Реформирование законодательства о некоммерческих организациях в России: итоги 2010 г

РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ В РОССИИ: ИТОГИ 2010 Г. <*>

В. В. ЛЫСЕНКО

Лысенко Влада Владимировна, доцент Приднестровского государственного университета им. Т. Г. Шевченко, кандидат юридических наук (г. Тирасполь).

В статье проанализирован опыт правоприменительной практики по использованию действующего законодательства о некоммерческих организациях в Российской Федерации. В связи с расширением числа и видов некоммерческих организаций предлагаются новые подходы к правовому регулированию их деятельности.

Ключевые слова: некоммерческие организации, общественные объединения, социально ориентированные НКО, гражданское общество, благотворительность, добровольчество, юридические лица, организационно-правовые формы.

The article analyses the experience of law-application practice with regard to use of the current legislation on non-commercial organizations in the Russian Federation. In connection with broadening the number and types of non-commercial organizations the author proposes new approaches to activity thereof.

Key words: non-commercial organizations, public associations, socially-oriented non-commercial organizations, civil society, charity, volunteering, juridical persons, organizational-law forms.

Модернизация государства и реформирование его некоммерческого сектора предусматривают демонополизацию социальной сферы и предоставление различных услуг на основе активного привлечения негосударственных структур <1>. -------------------------------- <1> См.: Гриб В. В. Историческая роль и значение общественных формирований в России в развитии гражданского общества // История государства и права. 2010. N 10. С. 34.

В современных реалиях на законодательном уровне происходит дальнейшая институционализация общественных объединений, законодательное изменение концепции функционирования некоммерческого сектора России, целью которого является дальнейшее повышение роли общественных формирований в социально-экономической и общественно-политической жизни государства. В 2010 г. продолжался активный процесс совершенствования законодательства о некоммерческих организациях (НКО), который включал в себя следующие составляющие: принятие Федерального закона N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" <2>; совершенствование регулирования деятельности НКО; развитие механизмов общественного участия в решении социальных задач; развитие экономических механизмов поддержки деятельности НКО, благотворительности и добровольчества; разработка методических и правоприменительных документов в части регулирования деятельности НКО; реализации мер по развитию институтов гражданского общества и другие. -------------------------------- <2> Федеральный закон N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" // Российская газета. 2010. 7 апреля.

На сегодняшний день существует еще целый блок законопроектов, который предполагается обсудить и ввести в действие в 2011 г. Они будут касаться вопросов: экономической деятельности (в части дополнительных льгот по налогообложению для организаций, которые делают пожертвования некоммерческим организациям); правового регулирования социальной рекламы; упорядочения организационно-правовых форм НКО; закрепления стимулов для повышения информационной открытости и качества публичной отчетности НКО; законодательного регулирования деятельности фондов; устранения противоречий, возникших в связи с созданием реестра международных и иностранных организаций, действующих в России; изменений в административный регламент по вопросам электронной отчетности НКО; наделения общественных объединений правом обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан; механизмов назначения представителей общественности в квалификационные коллегии судей и другие <3>. -------------------------------- <3> См. подробнее: Вебинар. Презентация Е. А. Абросимовой. URL: http:// vc. v-class. ru/ vclass/ vcplayer. htmlcid= 5544974192737668537.

