О причинах возникновения различий в правовом регулировании порядка удовлетворения жилищных потребностей в Российской Федерации и странах Западной Европы

О ПРИЧИНАХ ВОЗНИКНОВЕНИЯ РАЗЛИЧИЙ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПОРЯДКА УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ <*>

М. О. ЮРЧЕНКО

-------------------------------- <*> Yurchenko M. O. On the reasons of arising of differences in legal regulation of the procedure of satisfaction of housing needs in the Russian Federation and the states of Western Europe.

Юрченко Максим Олегович, ведущий специалист - помощник депутата Законодательного собрания Ростовской области.

В данной статье рассматривается исторический аспект возникновения разницы в государственной поддержке граждан в части удовлетворения их жилищных потребностей в России и зарубежных странах, сравниваются и анализируются причины и последствия этой разницы.

Ключевые слова: жилищное обеспечение, урбанизация, социальное жилье.

Historical aspect of appearance differences in citizens's government support in the part of the satisfaction their housing needs in Russia and foreign countries are considered in the article, causes and consequences of the differences are compared and analyzed.

Key words: housing, urbanization, social housing.

Жилищный вопрос, столь остро стоящий сейчас в нашей стране, является проблемой не только России. В разное время практически все страны Западной Европы были вынуждены изыскивать средства и инструменты для обеспечения жильем значительной части граждан. Во многих государствах и по сей день существует проблема обеспечения жильем граждан, которые в силу своих небольших доходов не имеют возможности приобрести квартиру или дом самостоятельно. При этом возникновение данной проблемы произошло примерно в одно и то же время во всех странах Европы. Тем не менее на сегодняшний день в России общее состояние дел в вопросе реализации права на жилище существенно отличается от передовых стран мира. Первопричиной возникновения проблемы нехватки жилья явились процессы индустриализации и урбанизации в XIX в. В целом с 1880 г. по 1914 г. 60 млн. европейцев переселились из деревень в города <1>. На протяжении XIX - начала XX в. жилищные условия большинства промышленных рабочих не отвечали элементарным санитарно-гигиеническим требованиям. В большинстве случаев жилища были перенаселены. Если под последним понимать проживание в каждой комнате, включая кухню, более двух человек, то в таких квартирах обитали: в Познани - 53%, в Дортмунде - 41%, в Дюссельдорфе - 38%, в Аахене и Эссене - 37%, в Бреслау - 33%, в Мюнхене - 29%, в Кельне - 27%, в Берлине - 22% рабочих <2>. -------------------------------- <1> Кертман Л. Е., Рахшмир П. Ю. Буржуазия Западной Европы и Северной Америки на рубеже XIX - XX веков. М.: Высшая школа, 1984. С. 13. <2> Кучинский Ю. История условий труда в Германии (1800 - 1945). М.: Изд-во иностр. лит., 1949. С. 189.

В Российском государстве процессы урбанизации и индустриализации начались значительно позже. Этот факт легко объясним историческими предпосылками развития общества в целом. Основной отличительной чертой от развития западноевропейских государств является фактически более поздняя отмена крепостного права - российского "аналога" рабства. В Европе в первой половине XIX в. происходит постепенное искоренение рабства. Так, в 1807 г. происходит первая отмена рабства в Великобритании. После этого развернулась большая кампания против рабовладения, и к 1865 г. практически все основные рабовладельческие страны признали незаконной работорговлю и рабство (Англия, Франция, США). В это же время в Российской империи в 1861 г. Николаем II был издан Указ об отмене крепостного права, однако при этом крестьяне не получили абсолютной свободы, а остались временнообязанными. Основными проблемами данной реформы стало то, что помещики сохраняли собственность на все принадлежавшие им земли и обязаны были лишь предоставить в пользование крестьянам "усадебную оседлость" (придомовый участок) и полевой надел, а за пользование надельной землей крестьяне должны были отбывать барщину или платить оброк и не имели права отказа от нее в течение 49 лет. Как указывал М. Н. Покровский, вся реформа для большинства крестьян свелась к тому, что они перестали официально называться крепостными, а стали называться обязанными; формально они стали считаться свободными, но в их положении абсолютно ничего не изменилось или даже ухудшилось. "Быть от царя объявленным свободным человеком, - писал историк, - и в то же время продолжать ходить на барщину или платить оброк: это было вопиющее противоречие, бросавшееся в глаза. "Обязанные" крестьяне твердо верили, что эта воля - не настоящая..." <3>. Существует мнение, что Законы от 19 февраля 1861 г., означавшие юридическую отмену крепостного права (в юридических терминах второй половины XIX в.), не являлись его отменой как социально-экономического института (хотя и создали условия для того, чтобы это случилось в течение последующих десятилетий). Иными словами, согласно данному мнению (высказываемому, например, историками Б. Г. Литваком и Л. Г. Захаровой), они запустили или ускорили процесс исчезновения крепостного права, но не ликвидировали его. -------------------------------- <3> Покровский М. Русская история с древнейших времен (при участии Н. Никольского и В. Сторожева). М., 1911. Т. 5. С. 86.

