К проекту федерального закона "О потребительском кредитовании"

К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПОТРЕБИТЕЛЬСКОМ КРЕДИТОВАНИИ" <*>

В. М. КУКУШКИН

-------------------------------- <*> Kukushkin V. M. On draft Federal law "On consumer crediting".

Кукушкин Владимир Михайлович, доцент кафедры финансового права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается целесообразность принятия специального закона для урегулирования отношений в сфере потребительского кредита. Анализируются положения законопроектов "О потребительском кредитовании" и "О потребительском кредите". По мнению автора, необходимо внести изменения в существующие нормативно-правовые акты, а не принимать новый закон.

Ключевые слова: потребительское кредитование, банковская комиссия, процентная ставка, заемные отношения.

The article considers the feasibility of adoption of the special law for regulation of relations in the sphere of consumer credit. The author analyses the provisions of draft laws "On Consumer Crediting" and "On Consumer Credit". The author believes that it is necessary to introduce changes into the existing normative-law acts rather than adopt a new law.

Key words: consumer crediting, bank commission, interest rate, loan relations.

В литературе давно ведется дискуссия о проблемах потребительского кредитования и необходимости его специального правового регулирования <1>. Идеи пытались воплотить и в рамках законотворческих процессов <2>, но теперь это движение приобрело определенную динамику. Так, в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе вновь находится проект Федерального закона "О потребительском кредитовании" <3> (далее - проект ФЗ), Министерством финансов РФ подготовлен альтернативный законопроект "О потребительском кредите" <4> (далее - проект МФ). -------------------------------- <1> См., напр.: Смирнов Е. Е. Потребительское кредитование - выбор законопроекта остается за парламентариями // Регламентация банковских операций. Документы и комментарии. 2008. N 3; Ильин И. Е. Банки и заемщики: кто кому должен // Банковский ритейл. 2009. N 2; Рыбакова С. В. Проблемы незащищенности потребителей банковских услуг // Банковское право. 2009. N 5; Хохлов О. Неподсудная комиссия // Деньги. 2010. N 46; Жизнь и удивительные приключения законопроектов. URL: http:// bankir. ru/ publication/ article/ 8182511; Ефимова Л. Некоторые проблемы применения законодательства о банковском кредитовании // Хозяйство и право. 2010. N 5. <2> См.: Электронная регистрационная карта на законопроект N 119988-5 "О потребительском кредитовании" // URL: http:// www. duma. gov. ru/ faces/ lawsearch/ gointra. jsp? c= 119988-5. <3> См.: Электронная регистрационная карта на законопроект N 136312-5 "О потребительском кредитовании" // URL: http:// www. duma. gov. ru/ faces/ lawsearch/ gointra. jsp? c= 136312-5. <4> URL: http:// www1.minfin. ru/ ru/ legislation/ projorders/ index. php? pg4=2.

Изучение указанных законопроектов с учетом норм действующего законодательства и проблем практики потребительского кредитования приводит, по нашему мнению, к концептуальному вопросу о необходимости такого закона в системе правового регулирования банковской деятельности. В п. 1 пояснительной записки к проекту ФЗ указано, что "возрастающая сложность отношений в финансовой сфере требует совместного и системного регулирования отношений между заемщиками, кредиторами и финансовой инфраструктурой". В таком же документе, посвященном проекту МФ, необходимость принятия такого закона обосновывается тем, что "отношения по потребительскому кредитованию не урегулированы специальным образом, отсутствует само понятие потребительского кредита". Тут же подчеркивается, что толкование действующих нормативных актов, которые не учитывают специфики данных отношений, "приводит к неопределенным с точки зрения правовых последствий результатам". Итак, разработчики обоих законопроектов считают, что отношения, возникающие в связи с осуществлением потребительского кредитования, требуют специального правового регулирования в форме отдельного закона, исходя из того, что отношения эти получили в настоящее время существенное развитие, действующие же нормы не учитывают всех особенностей, допуская возникновение спорных ситуаций. Практика последних двух десятилетий показывает, что помимо нормального состояния правового регулирования общественных отношений часто возникают ситуации, когда отдельные группы отношений, существуя фактически, оказываются неурегулированными или, наоборот, чрезмерно урегулированными так, что само регулирование создает новые проблемы <5>. Если в первом случае законодатель не успевает за развитием отношений, то во втором следует говорить о низком качестве законодательства. -------------------------------- <5> Иллюстрацией подобной ситуации может служить действующий Федеральный закон "О персональных данных" (Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451), порядок применения которого крайне затруднителен, поскольку этот Закон совершенно не учитывает системных связей в законодательстве и практические особенности его применения в различных сферах деятельности.

