of public control over the activities of economic agents. Determination of the optimal ratio of the norms of civil law and law on the Prosecutor may be an effective tool for the prosecutor's supervision in the sphere of economic relations.

Гражданское право в качестве основных принципов устанавливает запрет произвольного вмешательства в частные дела (ч. 1 ст. 1 ГК РФ), а также предусматривает условия ограничения частных прав (абз. 2 ч. 2 ст. 1 ГК РФ <1>). Принимая во внимание положения принципа запрета произвольного вмешательства, представляется небезынтересным проследить правовые условия реализации общих надзорных (публичных) полномочий прокурора - за соблюдением закона в сфере частных (экономических) отношений, которые реализуются посредством признания в судебном порядке юридически недействительной (ничтожной) гражданско-правовой сделки. -------------------------------- <1> "Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Гражданский кодекс РФ, часть первая: ФЗ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

При рассмотрении указанной проблемы возникает вопрос о конкуренции частного и публичного права. Так как надзорные полномочия прокурора основаны в первую очередь на норме ч. ч. 1, 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре РФ" <2>, согласно которой "прокурор участвует в рассмотрении дел судами, не только в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, но и другими федеральными законами, в том числе если этот обусловлено защитой прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства". И соответственно, с учетом предписаний абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ, согласно которой "требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом". -------------------------------- <2> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Кроме того, в контексте сказанного необходимо учитывать положения ст. 52 АПК РФ <3>, которая предусматривает специальную процессуальную правосубъектность прокурора по оспариванию сделок, совершенных публично-правовыми образованиями и предприятиями с соответствующей долей "публичного" участия, на предмет их юридической ничтожности. -------------------------------- <3> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

На основе сказанного можно предположить, что участие прокурора по надзору за отношениями хозяйственного оборота можно рассматривать: в узком смысле - защита экономических интересов публично-правовых образований (ст. 52 АПК РФ) и в широком смысле - на основании предписаний законодательства о прокуратуре (ч. 1 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре РФ") и гражданского законодательства (абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ). Прокурорский надзор в узком смысле. Основополагающие процессуальные нормы, предполагающие участие прокурора в арбитражном процессе, определены в ст. 52 АПК РФ, где к надзорным (экономическим) полномочиям относятся: а) право прокурора на обращение с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами публичной власти (хозяйствующих субъектов с долей участия публичной власти), и б) обращение с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки указанных органов и хозяйствующих субъектов. Данное процессуальное участие имеет узкоспециальный характер, на что, в частности, указывает информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие АПК РФ" <4>, где в абз. 5 п. 1 говорится: "необходимо иметь в виду, что указанный в ч. 1 ст. 52 АПК РФ перечень исков и заявлений расширительному толкованию не подлежит". -------------------------------- <4> Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие АПК РФ" // СПС "Гарант".

Отсюда вопрос - возможно ли участие прокурора в иных, выходящих за буквальный смысл (толкования) ст. 52 АПК РФ, случаях, то есть в случаях нарушения законодательства, иными хозяйствующими субъектами? Узкая надзорная правосубъектность прокурора достаточно детально отработана в арбитражной практике. Можно привести классический пример участия прокурора в арбитражном процессе в рамках ст. 52 АПК РФ. "В силу ч. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Прокурором обоснованно указано на негативные последствия в виде утраты права на объект муниципальной собственности без получения соответствующего возмещения, отчуждение имущества по несоразмерно низкой цене как на нарушение публичных интересов" <5>. -------------------------------- <5> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 11 июля 2006 г. N Ф04-3803/2005(24391-А67-30) (извлечение) // СПС "КонсультантПлюс".