Юридический термин "социально ориентированные НКО" был введен 5 апреля 2010 г. Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". Данный Закон был подготовлен в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. <4>, касающихся введения института социально ориентированных некоммерческих организаций, и направлен на поддержку некоммерческих организаций, осуществляющих общественно полезную деятельность. Несмотря на то что новый Закон носит такое длинное название, по сути, это Закон об изменении Федерального закона "О некоммерческих организациях" <5>. Соответственно он распространяется на все те некоммерческие организации, которые созданы в предусмотренных законом организационно-правовых формах. Никаких новых форм социально ориентированных НКО Закон не вводит. Социально ориентированные НКО могут быть созданы в организационно-правовых формах, предусмотренных Федеральным законом "О некоммерческих организациях", за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями, религиозных организаций. -------------------------------- <4> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. URL: http://www. kremlin. ru/transcripts/5979. <5> Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Социально ориентированная организация может претендовать на поддержку со стороны государства, если она осуществляет деятельность, предусмотренную внесенными в законодательство изменениями. И только затем она может попасть в реестр социально ориентированных организаций, получающих социальную поддержку. Сначала статус, затем поддержка и только потом попадание в реестр. Социально ориентированные НКО смогут выполнять государственные и муниципальные заказы на одинаковых с государственными учреждениями условиях (сегодня последние освобождены от НДС) и претендовать на пользование или владение имуществом из перечня, подготовленного органами власти. Пункт 1 ст. 31.3 Федерального закона "О некоммерческих организациях" предусматривает разработку и реализацию федеральных программ их поддержки. В качестве основных механизмов реализации программ поддержки социально ориентированных НКО предполагается предоставление субсидий субъектам Российской Федерации на цели конкурсного финансирования социальных проектов НКО, а также обеспечение инфраструктурной, информационной и методической поддержки их деятельности. Результатом реализации программ должно стать повышение эффективности социальных расходов, сокращение показателей социального сиротства, обеспечение социальной адаптации инвалидов и пенсионеров, мигрантов, обеспечение профилактики правонарушений, широкое распространение общественного самоуправления, увеличение числа граждан, вовлеченных в добровольческую деятельность, увеличение числа добровольных доноров крови, развитие механизмов правовой помощи населению и др. 9 июля 2010 г. в Общественной палате Российской Федерации состоялись общественные слушания по вопросу подготовки проекта программы содействия социально ориентированным НКО, результатом которых стали рекомендации общественных слушаний по реализации Федерального закона от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" в части разработки федеральных программ поддержки социально ориентированных НКО <6>. Наиболее важными рекомендациями органам исполнительной власти можно назвать следующие: проводить мониторинг общественного мнения для выявления наиболее актуальных, с точки зрения населения, направлений работы НКО; обеспечить постоянный диалог власти и НКО при разработке программ поддержки социально ориентированных НКО; провести ревизию существующих инструментов поддержки НКО; включить в качестве обязательного компонента программ поддержки социально ориентированных НКО описание методики и механизмов оценки, в том числе перечни индикаторов (количественные, качественные); проводить широкую информационную кампанию по разъяснению законодательства, регулирующего деятельность социально ориентированных НКО, и т. д. -------------------------------- <6> С текстом рекомендаций можно познакомиться на сайте. URL: http:// www. fsorussia. ru/ index. php? option= com_content&view= article&id= 135&Itemid=129.

В целом изменения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" <7> кардинально не влияют на положение некоммерческих организаций России. -------------------------------- <7> В связи с принятыми изменениями в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" соответствующие изменения внесены в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О защите конкуренции" и другие.

Можно привести определенные позитивные изменения: 1. Новое понятие "социально ориентированные некоммерческие организации" позволяет отнести к ним практически все некоммерческие организации <8>. -------------------------------- <8> За исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями, религиозных организаций.

2. Из текста Закона следует: для того чтобы НКО имела право на получение государственной поддержки, ей достаточно заниматься деятельностью, которая согласно закону позволяет отнести такую НКО к социально ориентированным. 3. Из содержания Закона очевидно, что наличие реестра социально ориентированных некоммерческих организаций и включение НКО в этот реестр не являются обязательным условием получения данной НКО государственной поддержки, так как в Законе не указано, что НКО, осуществляющая социально ориентированную деятельность, обязана подавать сведения о себе для включения в такой реестр. 4. В отличие от общих слов о государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций изменения в Федеральный закон "О защите конкуренции" являют собой образец конкретной поддержки НКО, так как расширяют возможности НКО получать во владение и (или) в пользование по договору государственное и муниципальное имущество. Закон не вносит окончательной ясности в следующие положения: 1. Нормы нового Закона практически не добавили ничего нового в формы государственной поддержки по сравнению с ранее действовавшими. 2. Отсутствие определенности с реестром социально ориентированных некоммерческих организаций (обязаны НКО входить в этот реестр или же имеют право) может привести к ограничению прав некоторых НКО на получение государственной поддержки. 3. Конкретные формы и меры государственной поддержки НКО по-прежнему зависят от изменений в Налоговый кодекс РФ, которые, к сожалению, этим Законом пока не были предусмотрены. Стоит отметить, что Закон носит рамочный характер и подразумевает, что во всех субъектах Российской Федерации будет принято свое законодательство о поддержке социально ориентированных НКО. Федеральный закон ввел статус, обозначил направление, а дальше субъекты вправе решать, какие льготы они предоставляют и каким образом они это делают. Но в этом случае возникает вопрос: если законодательство субъекта не предусматривает поддержку своих социально ориентированных организаций, то могут ли они рассчитывать только на поддержку на федеральном уровне? Некоторые эксперты скептически относятся к нововведениям. На наш взгляд, Закон должен заработать как раз инициативами некоммерческого сектора в регионах. Хочется надеяться, что данные законодательные изменения придадут некоммерческому сектору новый импульс в развитии и настроят НКО на более активную позицию в диалоге с местными властями. Говоря о международной практике предоставления статуса общественно полезных организаций, хочется сказать, что само понятие "социально ориентированные организации" близко распространенному в Европе <9> статусу общественно полезных организаций, это соответствует процессу гармонизации российского законодательства с международным опытом. Однако существуют и некоторые различия: статус общественно полезных присваивается некоммерческим организациям определенным органом (регистрирующим, налоговым, специально созданным) и на определенный срок (как правило, 3 - 5 лет). Будучи общественно полезными, т. е. занимающимися важными и приоритетными для государства видами деятельности, организации имеют право на получение некоторых преференций, чаще всего налоговых. Перечисленные в новом российском Законе виды деятельности, которые осуществляют некоммерческие организации, претендующие на статус социально ориентированных, в целом соответствуют международному законодательству. -------------------------------- <9> Необходимость выделения общественно полезных организаций как категории и содействия их деятельности уходит своими корнями в европейскую историю. Законодательное оформление их в системе обычного права относится к 1601 г., когда был принят английский Статут о благотворительных целях, призванный дать перечень благотворительных целей и не допустить злоупотреблений. Понятие общественного блага было расширено и, помимо помощи бедным, включало заботу о больных, обучение подмастерьев, строительство мостов, поддержание в порядке дорог и другие аналогичные общественно полезные виды деятельности. Сегодня большинство стран с континентальной правовой системой предоставляют налоговые и иные льготы фондам и объединениям при наличии у них общественно полезных целей.