Низкое качество закона порождает проблемы его применения, затрудняя в итоге регулирование отношений. Вот почему следует очень внимательно относиться к принятию новых законодательных актов, особенно тех, которым предстоит встраиваться в уже действующую систему правового регулирования данных отношений. Неочевидным представляется обоснование необходимости издания закона фактом наличия подобных законов в иностранных государствах. Так, в пояснительной записке к проекту ФЗ, в частности, говорится, что "в настоящее время практически во всех европейских странах приняты специальные законы о потребительском кредите". Неоднократно на иностранный опыт ссылаются и в пояснительной записке к проекту МФ. Безусловно, в современном мире зарубежный и международный опыт должен изучаться, но его использование не должно повреждать существенных правовых связей национального законодательства. Отношения, связанные с потребительским кредитованием, в настоящее время регулируются целым рядом нормативных актов, к числу которых относятся Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), Федеральные законы "О банках и банковской деятельности" и "О защите прав потребителей", а также ряд нормативных актов и актов рекомендательного значения Банка России. Вследствие этого представляется возможным пойти путем внесения изменений в указанные нормативные акты, не прибегая к изданию нового. В этой связи необходимо обратиться к Концепции развития гражданского законодательства РФ, в составе которой представлена, в частности, Концепция развития законодательства о ценных бумагах и финансовых сделках, где в п. 2.1 § 1 "Заем и кредит" раздела II "Финансовые сделки" указано, что "целесообразно рассмотреть вопрос о введении в главу нового параграфа, посвященного заемным отношениям с участием граждан". Несмотря на то что сфера правового регулирования кредитования, в том числе и потребительского, подвергается комплексному правовому регулированию, так как здесь участвуют и нормы частного, и нормы публичного права (например, финансового), все же основное, существенное место в регулировании этих отношений следует отводить гражданско-правовому договору. Необходимо оставить место для свободы действий сторон, которые подписывают кредитное соглашение. Необходимость специального регулирования потребительского кредитования часто обосновывают интересами потребителя, нуждающегося в дополнительной защите, как слабой стороны в правоотношении. Исправить ситуацию, когда в правоотношении сталкиваются сильная (кредитор) и слабая (заемщик) стороны, вряд ли возможно. Это и не представляется необходимым - достаточно установить разумные ограничения, которые обеспечат баланс частных и публичных интересов. Некоторые из них закреплены в ст. 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и судебной практикой <6>. -------------------------------- <6> См., напр.: Постановления Президиума ВАС РФ N 8274/09 от 17 ноября 2009 г. и N 7171/09 от 2 марта 2010 г.

Кроме концептуального рассмотрения вопроса о необходимости закона необходимо обратить внимание и на некоторые положения проекта ФЗ. Проект ФЗ дает определение договору потребительского кредита, под которым понимается "заключаемый кредитной организацией с потребителем кредитный договор или договор на оказание услуг, связанных с использованием кредитной карты или расчетной карты с возможностью кредитования счета (правом на овердрафт)". Таким образом, договор потребительского кредита имеет две разновидности. Если в отношении первой - кредитного договора с потребителем - не возникает сомнений относительно правовой природы договора и остается лишь дискутировать, например, о том, является ли этот договор непоименованным <7>, то в отношении второй такие сомнения присутствуют. -------------------------------- <7> См.: Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001. С. 72.

Вопрос о юридической конструкции так называемого договора карт-счета выходит за пределы темы настоящей статьи. Но отметим, что проект ФЗ, имея специальную ст. 15, не предлагает, по существу, решения вопроса. По мнению автора, проект ФЗ дополнительно усложняет указанный вопрос, поскольку, определяя этот договор как разновидность договора потребительского кредита, использует при этом формулировку договора об оказании услуг. При этом в действующих нормах - Положение Банка России от 24 декабря 2004 г. N 266-П "Об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платежных карт" <8> - такой договор именуется договором банковского счета, предусматривающим совершение операций с использованием расчетных (дебетовых) карт, кредитных карт. ГК РФ не осуществляет пока специального регулирования этих отношений, но в Концепции развития законодательства о ценных бумагах и финансовых сделках в разделе II присутствует § 6 "Расчеты с использованием платежных карт", где соответствующие вопросы рассматриваются. -------------------------------- <8> Вестник Банка России. 2005. N 17.

Закрепленная в п. 2 ст. 6 проекта ФЗ обязанность кредитора по информированию заемщика об изменении процентной ставки противоречит его же п. 3 ст. 10, где говорится о том, что размер процентов с применением годовой процентной ставки является неизменным. Кроме того, это прямо противоречит и действующей редакции ст. 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", согласно которой банк не вправе увеличивать размер процентов. При этом во взаимосвязанном законопроекте "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О потребительском кредитовании", который одновременно внесен на рассмотрение Государственной Думы <9>, среди различного рода предлагаемых изменений коррекция ст. 29 не предлагается. Проект МФ не допускает такого изменения ставки, предусматривая в п. 4 ст. 16, что кредитор не вправе в одностороннем порядке изменять условия договора. -------------------------------- <9> См.: Электронная регистрационная карта на законопроект N 136888-5 // URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/(Spravka)? OpenAgent&RN= 136888-5&02.

