Осуществление должностными лицами фссп россии полномочий в сфере административной юрисдикции: анализ отдельных законодательных изменений
В.А. ГУРЕЕВ
Гуреев Владимир Александрович, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Минюста России.
Статья посвящена анализу произошедших изменений в отечественном законодательстве об административных правонарушениях в контексте совершенствования полномочий должностных лиц ФССП России. Автором показаны как положительные, так и возможные негативные последствия внесенных изменений. Кроме того, в статье делается вывод о существовании ряда нерешенных вопросов.
Ключевые слова: административная юрисдикция; исполнительное производство; судебный пристав-исполнитель.
The authority in the sphere of administrative jurisdiction governed by public officers of the FBS: analysis of legislation perfection
V.A. Gureev
Gureev Vladimir Alexandrovich, candidate of laws, head of ushers service and enforcement proceedings department in the Russian Law Academy under the Ministry of Justice of the Russian Federation.
This article is about the latest legislation activities in the sense of administration jurisdiction of bailiffs. Author describe some positive issues of it as well as possible risks in such decisions. In spite of this perfection process, it was made a conclusion of existing some problems during now days also.
Key words: administrative jurisdiction; enforcement proceedings; bailiff.
Исполнение судебных актов и актов иных органов является приоритетной задачей ФССП России. От результатов работы Службы напрямую зависит эффективность правосудия, осуществляемого российскими судами, поскольку своевременное и надлежащее исполнение судебных актов является важной составляющей права на справедливое судебное разбирательство, закрепленного в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <1>.
<1> Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.
В настоящее время задача исполнения актов юрисдикционных органов обусловливает наделение должностных лиц ФССП России среди прочего и полномочиями в сфере административной юрисдикции.
Указанные полномочия коррелируют с задачами, возложенными на ФССП России и, с одной стороны, направлены на рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции Службы, а с другой - состоят в исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, в первую очередь в виде наложения административного штрафа в рамках процесса исполнительного производства.
Следует обратить внимание на то, что рассмотрение дел об административных правонарушениях должно быть подчинено задаче оперативного и полного исполнения актов юрисдикционных органов. При этом можно констатировать, что указанные полномочия должностных лиц ФССП России в сфере административной юрисдикции за последние годы испытывали ряд эволюционных процессов.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" юридические санкции, применяемые к должникам, не исполняющим без уважительных причин требования исполнительного документа, будучи закрепленными непосредственно в ст. 73, 85 и 87 названного Закона, применялись в упрощенном порядке без соблюдения норм законодательства об административных правонарушениях, что приводило некоторых исследователей к выводам о самостоятельной (преимущественно процессуальной) природе таких штрафов. В частности, В.В. Ярков отмечал, что "указанные меры ответственности с точки зрения их правовой природы не являются административными, так как при их наложении нет необходимости соблюдать процедуры КоАП. Эти санкции, - продолжал ученый, - носят самостоятельный правовой характер и являются исполнительными санкциями" <2>. Следует подчеркнуть известную дискуссионность приведенного утверждения, с одной стороны, не разделяемого многими учеными-процессуалистами <3>, а с другой - судебными органами, подтверждающими правовую позицию, согласно которой наложение судебным приставом-исполнителем штрафа за неисполнение его требований не может рассматриваться иначе как применение меры административного взыскания <4>.
<2> Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и постатейный комментарий к Федеральному закону "О судебных приставах". М.: Юристъ, 1999. С. 341.
<3> См., к примеру: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" / Под ред. В.М. Шерстюка, М.К. Юкова. М.: Городец, 2004. С. 352 - 352.
<4> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2002 г. // СПС "КонсультантПлюс".
С принятием действующего Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <5> (далее - Закон об исполнительном производстве, Закон) подход законодателя существенно обновился: произошел отказ от так называемых исполнительных штрафов в пользу более взвешенной их трактовки в качестве штрафов административных, налагаемых в порядке и в размере, которые установлены законодательством РФ об административных правонарушениях (ст. 113 Закона). В то же время по-прежнему сохранялись некоторая автономность и своеобразие в правовых решениях относительно процедуры наложения штрафа. Так, исходя из ч. 1 ст. 115 Закона об исполнительном производстве постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 17.14, ст. 17.15 КоАП РФ, должно было выноситься без составления протокола об административном правонарушении и без возбуждения отдельного дела об административном правонарушении. Одновременно с введением названных правил была дополнена соответствующими положениями и ст. 28.6 КоАП РФ <6>. Неоднозначно решался вопрос о необходимости учета положений глав 3, 4 и 29 КоАП РФ при назначении административного штрафа в рамках исполнительного производства.