Потеря муниципальным образованием прав на имущество с явным экономическим просчетом для себя и в пользу неких частных приобретателей выступает здесь безусловным критерием возможности процессуального участия прокурора в части оспаривания неправомерной сделки, на основании как материального (ст. 166 ГК РФ), так и процессуального права (ст. 52 АПК РФ). Здесь для разрешения арбитражного дела на основании ч. 3 ст. 52 АПК РФ, п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 <6> прокурор должен доказать лишь тот факт, что оспариваемой сделкой, по которой он просит применить соответствующие последствия, нарушены его права или законные интересы как прокурора, так как в этих случаях прокурор в целом пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца (ст. 4 АПК РФ, ст. ст. 11, 166 ГК РФ). То есть здесь "интерес" прокурора должен строго соответствовать предписаниям ст. 52 АПК РФ. -------------------------------- <6> Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

Таким образом, нормы АПК РФ определяют заинтересованность прокурора лишь в случае совершения сделки публично-правовыми образованиями как субъектами гражданских правоотношений или хозяйствующими субъектами с соответствующей долей участия в уставном капитале РФ, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 53 АПК РФ, ст. 125 ГК РФ). И абсолютно не затрагивают вопросы прокурорского надзора за правопорядком в сфере экономических отношений в широком смысле, включая надзор за правомерностью совершения сделок частными лицами, без элементов публично-правового участия в их уставном капитале. Прокурорский надзор в широком смысле. А что делать, в случае если противоправные деликты экономического содержания имеют место <7>, а "ограничительное" толкование ст. 52 АПК РФ не позволяет вступить в процесс прокурору в целях прекращения соответствующего частного обязательства? -------------------------------- <7> К примеру, эффективной надзорной мерой представляется возможность признания прокурором ничтожными внешнеэкономических сделок купли-продажи, предметом которых выступает антидемпинговый товар. Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" "товар является предметом демпингового импорта, если экспортная цена данного товара ниже сопоставимой цены аналогичного товара, складывающейся при обычном ходе торговли таким аналогичным товаром на рынке иностранного государства, из которого экспортируется данный товар". Предметом прокурорского реагирования может стать договор поставки с нарушением ценообразования, порядок которого установлен законом. В соответствии с ч. 3 ст. 9 ФЗ от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ" "цена договора поставки продовольственных товаров, заключаемого между хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, и хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, определяется исходя из цены продовольственных товаров, установленной соглашением сторон договора поставки продовольственных товаров с учетом предусмотренных частями 4 и 5 статьи 8 настоящего Федерального закона положений". По иску прокурора ничтожными вполне могут признаваться сделки, совершенные: по монопольно высокой цене или с навязыванием контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные) - ч. 1 ст. 6; абз. 3 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В контексте сказанного, анализируя соотношение абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ, ч. 1 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре РФ", необходимо разрешить ряд вопросов: 1) каков объем юридической "заинтересованности" прокурора в оспаривании сделок предоставлен ему данными нормами закона; 2) соответствует ли указанным нормам закона запрет расширительного толкования ст. 52 АПК РФ (по крайней мере в целях участия прокурора в арбитражном процессе, при оспаривании ничтожных сделок)? Как справедливо отмечается в литературе, "исходя из требований закона, прокурор, признав необходимым обращение в суд, движим не личным волеизъявлением, а обязанностью, возложенной на него государством... ст. 35 ФЗ "О прокуратуре РФ" указывает на обращение прокурора в суд "в соответствии с процессуальным законодательством", что следует понимать как "в порядке, установленном процессуальным законодательством", а не "в случаях, установленных процессуальным законодательством" <8>. -------------------------------- <8> Крутиков М. Ю. Обращение прокурора в суд в защиту конституционных прав граждан как средство прокурорского реагирования // Юридический мир. 2006. N 8.