Общей практикой предоставления статуса общественно полезной организации является перечисление в законодательстве ряда конкретных целей деятельности, которые считаются приносящими пользу обществу. Особо необходимо отметить, что законодатель, делая перечень видов деятельности закрытым, все же признает возможность его дополнения. Во многих европейских странах предусмотрена дополнительная категория, куда входят любые другие виды деятельности, которые считаются общественно полезными или социально ориентированными. Это хороший способ избежать чрезмерно узкого толкования перечисленных целей, чтобы концепция общественного блага не была застывшей, а могла меняться в соответствии с изменениями условий жизни общества и государственных приоритетов <10>. -------------------------------- <10> Краткий обзор международной практики предоставления статуса общественно полезных организаций / Международный центр некоммерческого права. М., 2010. С. 7.

Важным на сегодняшний день является нерешенный вопрос об унификации некоммерческих организаций в части их организационно-правовых форм. За последние десятилетия накопился существенный опыт правоприменительной практики и использования действующего законодательства, который показал, что принятые в 1995 г. базовые законы создали эффективную основу для функционирования и правового регулирования деятельности некоммерческих организаций. В то же время расширение числа и многообразия некоммерческих организаций, развитие различных видов их деятельности требуют новых подходов к правовому регулированию их деятельности. По прошествии пятнадцати лет существования базисного законодательства настало время проанализировать его эффективность и внести необходимые коррективы, дополнить и развить его. По разным классификациям к числу некоммерческих организаций относят от 23 до 35 организационно-правовых форм юридических лиц. Такое многообразие связано с тем, что в отличие от коммерческих организаций организационно-правовые формы некоммерческих организаций не ограничены Гражданским кодексом РФ. В ближайшем будущем многие исследователи некоммерческого сектора прогнозируют, что их число увеличится. Деятельность значительной части НКО регулируется отдельными законами, которые приняты в разное время и в определенных аспектах не вполне согласуются друг с другом. С каждым годом в российском законодательстве появляются новые виды некоммерческих организаций, и полный их перечень составить весьма затруднительно <11>. Единая система правового регулирования организационно-правовых форм некоммерческих организаций отсутствует, а само законодательство о некоммерческих организациях изобилует пробелами, повторами и противоречиями. В этих обстоятельствах справедливо звучит высказывание: "Думается, что, не ограничив перечень форм некоммерческих организаций в ГК РФ, мы тем самым открыли ящик Пандоры" <12>. -------------------------------- <11> Наглядной иллюстрацией этого может служить попытка перечислить все организационно-правовые формы некоммерческих организаций, которая так и не удалась, в связи с чем в этот перечень последующим дополнением был введен пункт "Прочие некоммерческие организации". См.: Постановление Госстандарта РФ от 30 марта 1999 г. N 97 "О принятии и введении в действие Общероссийских классификаторов" // Официально опубликован не был, электронный текст содержится в СПС "КонсультантПлюс". <12> Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" / Под ред. Б. М. Гонгало. М., 2006. С. 23.