Таким образом, юридическая отмена крепостного права не привела к бурной урбанизации, т. е. массовому переселению крестьян в города. Как следствие, в начале второй половины XIX в. жилищный вопрос в России не стоял так остро, как в Европе. Следствием этого факта стало то, что проблема необходимости социального жилья как одного из решений жилищной проблемы в Российской империи не приобретала такой значимости, как в Европе, что повлекло за собой то, что и законодатель не отводил достойного места регулированию данного вопроса. Это явилось важным шагом на пути расхождения истории разрешения данной проблемы в России и странах Европы. К концу XIX - началу XX в. развитие промышленности в России значительно ускорилось, во многих отраслях по темпам роста Россия вышла на передовые позиции. Обратной стороной медали стало то, что крупнейшие города страны были ужасно перенаселены, а условия жизни были крайне низкими. Так, в 1912 г. на каждую московскую квартиру приходилось 8,7 жильца по сравнению с 4,3 в Париже, 3,9 в Берлине, 4,2 в Вене, 4,5 в Лондоне <4>. -------------------------------- <4> Рубл Б. А. Самый неблагоприятный город в Европе. Московская школа политических исследований, 2004.

Согласно сведениям Комиссии по муниципальной жилищной политике, опубликованным в 1917 г., в конце XIX - начале XX в. жилищный вопрос в России "достиг небывалой остроты" <5>. -------------------------------- <5> Труды Комиссии по муниципальной жилищной политике. М., 1917. Вып. I. С. 48.

Пока города концентрации производства не были большими, социальные проблемы оставались незначительными и решаемыми - жители городов могли обрабатывать огород, а в случае потери работы наняться на ферму. Но с ростом городов таких возможностей стало намного меньше. Ф. Бродель отмечал, что "жить в городе, лишиться традиционной поддержки огорода, молока, яиц, птицы, работать в огромных помещениях, терпеть малоприятный надзор мастеров, повиноваться, не быть более свободным в своих передвижениях, принять твердо установленные часы работы - все это в ближайшем будущем станет тяжким испытанием" <6>. Так и случилось. -------------------------------- <6> Бродель Ф. Время мира. Материальная цивилизация, экономика и капитализм XV - XVIII вв. М.: Прогресс, 1992. Т. 3. Стр. 297.

Пути к решению этой проблемы в России и в Европе были отличными уже на этом этапе. В Великобритании первая программа, предусматривающая снос и реконструкцию изношенных зданий, а также переселение жителей городов из трущоб в недорогие коттеджи, которые в большинстве случаев возводились на окраинах городов или в непосредственной близости от крупных промышленных предприятий и шахт, была принята и начала действовать в 60-х гг. XIX в. В связи с заинтересованностью предприятий в повышении уровня и качества производства в конце XIX в. появилась идея строительства за счет заводов, фабрик и других, как сейчас они называются, градообразующих предприятий специальных домов для рабочих этих самых предприятий. Новаторами стали французские угольные шахты. В Великобритании фабрика по производству мыла Левер в 1887 г. в окрестностях Ливерпуля построила "образцовую деревню" из домов коттеджного типа для рабочих <7>. Этому примеру последовали и другие промышленники, такие, как крупнейшая фирма Круппа. -------------------------------- <7> Брюсов А. Жилище. История жилища с социально-экономической точки зрения. Л.: Прибой, 1926. С. 87 - 88, 100.

Первый муниципальный дом был построен в 1851 г. в Париже. Это был комплекс недорогого муниципального жилья, получивший название "Город Наполеона": многоквартирный дом, рассчитанный на 500 человек. Самая просторная из имевшихся квартир включала большую общую комнату, спальню с камином и маленькую кухню, одновременно служившую прихожей. Туалет и умывальник размещались в общем коридоре, имелись прачечная и помывочная. Лестничные пролеты убирались специальным работником. По заявкам жильцов врач по утрам давал бесплатные консультации, а в случае необходимости совершал визиты на дом <8>. Однако попытки расселения в таких домах зачастую наталкивались на сопротивление самих рабочих. Причиной являлась строгая регламентация порядка проживания, контроль над частной жизнью квартиросъемщиков <9>. -------------------------------- <8> A History of Private Life / Aries Philippe and George Duby (Ed.). Vol. 4. From the Fires of Revolution to the Great War; Perrot Michelle (Ed.). Cambridge; London: The Belknap Press of Harvard University Press, 1990. C. 399 - 400. <9> Водовозова Е. Н. Как люди на белом свете живут. Французы. М.: Б. и., 1920. С. 145.

