Сравнительная характеристика типов государственных (муниципальных) учреждений по новому законодательству

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТИПОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ ПО НОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ <*>

А. А. ОСТАНИН

Останин Александр Александрович, генеральный директор общества с ограниченной ответственностью "Правомед", аспирант негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московская академия экономики и права" (НОУ ВПО МАЭП).

В статье рассмотрены положения Федерального закона N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Дана сравнительная характеристика трех типов государственных (муниципальных) учреждений: бюджетных, казенных, автономных, включая особенности финансового обеспечения их деятельности. Уточнены вопросы дальнейшего совершенствования законодательства в данной области.

Ключевые слова: сравнительная характеристика, тип государственных (муниципальных) учреждений, бюджетные учреждения, казенные учреждения, автономные учреждения, некоммерческие организации.

The article considers the provisions of Federal Law "On introduction of changes into some legislative acts of the Russian Federation in connection with improvement of legal status of state (municipal) institutions" N 83-FZ. The author gives comparative characteristics of three types of state (municipal) institutions: budgetary, governmental, autonomous, including the peculiarities of financial securing the activity thereof; specifies the issues of further improvement of legislation in this sphere.

Key words: comparative characteristics, type of state (municipal) institutions, budgetary institutions, governmental institutions, autonomous institutions, non-commercial organizations.

8 мая 2010 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <1> (далее - также ФЗ от 8 мая 2010 г.), реформирующий систему и функционирование указанного вида некоммерческих организаций. -------------------------------- <1> Российская газета. 2010. 12 мая.

Как следует из пояснительной записки к проекту Закона, он направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создания условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети <2>. -------------------------------- <2> Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ (ViewDoc)?OpenAgent&work/ dz. nsf/ ByID& EB91E2ECCDE54840C325769C00505AE5.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. изменил правовое положение существующих бюджетных учреждений, уточнил правовое положение автономных учреждений, а также создал новый тип учреждений - казенные. В форме учреждений в гражданский оборот вступают некоммерческие организации для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (в том числе в сфере здравоохранения). Так, в Москве система городского здравоохранения состоит из сети лечебно-профилактических учреждений, подведомственных Департаменту здравоохранения города Москвы и управлениям здравоохранения административных округов города Москвы (около 800 единиц) <3>. Все государственные больницы, поликлиники, медико-санитарные части, а также иные организации здравоохранения вступают в оборот в форме учреждений. -------------------------------- <3> Данные с официального сайта Департамента здравоохранения города Москвы. URL: http://mosgorzdrav. ru/.

С учетом этого рассмотрение сравнительной характеристики типов государственных (муниципальных) учреждений в свете нового регулирования является актуальным. Вопросы участия в обороте бюджетных учреждений (по прежнему правовому регулированию) ранее рассматривались российскими цивилистами <4>, однако бюджетное учреждение по новому Закону - это совершенно новый тип учреждения, в корне отличающийся от бюджетного учреждения по ранее действующему законодательству. -------------------------------- <4> См., например: Клещев С. Е. Гражданско-правовая ответственность бюджетных учреждений по своим обязательствам // Адвокатская практика. 2009. N 5; Бараненкова И. В. Правомочия и ответственность собственника имущества бюджетного учреждения // Спорт: экономика, право, управление. 2009. N 1.

Автономные учреждения как тип государственных (муниципальных) учреждений созданы на основании Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <5>. С момента принятия Закона по настоящее время издан ряд работ по тематике автономных учреждений <6>, однако вопросов, связанных с особенностью их участия в обороте, меньше не стало. -------------------------------- <5> Российская газета. 2006. 8 ноября. <6> См., например: Карпова Н. И. Актуальные вопросы перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений // Российская юстиция. 2009. N 2; Григорьева Н. С. Автономные учреждения: создание, реорганизация и ликвидация // Гражданское право. 2008. N 4.

Термин "бюджетное учреждение" введен в гражданское законодательство (включен в ст. 120 ГК РФ Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ) в связи со вступлением в силу ФЗ "Об автономных учреждениях". С этого момента государственные (муниципальные) учреждения были разделены на два типа: бюджетные и автономные. Бюджетным учреждением по Гражданскому кодексу РФ <7> признавалась некоммерческая государственная (муниципальная) организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, полностью или частично финансируемая собственником его имущества, отвечающая по своим обязательствам имеющимися в распоряжении денежными средствами. При этом собственник имущества бюджетного учреждения (публичное образование: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) нес субсидиарную ответственность по долгам такого учреждения. -------------------------------- <7> В ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 ноября.

Порядок финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения был закреплен в ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации <8>. -------------------------------- <8> В ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ // Российская газета. 2007. 28 апреля.

Особенностью финансирования бюджетного учреждения по БК РФ являлось сметное финансирование (абз. 2 ч. 1 ст. 161 БК РФ), заключение договоров бюджетным учреждением возможно только в пределах доведенных ему распорядителем денежных средств лимитов (абз. 1 ч. 2 ст. 161 БК РФ) под угрозой признания недействительными сделок, превышающих доведенные лимиты. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. оставил в российском праве термин "бюджетное учреждение", наполнив его совершенно иным содержанием. Согласно Закону бюджетным учреждением с 1 января 2011 г. признается некоммерческая организация, созданная публичным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах <9>. -------------------------------- <9> Статья 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. ФЗ от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ).