<5> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.
<6> Упомянутая статья была дополнена п. 1.1 следующего содержания: "В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 17.14 и статьей 17.15 настоящего Кодекса, протокол об административном правонарушении не составляется. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, назначение и исполнение административного наказания осуществляются в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об исполнительном производстве".
Подобная "облегченная" законодательная конструкция, по мысли ее разработчиков, призвана была обеспечивать достижение цели оперативного воздействия на недобросовестного должника без необходимости соблюдения достаточно громоздкой процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленной отечественным законодательством.
Вместе с тем практика применения указанных составов административных правонарушений продемонстрировала ряд негативных последствий, в первую очередь отражающихся на уровне защищенности и степени гарантированности прав лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. В частности, судебные приставы привлекали к административной ответственности лиц, которым непосредственно требования судебного пристава-исполнителя обращены не были <7>; требовали предоставления сведений, которые в соответствии с действующим законодательством не могут быть предоставлены судебному приставу <8>, либо не извещали о времени и месте вынесения постановления об административном правонарушении, игнорируя тем самым порядок, установленный КоАП РФ <9>. Приведенные частные случаи подтверждают лишь общий вывод о наличии ряда проблем, связанных с практикой применения названных составов административных правонарушений. Думается, возникшие проблемы стали возможными во многом благодаря тем законодательным решениям, которые первоначально рассматривались в качестве ориентированных на ускорение процедур исполнительного производства. Речь в том числе идет об упомянутых выше правилах - исключении необходимости составления судебным приставом-исполнителем протокола об административном правонарушении и возбуждении им отдельного дела об административном правонарушении в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности производилось в рамках возбужденного исполнительного производства по ст. 17.14 и 17.15 КоАП РФ. Таким образом, административная ответственность мыслилась в качестве оперативного правового инструмента воздействия на лицо, которое не исполняет требования судебного пристава-исполнителя. В то же время нельзя не учитывать, что административная ответственность, равно как и любая иная юридическая ответственность, является весьма серьезным правовым инструментом воздействия, требующим и соответствующих процессуальных гарантий.
<7> Речь идет о ситуации, при которой к административной ответственности была привлечена ИФНС, в то время как информация судебным приставом-исполнителем запрашивалась у Управления ФНС по г. Москве (Постановление ФАС Московского округа от 23 апреля 2010 г. N КА-А40/3919-10 // СПС "КонсультантПлюс").
<8> Имеется в виду достаточно проблемный вопрос предоставления операторами сотовой связи информации об абонентском номере должника и сумме денежных средств, находящихся на счете должника (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 1 декабря 2010 г. N А39-2405/2010 // СПС "КонсультантПлюс").
<9> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26 ноября 2010 г. N А66-2098/2010 // СПС "КонсультантПлюс".
В юридической литературе было высказано утверждение о якобы существующем "процессуальном упрощенчестве" законодательства об исполнительном производстве. Так, по мнению Д. Осинцева, в целях установления максимума гарантий в процессе применения мер принуждения надлежит говорить о двух формах производств: "Если аресты и изъятия применяются до истечения срока добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, то необходимым и достаточным будет их оформление согласно положениям Закона (Закона об исполнительном производстве. - Прим. авт.). По истечении названного срока, при наличии признаков составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 17.14, 17.15 КоАП РФ, форму производства придется изменить", подчинив ее правилам рассмотрения дел об административных правонарушениях <10>. Соглашаясь в целом с постановкой вопроса о необходимости усиления процессуальных гарантий сторон исполнительного производства, тем не менее с содержательной точки зрения хотелось бы заметить очевидную неприменимость предложений автора. Пытаясь разделить две процедуры: исполнительное производство и рассмотрение дела об административном правонарушении посредством указания на факт истечения срока добровольного исполнения исполнительного документа, в конечном счете мы нивелируем значение процедуры исполнительного производства как таковой, говоря взамен уже о возбуждении и рассмотрении дела об административном правонарушении. Применение такой меры, как наложение ареста на имущество должника, к примеру, должно в результате подобных рассуждений рассматриваться уже не в качестве исполнительного действия или меры принудительного исполнения <11>, а в совершенно ином процессуальном качестве - в виде меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.1 КоАП РФ). Неминуемо возникнут вопросы о правовом режиме и всех иных действий, совершаемых судебным приставом-исполнителем в целях надлежащего и своевременного исполнения акта юрисдикционного органа. Подобные предложения едва ли могут снискать поддержку еще и потому, что их претворение в правоприменительную деятельность с большой долей вероятности приведет к уменьшению оперативности их применения, а следовательно - к снижению эффективности исполнительного производства и степени гарантированности прав и интересов, в первую очередь взыскателя. Наряду с этим законодательство об исполнительном производстве также содержит и механизмы защиты своих прав и интересов со стороны должника (обжалование в порядке подчиненности, оспаривание решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в судебном порядке).