Кроме того, важнейшим этапом развития института социального жилья стало принятие во многих странах Европы в конце XIX в. специальных нормативных актов о жилье: в 1889 г. в Бельгии, в 1890 г. - Великобритании, в 1894 г. во Франции. Правовое регулирование в разных странах, конечно, было отлично друг от друга, что объясняется разными культурными и религиозными предпосылками, степенью остроты жилищной проблемы, историей развития общества и местными традициями. Тем не менее к началу Первой мировой войны общее направление правового регулирования было направлено на создание налоговых преференций для крупных компаний, позволяющих направить дополнительные денежные средства на строительство домов, первые шаги в защиту арендаторов, создание ассоциаций собственников жилья. В это время в Российской империи правовое регулирование аналогичных вопросов отсутствует. Социального жилья, в современном понимании этого понятия, в дореволюционной России не было вовсе. Регулирование найма жилых помещений осуществлялось в рамках гражданского права. Соответствующие нормы содержались в Своде законов гражданских (том X Свода законов Российской империи). Наем жилья оформлялся как имущественный наем, и норм, специально посвященных этим отношениям, не выделялось. Граждане удовлетворяли свои жилищные потребности индивидуально и самостоятельно, без какого-либо участия государства (местного самоуправления), которое самоустранилось от решения жилищной проблемы населения <10>. -------------------------------- <10> Баратова М. А. Формирование жилищного права в России // Семейное и жилищное право. 2011. N 4. С. 40.

Свод законов гражданских посвятил регулированию договора имущественного найма главу 2 тома 10. В ней законодатель того времени определил существенные условия договора, права и обязанности сторон, а также ограничения, предъявляемые к некоторым условиям договора. К существенным условиям были отнесены условие о предмете, сроке и цене. При этом в отношении найма недвижимого имущества устанавливался максимальный срок договора - не более 12, а позднее, с 1911 г., 36 лет (ст. 1692 Свода). Кроме этих условий допускалось включение в договор других условий "законам не противных": о правах и обязанностях сторон, о правилах пользования имуществом, об ответственности за ущерб, за порчу и гибель имущества <11>. -------------------------------- <11> Семина Т. А. Жилищно-правовая проблема и развитие жилищного законодательства Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2003. N 3 - 4(16 - 17).

27 августа 1916 г. специальным нормативным правовым актом о воспрещении повышать цену договора найма жилья были внесены элементы государственного регулирования в сферу найма жилья. Таким образом, к началу Первой мировой войны Россия качественно отстает от стран Западной Европы в правовом регулировании вопроса жилищного обеспечения граждан. Как показывает история Российского государства, решить жилищную проблему правители Российской империи не успели - сначала Февральская, а затем Октябрьская революции 1917 г. установили на территории России новую форму государственного управления. Дальнейший ход решения жилищной проблемы имел качественное отличие от западноевропейского подхода. На сегодняшний день Россия вернулась к системе, аналогичной западной модели удовлетворения жилищных потребностей граждан: смешанной форме индивидуального и государственного обеспечения. Под индивидуальным, в данном случае, понимается приобретение каждым права на проживание в жилых помещениях индивидуально и на рыночных условиях. Под государственным - различные формы содействия в этом государства, такие, как предоставление жилых помещений на условиях заключения договора социального найма, предоставление служебного жилья, различные формы льгот при оплате жилищно-коммунальных услуг и другие. Необходимо признать, что существующая сегодня в России система не идеальна и требует изменений для повышения ее эффективности. При условии того, что существуют государства, использующие более века данную модель, пусть и с несколько иными инструментами, необходимо правильно оценить результаты ее работы и использовать элементы, приносящие наибольший результат, в рамках деятельности Российского государства по удовлетворению жилищных потребностей граждан Российской Федерации. Представляется, что для решения данной проблемы необходимо в первую очередь приступить к легализации термина "социальное жилье" и детальной разработке института социального жилья <12>. -------------------------------- <12> Селиванова Е. О необходимости разработки Концепции социального жилья в Российской Федерации // Жилищное право. 2011. N 10. С. 27.

------------------------------------------------------------------

Название документа