Неясным остается вопрос, связанный с банковскими комиссиями, при том, что в п. 4 и 5 пояснительной записки к проекту ФЗ этому вопросу уделяется огромное внимание. Исходя из текста проекта ФЗ, его ст. 11, в расчет полной стоимости кредита должны включаться платежи, связанные с заключением и исполнением кредитного договора, т. е. и различные комиссии, поскольку никаких ограничений нет. Проект МФ в ст. 8 также революционно в сравнении со складывающейся в настоящее время судебной практикой разрешает разные, но поименованные комиссии. В целом текст проекта ФЗ во многом содержит в себе элементы известных договорной практике конструкций. Присутствует дублирование норм, например, о полной стоимости кредита, что отмечается даже в пояснительной записке. В тексте много оценочных понятий: "несоразмерно высокое вознаграждение", "несоразмерно большой размер", "несоразмерно длительный или недостаточно определенный срок" (ст. 9), как если бы речь шла о конструкциях договора, в котором сторона - автор договора хочет добиться двусмысленности, а не нормах закона, который должен максимально исключить ненужную неопределенность. Предложенные конструкции сопутствующих (ст. 13) и связанных (ст. 14) договоров имеют, на наш взгляд, проблемы юридической техники. В частности, предлагается определять виды сопутствующих договоров через их цену и платежи. Отрицательно следует отнестись к попытке фактической легализации коллекторской деятельности. В проекте ФЗ присутствует лишь самое общее ее регулирование. Даже принятие специального закона о коллекторской деятельности предварительно требует глубокого системного анализа и действующего законодательства, и отношений, которые предполагается регулировать. Тем более когда речь идет о физических лицах. Думается, что и отношения с участием кредитных брокеров также требуется подвергнуть критическому анализу - не добившись уверенного результата в регулировании отношений между банками и заемщиками, вряд ли целесообразно добавлять новый субъект в эти правоотношения. Таким образом, действующие в настоящее время нормативные правовые акты действительно требуют определенной коррекции в части кредитования физических лиц. Такая коррекция необходима в целях установления однозначных правил поведения, одним из основных принципов установления которых должен быть баланс частных и публичных интересов. Новое регулирование должно учесть все системные взаимосвязи законодательства РФ, окончательно разрешить все проблемные ситуации на уровне закона, не допуская последующих коллизий законодательства. Однако следует, чтобы такая коррекция законодательства происходила не путем издания закона о потребительском кредитовании, а через соответствующее изменение действующих норм. По нашему мнению, такое изменение должно коснуться вопросов, которые уже стали предметом судебных споров, в том числе в ВАС РФ, в связи с чем законодатель мог бы окончательно их разрешить, установив соответствующие нормы, согласившись с судебной практикой либо преодолев ее. К числу таких вопросов следует отнести досрочное исполнение заемщиком своих обязательств, штрафные санкции, комиссии <10>, подсудность, одностороннее изменение условий договора, включая ставки (неочевидна точность и достаточность новой редакции ст. 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). В остальном же сторонам надо оставить возможность регулировать отношения договорным путем, пусть это и будет в основном в форме договора присоединения. Указанный договор также представляет собой способ регулирования гражданско-правовых отношений, предусмотренный законом, а установленных норм по вышеперечисленным вопросам в случае, если ими будут разумно учтены частные и публичные интересы, будет вполне достаточно для защиты заемщика - физического лица как слабой стороны в правоотношении. -------------------------------- <10> Несмотря на обширную судебную практику, вопрос о комиссиях остается достаточно спорным по многим аспектам. Этой проблеме посвящено письмо Ассоциации российских банков в Верховный Суд РФ // URL: http:// www. arb. ru/ site/ docs/ docs. php? doc= 1076.

Неверным кажется и принятие новых норм без учета процесса реформирования гражданского законодательства, начало которому уже положено, учитывая, что в основе отношений, возникающих между банком и заемщиком, лежит гражданско-правовой договор займа. Может быть предложен и другой путь развития законодательства, регулирующего кредитные отношения с участием граждан. Исходя из того что банковская деятельность подвержена комплексному правовому регулированию, что дает основания говорить об определенном массиве банковского законодательства, который может рассматриваться как отрасль законодательства, а при дальнейшем рассмотрении - как определенный структурный элемент системы права, возможна эволюция банковского законодательства путем его кодификации. Появления же множественности законов, с трудом учитывающих систему законодательства, в которую они встраиваются, следует избегать.

------------------------------------------------------------------

Название документа