<10> См.: Осинцев Д. Процессуальная форма применения принудительных мер в исполнительном производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 11.
<11> См. подробнее: Гуреев В.А. Наложение ареста на имущество должника в исполнительном производстве // Арбитражное правосудие в России. 2008. N 7. С. 62 - 67.
Вместе с тем существующие проблемы применения судебными приставами ряда составов административных правонарушений, некоторые из которых были отмечены выше, предопределили последние законодательные изменения.
Так, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" <12> (далее - Закон N 225-ФЗ) начиная с 22 октября 2011 г. введен общий порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции Федеральной службы судебных приставов, с составлением протокола об административном правонарушении и соблюдением всех и иных требований, содержащихся в КоАП РФ. Кроме того, отныне судебный пристав-исполнитель напрямую уполномочен лишь на составление в отношении должника протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.15 КоАП РФ <13>. Полномочия же по рассмотрению от имени ФССП России дел об административных правонарушениях согласно ст. 23.68 КоАП РФ, изложенной в новой редакции, теперь осуществляют:
<12> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4573.
<13> Кроме того, были внесены соответствующие изменения в п. 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ.
директор ФССП России и его заместители;
главные судебные приставы субъектов Российской Федерации и их заместители;
старшие судебные приставы (начальники отделов) и их заместители.
Последние, как представляется, и станут основным звеном должностных лиц, которые будут рассматривать дела об административных правонарушениях. Что касается руководящего состава ФССП России и его территориальных органов, то наделение указанных должностных лиц полномочиями в сфере административной юрисдикции позволит проводить внутри ведомства проверку ранее вынесенных старшими судебными приставами (их заместителями) постановлений по делам об административных правонарушениях, уменьшив тем самым нагрузку на судебные органы.
Примечательно, что наложение штрафа из новой редакции ст. 64 Закона об исполнительном производстве вполне справедливо исключено и, соответственно, теперь не относится к числу исполнительных действий.
Произошли и некоторые другие изменения. Так, объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 17.15 КоАП РФ, в первоначальной редакции порождала определенные практические сложности. Согласно ч. 1 названной статьи неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный судебным приставом-исполнителем после взыскания исполнительского сбора, влекло наложение административного штрафа. Буквальное прочтение текстуально закрепленной объективной стороны правонарушения приводило к выводу о том, что судебный пристав-исполнитель мог привлечь должника к административной ответственности по данному составу лишь после фактического взыскания с него суммы исполнительского сбора. Хотя постановление о взыскании исполнительского сбора должно быть вынесено в рамках возбужденного исполнительного производства (ст. 30 и 112 Закона об исполнительном производстве), однако следует отметить, что в соответствии с ч. 7 ст. 47 Закона сам исполнительский сбор подлежит взысканию уже после окончания основного исполнительного производства. Подобная законодательная конструкция нередко приводила к ситуациям признания вынесенных судебным приставом-исполнителем постановлений о наложении административного штрафа противоречащими закону, так как фактически исполнительский сбор к тому моменту взыскан еще не был.
В целях устранения потенциальной возможности уклонения должников от административной ответственности Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17.15 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 21 Федерального закона "Об исполнительном производстве" <14> введена формулировка, согласно которой возможность привлечения к административной ответственности возникает после истечения срока, установленного судебным приставом-исполнителем, после вынесения постановления о взыскании исполнительского сбора. Фактическое же его исполнение для квалификации объективной стороны правонарушения теперь не требуется.
<14> СЗ РФ. 2011. N 17. Ст. 2312.
Произошло и определенное расширение субъектного состава рассматриваемых административных составов (ст. 17.14 и 17.15 КоАП РФ) за счет включения в него военнослужащих. Как верно отмечается в пояснительной записке к законопроекту, нарушение законодательства об исполнительном производстве лицом, проходящим военную службу по кон