В современном российском законодательстве выделение некоммерческих организаций в отдельные виды (формы) нередко проведено искусственно, при отсутствии практически значимых признаков, характеризующих особенности их гражданско-правового положения, либо при отсутствии для этого реальной потребности. Так, объединение работодателей, названное в Федеральном законе "Об объединениях работодателей" (п. 1 ст. 3) формой некоммерческой организации, а также Торгово-промышленная палата, по существу, являются объединениями юридических лиц (ст. 121 ГК). Общественный фонд является обычным фондом, правовое положение которого регламентировано ст. 118 ГК. Практически не отличается от фонда и автономная некоммерческая организация (ст. 10 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества, фонды взаимного кредитования и иные фонды, предусмотренные Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", общества взаимного страхования, общины коренных малочисленных народов Российской Федерации не имеют принципиальных формообразующих отличий от потребительских кооперативов. Адвокатские бюро и коллегии адвокатов, адвокатская палата субъекта Российской Федерации являются по своей сути общественными организациями. В 2010 г. были внесены предложения по внесению изменений в Гражданский кодекс РФ и соответствующие поправки в законодательство о некоммерческих организациях. На сегодняшний момент разработан проект Концепции развития законодательства о юридических лицах, который представляет собой составную часть общего проекта Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <13>, готовящейся Исследовательским центром частного права при Президенте Российской Федерации по поручению Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства во исполнение положений Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <14>. -------------------------------- <13> Разработка проекта названной Концепции осуществлялась рабочей группой Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, утвержденной в составе: проф. Е. А. Суханов (руководитель, МГУ); к. ю.н. О. М. Козырь (заместитель руководителя, Исследовательский центр частного права); к. ю.н. С. А. Денисов (ответственный секретарь, Исследовательский центр частного права); к. ю.н. А. В. Егоров (Высший Арбитражный Суд РФ); к. ю.н., доц. Д. В. Ломакин (МГУ); д. ю.н. С. В. Сарбаш (Высший Арбитражный Суд РФ); В. И. Сенчищев (Исследовательский центр частного права). Следует отметить, что фактически работа над проектом данной Концепции началась в 2003 - 2004 гг., однако прерывалась по объективным причинам, связанным с участием членов рабочей группы в иной законотворческой работе (в частности, в разработке проекта части четвертой ГК РФ). <14> Изменения в ГК РФ, подготовленные на основе Концепции, опубликованы для обсуждения на сайте ВАС РФ. URL: www. arbitr. ru/press-centr/news/31505.php.

Основные особенности проекта Концепции развития законодательства о юридических лицах состоят в том, что он широко затрагивает не только положения Гражданского кодекса РФ, но и многочисленные федеральные законы о статусе юридических лиц, предполагая серьезное реформирование их содержания в этой части. Одним из главных направлений намеченных преобразований должно стать усиление роли Гражданского кодекса РФ в регулировании статуса юридических лиц, особенно некоммерческих организаций, и приведение названных законов в единую согласованную систему, в том числе путем их консолидации и отмены устаревших и неэффективных законодательных актов. В частности, обосновываются необходимость и возможность существенного сокращения числа организационно-правовых форм некоммерческих организаций и исчерпывающее регулирование их гражданско-правового статуса. В Концепции проанализировано состояние и дана оценка, а также сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства. Основным направлением законотворчества в сфере правового регулирования статуса юридических лиц должны считаться сохранение и поддержание центральной, основополагающей роли общих норм ГК РФ о юридических лицах. Это делает целесообразным наличие в ГК РФ правила, что все нормы отдельных законов как гражданско-правового, так и публично-правового характера, регулирующие статус организаций как юридических лиц, должны соответствовать нормам ГК РФ о юридических лицах. В Концепции развития законодательства о юридических лицах организационно-правовые формы некоммерческих организаций предлагается оптимизировать в зависимости от реальных юридических (гражданско-правовых) особенностей их внутреннего устройства. Так, существующее в законодательстве многообразие видов некоммерческих организаций возможно объединить в две группы с точки зрения предложенной классификации юридических лиц на корпорации и иные юридические лица некорпоративного характера <15>. -------------------------------- <15> Полякова О. Н. Концепция развития законодательства о юридических лицах // Упрощенная система налогообложения: бухгалтерский учет и налогообложение. М., 2009.

Представляется вполне достижимой и оправданной предлагаемая оптимизация системы законодательства о юридических лицах, осуществляемая путем сокращения общего количества действующих в этой сфере законов и упрощения самой регламентации при некотором увеличении норм Гражданского кодекса, посвященных статусу юридических лиц. Подводя итог, можно констатировать, что в настоящее время происходит становление российского законодательства о некоммерческих организациях. Существующее на сегодняшний день избыточное многообразие видов некоммерческих организаций, несомненно, нуждается в адекватной коррекции. Все вышесказанное, на наш взгляд, будет способствовать дальнейшей институционализации общественных объединений, законодательному изменению концепции функционирования некоммерческого сектора России.

Название документа