Исходя из сказанного при реализации прокурором надзорных полномочий в сфере экономики в широком смысле правовые предпосылки обращения его в суд в защиту публичных интересов лежат в целом в плоскости права материального (Закон "О прокуратуре РФ", ГК РФ, ЗК РФ и др. законы), имея дополнения в праве процессуальном (АПК РФ, ГПК РФ), которое предусматривает процессуальную форму реализации полномочий надзорного характера. Например, в практике Верховного Суда РФ, есть случаи реализации прокурором норм материального права (абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ, ч. 1 ст. 34 ЗК РФ, ч. 3 ст. 35 Закона "О прокуратуре РФ") лишь с учетом права процессуального (ГПК РФ) <9>. -------------------------------- <9> "В ст. ст. 245 и 254 ГПК РФ прокурор не указан в числе лиц, обладающих правом обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти. Поэтому Анапский межрайонный прокурор обратился в суд не с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления, а с заявлением о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки - поскольку орган местного самоуправления продал земельный участок без проведения торгов, чем нарушил регламентированные земельным законодательством принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков, а также интересы неопределенного круга лиц. Что согласно ч. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре РФ" дает прокурору право обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства" // Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 июля 2008 г. N 18-ВПР08-41 // свободный: http://www. supcourt. ru.

Судебно-арбитражная практика также допускает участие прокурора с учетом его "общей публично-правовой заинтересованности". Так, согласно Постановлению ФАС Западно-Сибирского округа <10>, "право прокуратуры предъявить иски о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности сделки предусмотрено ст. 52 АПК РФ. Несмотря на то что упомянутая норма Закона (ст. 52 АПК РФ) в настоящее время не содержит указаний о предъявлении прокурором исков в защиту государственных и общественных интересов (имеется в виду вне рамок правил ст. 52 АПК РФ), это вытекает из Федерального закона "О прокуратуре РФ" (ч. 3 ст. 35). В этой связи, обращаясь с иском о признании сделки недействительной, прокурор должен документально обосновать, в чем конкретно заключается его заинтересованность и какие негативные последствия возникли в связи с совершением оспариваемой сделки". -------------------------------- <10> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 21 июня 2005 г. N Ф04-3803/2005(12271-А67-11) // СПС "КонсультантПлюс".

Данная точка зрения суда полностью соответствует ч. 1 ст. 35 Закона "О прокуратуре РФ", так как указывает не столько на право процессуальное, сколько на материальное право, нормы которого выступают в качестве предпосылки соответствующего процессуального участия прокурора. Тем самым допускается толкование процессуальных норм, как предусматривающее право прокурора на соответствующий контроль (надзор) за развитием экономических отношений, в том числе вне контекста ст. 52 АПК РФ. Принимая во внимание вышесказанное, необходимо более точно определить содержательные характеристики правовой "заинтересованности" прокурора согласно абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ. В самом общем виде согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ "заинтересованным лицом" в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ следует понимать любое лицо, имеющее юридически значимый интерес: "Как следует из представленных заявительницей материалов, арбитражные суды, отказывая в удовлетворении ее исковых требований, исходили из того, что под заинтересованным лицом следует понимать лицо, имеющее юридически значимый интерес в деле" <11>. -------------------------------- <11> Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. N 256-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Петрушкиной Н. В. на нарушение ее конституционных прав п. 2 ст. 166 и п. 2 ст. 209 ГК РФ" // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2008. N 14 // СПС "Гарант".

В другом деле Конституционный Суд РФ указал: абз. 2 п. 2 ст. 166 ГК РФ предусматривается, что требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом. Это законоположение, направленное на защиту общественных интересов, само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы заявительницы, перечисленные в жалобе" <12>. -------------------------------- <12> Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. N 289-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мажуги Т. В. на нарушение ее конституционных прав абз. 2 п. 2 ст. 166 ГК РФ" // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2008. N 16 (специальный выпуск) // СПС "Гарант".