Бюджетное учреждение по новому правовому регулированию отвечает по своим обязательствам всем имуществом (а не только денежными средствами, как ранее), за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества нового бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Порядок обращения взыскания на средства бюджетного учреждения закреплен в п. 20 ст. 30 ФЗ от 8 мая 2010 г., являющемся нормой прямого действия. Исполнение судебных актов о взыскании задолженности с бюджетных учреждений производится органом, уполномоченным на ведение лицевого счета бюджетного учреждения. Имущество за бюджетным учреждением по ФЗ от 8 мая 2010 г., как и ранее, закрепляется на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом (закрепленным собственником или приобретенным за счет выделенных на его приобретение средств) и недвижимым имуществом (независимо от способа его приобретения). Остальным закрепленным за ним имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. При этом крупная сделка может быть осуществлена бюджетным учреждением только с согласия органа публичного образования, осуществляющего полномочия учредителя бюджетного учреждения. Финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения по новому законодательству осуществляется: - за счет субсидий из соответствующего бюджета публичного образования на выполнение государственного задания, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетным учреждением услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам; - за счет доходов от деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного задания, и иных не запрещенных федеральным законодательством источников; - в порядке, устанавливаемом уполномоченным органом публичного образования при осуществлении полномочий публичного образования по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Бюджетное учреждение по ФЗ от 8 мая 2010 г. вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства и иное имущество, за исключением особо ценного имущества (закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных на эти цели им денежных средств), а также недвижимого имущества. Новый Закон предусмотрел для бюджетных учреждений обязанность обеспечить доступность и открытость следующих документов: устава (в том числе внесенные в него изменения), свидетельства о государственной регистрации, решения учредителя о создании и назначении руководителя бюджетного учреждения, положений о филиалах (представительствах) учреждения, годовой бухгалтерской отчетности бюджетного учреждения, сведений о проведенных в отношении бюджетного учреждения контрольных мероприятиях и их результатах, государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ). Важной особенностью бюджетного учреждения по ФЗ от 8 мая 2010 г. является его изъятие из бюджетного процесса. При этом возникают вопросы к самому термину указанного учреждения. Бросается в глаза нелогичность названия: не участвующее в бюджетном процессе лицо названо законодателем бюджетным. При этом бюджетные учреждения в новом типе будут являться субъектами законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. С 1 января 2011 г. российское гражданское законодательство пополнится новым типом государственных (муниципальных) учреждений. ФЗ от 8 мая 2010 г. вводит положения о казенных учреждениях, наравне с бюджетными и автономными образующими три типа публичных учреждений. В пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием правового регулирования положения государственных (муниципальных) учреждений" указано на совпадение статуса создаваемых казенных учреждений со статусом, закрепленным в действующем законодательстве для бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Процедура перевода учреждений в казенные должна (по задумке авторов Закона) обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем. Учредителем казенного учреждения выступает публичное образование. Создается такое учреждение для осуществления оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. прямо назвал учреждения, призванные стать казенными: учреждения системы МВД России, Минобороны России, ФСИН России, МСЧ России, других силовых министерств и ведомств, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Имущество за казенным учреждением закрепляется на праве оперативного управления, земельный участок - на праве постоянного (бессрочного) пользования. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. На 2011 г. устанавливается переходный период, который позволяет учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет). Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Формой финансового обеспечения деятельности казенного учреждения являются бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений в виде лимитов бюджетных обязательств, доводимых до получателя бюджетных средств. Казенные учреждения признаны заказчиками по законодательству о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Для казенных учреждений не предусмотрен институт крупной сделки, а также запрещено учреждение (участие) других юридических лиц. При этом, так же как и для бюджетных учреждений, по ФЗ от 8 мая 2010 г. для казенных учреждений введена обязанность ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности, а также обеспечить открытость основных документов: устава, свидетельства о регистрации, положений о филиалах (представительствах) и др. Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007 - 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного Закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона "Об автономных учреждениях", на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения <10>. -------------------------------- <10> Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ (ViewDoc)?OpenAgent&work/ dz. nsf/ ByID& EB91E2ECCDE54840C325769C00505AE5.

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети. Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Автономное учреждение по действующему законодательству отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. Доходы от приносящей доход деятельности поступают в непосредственное распоряжение автономного учреждения. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям. Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов. В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пяти и не более чем одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Наблюдательный совет является определенным буфером в отношениях между руководителем автономного учреждения и его учредителем. Наличие наблюдательного совета в числе органов управления автономного учреждения во многом объясняет нежелание руководителей действующих учреждений изменять тип действующих учреждений, так как полномочия наблюдательного совета сводят на нет самостоятельность руководителя учреждения, в ведении которого остается только вопрос подписания документов, представленных учредителем и рассмотренных наблюдательным советом учреждения. В заключение хотелось бы отметить, что вопросы качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов, связанных с деятельностью публичных учреждений. Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными); о порядке определения видов особо ценного движимого имущества в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т. д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого Закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

Название документа