Участие НКО в законотворческой деятельности (доклад 2009 года)

УЧАСТИЕ НКО В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ДОКЛАД 2009 ГОДА)

Е. ТОПОЛЕВА-СОЛДУНОВА

Тополева-Солдунова Елена, директор АНО "Агентство социальной информации", член Общественной палаты РФ.

Поскольку я не юрист, я хотела бы, не углубляясь в юридические тонкости, рассказать о том, как некоммерческие организации пытаются влиять на совершенствование законодательства о социальной рекламе. О том, чего мы достигли и что нам еще предстоит сделать. Но прежде хочу отреагировать на то, что было сказано ранее. Некоторые моменты мне показались особенно важными, ключевыми. Их я просто не могу пропустить и оставить без ответа. Так получилось, что за время нашего сегодняшнего разговора мы несколько раз возвращались к теме корпоративной ответственности. Мне казалось, что эта тема так часто обсуждалась, что у всех давно сложилось единое мнение относительно данного понятия. Оказывается, нет. Даже эксперты, выступавшие здесь, придерживались, мягко говоря, специфического взгляда, никак не согласующегося с его международным пониманием, закрепленным во всевозможных учебных и методических материалах, устоявшимся уже и в нашей стране. Все-таки под корпоративной социальной ответственностью понимается не то, что компании должны делать по закону, и не то, что они платят налоги и создают рабочие места. В первую очередь это то, что они делают сверх требований, предусмотренных законодательством. Понятно, что в нашей стране сложилась особая ситуация. Бизнес долгое время существовал, да и сейчас зачастую вынужден существовать в серой зоне, когда половина зарплат платится "в конвертах", когда руководители компаний ведут себя безответственно по отношению к своим сотрудникам, всячески уходят от налогов. И тут следует сказать, что это не просто безответственность, а нарушение закона, поэтому они должны отвечать за такие действия также по закону. Но когда мы говорим о корпоративной социальной ответственности - это все же нечто другое. В этой связи встает вопрос о том, должны ли СМИ бесплатно размещать социальную рекламу. На мой взгляд и на взгляд моих коллег из некоммерческого сектора, этот вопрос должен входить в сферу корпоративной социальной ответственности СМИ и решение они должны принимать по своему усмотрению. Если в качестве меры своей ответственности перед обществом они выбирают бесплатное или со скидками размещение социальной рекламы, у них должно быть такое право. Мы также считаем, что не следует принуждать их к этому законом. На Западе, например, нет никакого законодательства, которое обязывало бы СМИ выделять под социальную рекламу определенный процент эфирного времени или печатной площади. Но в то же время СМИ имеют обязанность регулярно отчитываться перед обществом и демонстрировать, какой вклад они вносят в общественное развитие. Многие из них рассказывают, к примеру, о том, что они размещают бесплатно социальную рекламу, помогают ее изготовить, произвести и так далее. Многие коллеги говорят, что бывает трудно отличить социальную рекламу от коммерческой. Честно говоря, мне это кажется лукавством. В первую очередь надо выделить основную цель такой коммуникации. Определить, чего хочет добиться компания, распространяя данное информационное сообщение. Например, цирк на Цветном бульваре размещает свою рекламу для того, чтобы люди купили билеты и пришли на представление. Подобная реклама может выглядеть сколь угодно социальной, но суть ее является коммерческой. Бывают, конечно, спорные случаи, когда возникают сложности в определении. И тогда встает вопрос: а судьи кто? Если СМИ, например, когда ему представлен продукт социальной рекламы, не знает точно, является ли этот продукт таковым, то кто должен принимать окончательное решение? Этот вопрос сейчас активно дебатируется, и однозначного ответа на него нет. По моему мнению, не следует сверху создавать какой-то дополнительный орган, который будет определять, социальная это реклама или нет. Но именно такой вариант предлагается в законопроекте, который рассматривается сейчас в Думе <1>. Он предусматривает, что Федеральная антимонопольная служба будет ставить свой штамп в отношении любого продукта социальной рекламы. Вот и представьте, какая туда выстроится очередь, как и на основании чего это будет определяться. Думаю, что оптимальным было бы со временем создать некий общественный саморегулируемый орган, в который вошли бы уважаемые представители сообщества. Такой общественный совет мог бы давать рекомендации СМИ и всем тем, кто находится в затруднительном положении относительно определения категории рекламного продукта или его качества, а также его этичности и эффективности. -------------------------------- <1> Данная поправка в дальнейшем была снята с рассмотрения в Думе.