В третьем деле Конституционный Суд РФ более точно определил публично-правовой статус прокурора при оспаривании сделок, на основе аутентичной заинтересованности. "Как следует из жалобы, нарушение закрепленных статьями 46 (ч. 1) и 123 (ч. 3) Конституции РФ прав усматривается в том, что прокурор обратился в арбитражный суд с иском к заявителю в защиту неперсонифицированных государственных интересов. Между тем само по себе вступление прокурора в дело в качестве защитника публичного интереса, интереса законности не может рассматриваться как нарушение конституционных прав заявителя" <13>. -------------------------------- <13> Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2003 г. N 39-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ОАО "Плодовая компания" на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 41 АПК РФ и ч. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре РФ" // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ прокурору предоставлено право использовать категорию ничтожной сделки (ч. 2 ст. 166 ГК РФ и др.) не только и не столько как узкогражданско-правовую категорию, но и категорию публичного права, позволяющую реализовать публично-правовой - надзорный интерес органам прокуратуры. С другой стороны, специалистами в области процессуального законодательства приводятся негативные последствия признания судом по иску прокурора сделок недействительными. Имеется в виду отсутствие материальной заинтересованности сторон признанного ничтожным по иску прокурора обязательства. Так, утверждается: "Практике известны случаи, когда удовлетворенные иски прокурора о признании сделок недействительными и применении последствий недействительности остаются без исполнения прежде всего по той причине, что сами стороны сделки не заинтересованы в этом, а механизма их принуждения исполнить соответствующие решения не существует. Подобные иски прокурора имеют лишь разрушительное последствие: сделка (а следовательно, и права по ней) уничтожена, но позитивных последствий в виде реституции не происходит. В такой ситуации стороны вынуждены заключать сделку повторно, что может повлечь новый иск прокурора, и так далее" <14>. -------------------------------- <14> Приходько И. А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы / Г. А. Жилин, Р. Ф. Каллистратова, И. А. Приходько. СПб.: Издательство юридического факультета С.-Петербургского государственного университета, 2005 // СПС "КонсультантПлюс".

Недооценивая факт признания сделки недействительной (ничтожной), к примеру ввиду отсутствия реальной реституции, данное мнение не учитывает позитивных моментов, связанных с разрушением неправомерного или противоправного обязательства. К примеру, суд, по иску прокурора признав сделку купли-продажи предприятия ничтожной ввиду нарушения формы - требования о государственной регистрации (ч. ч. 1, 3 ст. 165; ст. 560 ГК РФ), тем самым косвенно, но все же обязывает придать отношениям продавца и покупателя недвижимости правомерный характер. Также вполне целесообразным представляется участие прокурора в процессе контроля за корпоративными отношениями. К примеру, в литературе утверждается, что "договор о создании АО может быть признан недействительным на основании ст. 168 ГК РФ. Следовательно, признавая договор о создании АО ничтожным (ст. 168 ГК РФ), определять круг лиц, имеющих право на подачу иска, необходимо на основании абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ (любое заинтересованное лицо)" <15>. -------------------------------- <15> Гуреев В. А. Обзор судебной практики "Недействительность договоров о создании акционерного общества" // Арбитражное правосудие в России. 2007. N 9.

Исходя из анализа норм ГК РФ, ФЗ "О прокуратуре РФ", АПК РФ, судебной арбитражной практики, актов Конституционного Суда РФ, можно сделать вывод о том, что деятельность прокурора по оспариванию в суде экономически противоправных сделок не ограничена в объеме юридической заинтересованности имущественным отношением конкретного публичного образования (ст. 52 АПК РФ). Любой юридически значимый надзорный интерес (абз. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ) с необходимостью должен вовлекать прокурора в судебный процесс на предмет юридической несостоятельности сделок с экономически противоправным содержанием, представляя собой особый вид публичного контроля (ч. 3 ст. 35 Закона "О прокуратуре РФ"). Таким образом, механизм признания юридически недействительным (ничтожным) такого юридического факта экономического оборота, как сделка, может стать важным инструментом защиты и охраны не только прав граждан и юридических лиц (частные интересы), но и в целом поддержания должного правопорядка в сфере социально-экономических отношений (публичные интересы).

------------------------------------------------------------------

Название документа