Теперь о деятельности по совершенствованию законодательства в области социальной рекламы, которую сейчас ведут некоммерческие организации. Два года назад родилась идея создания Коалиции некоммерческих организаций по содействию развитию социальной рекламы, и уже целый год как она образована и успешно действует. Задача Коалиции, конечно же, заключается не только в реформировании законодательства. Общими усилиями мы пытаемся добиться того, чтобы социальная реклама стала более качественной, эффективной. А поскольку мы выражаем прежде всего интересы некоммерческих организаций, мы хотим, чтобы для них были созданы наиболее благоприятные условия при создании и размещении социальной рекламы. Про препятствия, которые возникают на этом пути, уже многое говорилось. Скажу лишь о том, что касается законодательства, о тех параллельных процессах, которые идут в этой сфере и которые мы не можем не учитывать. Например, налоговые поправки. Если они будут приняты, то это будет, на мой взгляд, настоящий прорыв. Нашим американским коллегам трудно понять, что мы до сих пор вынуждены бороться с налогами на безвозмездное размещение социальной рекламы. С их точки зрения, такие налоги выглядят абсурдными. Тем не менее у нас такая проблема есть, и мы уже не первый год с ней боремся. Но сейчас, наконец, забрезжил какой-то свет в конце тоннеля. Наверное, многие знают о том, что некоторое время назад указом Президента Российской Федерации создана рабочая группа по реформированию законодательства о некоммерческих организациях. Ее возглавляет Владислав Сурков. Задача этой группы - реформировать законодательство таким образом, чтобы создать для НКО нормальные условия существования, способствующие их развитию. Рабочая группа разрабатывает и вносит через правительство поправки в Госдуму. Мы смогли убедить экспертов и членов рабочей группы в том, что социальная реклама является важнейшим инструментом реализации программ некоммерческих организаций. Мы были услышаны и поняты. Поправки в законодательство о социальной рекламе были включены в план работы этой группы. Через представителя Министерства экономического развития в рабочую группу были переданы поправки по налогообложению. Одновременно мы готовим следующий законопроект о проведении общественных слушаний для тех рекламных кампаний или продуктов социальной рекламы, которые были осуществлены за счет бюджетных средств. Он содержит и другие важные моменты, в частности уточняющие определение социальной рекламы. Этот законопроект находится пока в стадии разработки. Мы будем признательны тем, кто захочет принять участие в этом процессе, потому что работы действительно много. Что касается налоговых поправок, то, как уже было сказано, они согласованы с Министерством финансов. Я надеюсь, что в ближайшее время они будут переданы правительством в Госдуму. Это должно случиться в ближайшее время. Параллельно идет работа над другим законопроектом, выдвинутым депутатами фракции "Единая Россия". За этот проект отвечает Комитет по экономической политике, возглавляемый Федоровым. Сегодня он готовится ко второму чтению. Мы следим за процессом прохождения этого проекта, потому что в нем содержатся некоторые положения, которые противоречат тем позициям, которые мы отстаиваем. Например, один из пунктов предлагает размещение социальной рекламы по специальным "социальным" тарифам. Но нас беспокоит, что при этом ни слова не говорится о том, что социальная реклама может размещаться и на безвозмездной основе. Мы очень боимся, что если законопроект будет принят в таком виде, мы не сможем бесплатно размещать социальную рекламу в СМИ, потому что они будут ссылаться на эти тарифы. И тогда НКО окажутся в сложном положении, потому что у них, как правило, нет средств, чтобы оплачивать размещение даже по сниженным тарифам. Поэтому мы добиваемся, чтобы в этот пункт была добавлена фраза о возможности размещения социальной рекламы на безвозмездной основе. В таком случае мы не будем протестовать против него. Есть в этом проекте и другие моменты, просто вредные, на наш взгляд, для некоммерческих организаций. Например, положение о приоритетном размещении социальной рекламы, изготовленной по заказу различных государственных структур, по сравнению с другой социальной рекламой. Или наделение Федеральной антимонопольной службы полномочиями выбора и определения, что есть социальная реклама. Кроме того, в соответствии с предложенным вариантом текста в социальной рекламе будет разрешено размещать наименования религиозных организаций, политических партий и общественных объединений. Нас не устраивает такое ограничение, потому что мы хотели бы, чтобы все некоммерческие организации, а не только одна из их разновидностей - общественные объединения, имели право быть упомянутыми в социальной рекламе <2>. -------------------------------- <2> Данная поправка в дальнейшем была снята с рассмотрения в Думе.

Все наши поправки и критические замечания к данному законопроекту давно сформулированы и переданы во все необходимые инстанции, в том числе и в Общественную палату. Она подготовила заключение, в которое были включены наши предложения. Но пока все эти предложения не были учтены. Поэтому я прошу всех внимательно отслеживать проект и противостоять тем его положениям, которые отбросят нас назад. Кроме того, наши налоговые проблемы в нем вообще не затронуты <3>. Таким образом, в Государственной Думе идет один процесс, в группе Суркова - другой. -------------------------------- <3> В данное время принята в первом чтении новая "правительственная" версия законопроекта, в которой не содержится всех перечисленных проблемных положений. Та же, о которой говорится в тексте, "заморожена".

------------------------------------------------------------------

Название документа