Административная ответственность за коррупционные правонарушения в системе государственной службы

Ю.В. РОСТОВЦЕВА

Ростовцева Юлия Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Минюста России.

В статье рассматривается важная антикоррупционная правовая мера - установление административной ответственности за коррупционные правонарушения в системе государственной службы. Указывается на проблемы противодействия коррупции в Российской Федерации. Предлагаются и обосновываются новые виды административной ответственности в системе государственной службы.

Ключевые слова: административная ответственность; коррупция; конфликт интересов; наказание; государственная служба; правонарушение; противодействие.

Administrative responsibility for corruption in the public service

Yu.V. Rostovtseva

Rostovtseva Yulia Victorovna, candidate of laws, docent of the Department of administrative and financial law of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation.

The article considers the important anticorruption legal measure - an establishment of administrative responsibility for corruption in the public service. The author specifies in problems of counteraction of corruption in the Russian Federation. Proposed and supported new types of administrative responsibility in the public service.

Key words: administrative responsibility; corruption; the conflict of interests; punishment; public service; an offence; counteraction.

Взяточничество губительно для государства,

в котором я хотел бы жить.

В.Рейсмен

Последнее десятилетие характеризуется повышенным интересом к проблеме борьбы с коррупцией как социальным злом, представляющим собой "один из основных источников угроз национальной безопасности" <1> нашего государства. Коррупция в органах государственной власти ущемляет конституционные права и интересы граждан, разрушает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, препятствует проведению государственных реформ и в конечном итоге подрывает доверие граждан к власти.

<1> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

Коррупция как социальное явление имеет глубокие исторические корни и носит международный характер. Первое упоминание о коррупционных правонарушениях (взяточничестве) относится еще к Законам царя Хаммурапи (1792 - 1750 гг. до н.э.) <2>.

<2> См.: Большая советская энциклопедия. Т. 27. М., 1977. С. 94.

Пагубное воздействие коррупции ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций. Многовековая история России свидетельствует о том, что коррупция наряду с другими социальными недугами (воровством, пьянством, беззаконием и др.) всегда была чрезвычайно распространена в стране.

Безусловно, причины возникновения коррупции в разные периоды неодинаковы, но связь ее с органами государственной власти неизменна. Противодействие коррупции сопровождало всю историю существования государства. Уместно вспомнить слова великого древнегреческого философа Аристотеля, который писал, что "самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться" <3>.

<3> Аристотель. Сочинения: В 4 т. / Пер. С.А. Жебелева. Т. 4. М.: Мысль, 1983. С. 546.

Так, начиная с 90-х гг. XX в. было принято более 200 нормативных правовых актов, которые прямо или косвенно затрагивали тему борьбы с коррупцией <4>. В 1992 г. Президент РФ подписал Указ от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <5>, который должен был заложить административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы. Однако отсутствие в то время действенных механизмов реализации предусмотренных мер привело к децентрализации и тотальности коррупции.

<4> См., например: Указы Президента РФ: от 2 июля 1993 г. N 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти" // САПП РФ. 1993. N 28. Ст. 2607; от 18 сентября 1993 г. N 1390 "О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 38. Ст. 3517; от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" // СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2868; от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 26 дек.; от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих" // СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196; от 24 ноября 2003 г. N 1384 "О Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией" // СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4657; от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429 и др.

<5> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.

К началу XXI в. уровень распространения коррупции в России достиг катастрофических размеров и стал представлять собой основное препятствие на пути экономического подъема страны. Необходимо было осуществление радикальных мер по противодействию коррупции: раскрыть основные направления антикоррупционной политики, дать определение коррупции, принять блок антикоррупционных нормативных правовых актов. Начало решению указанных задач было положено 9 декабря 2003 г., когда Российская Федерация подписала Конвенцию ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., с последующим ее ратифицированием в 2006 г. <6>.

<6> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.

В этих условиях принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <7> (далее - Закон о противодействии коррупции) стало мерой, которую ждали много лет.

<7> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Закон о противодействии коррупции - это и нормативный правовой акт, и программный документ, который определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливает сферу применения антикоррупционной политики (в первую очередь как сферу служебных отношений), фиксирует социальные ожидания в данном виде деятельности.

Важной антикоррупционной правовой мерой является установление юридической ответственности. Закон о противодействии коррупции содержит определение коррупции, которое называет лишь некоторые коррупционные правонарушения, но при этом не раскрывает их содержания и не указывает вид ответственности, который может наступить за их совершение.

Согласно Национальному плану противодействия коррупции, утвержденному Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568 <8>, под коррупционным правонарушением понимается отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность. При этом необходимо проводить четкую грань прежде всего по степени тяжести последствий между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением и коррупционным преступлением.

<8> Российская газета. 2008. 5 авг.

Международный опыт борьбы с коррупцией свидетельствует об активном развитии в национальных законодательствах норм, устанавливающих административную ответственность за административные правонарушения коррупционного характера, о приоритете профилактических мер перед мерами уголовной ответственности.

Выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, Д.А. Медведев подчеркнул, что следует не только фиксировать преступления, но и предостерегать чиновников от них: "Нужно посмотреть на поляну шире. Не могу вспомнить ни одного случая и прокурорской реакции на конфликт интересов чиновника еще до стадии совершения преступления. Надо стимулировать чиновников к правомерному поведению" <9>.

<9> См.: РГ. 2010. 5 марта (http://www.rg.ru/2010/03/05/prokuratura.php).

Таким образом, лица, совершившие коррупционные деяния в системе государственной службы, не всегда могут привлекаться к уголовной ответственности. Для этого должно быть определенное основание уголовной ответственности - состав преступления. Кроме того, уголовная ответственность - это самый строгий вид ответственности, поэтому применяться он должен как крайняя мера. Представляется, что стандарты морального поведения государственных служащих должны поддерживаться постоянно с помощью мер не только дисциплинарного, уголовного, но и административного воздействия.

Однако в нашей стране нормам административного законодательства как эффективному механизму борьбы с коррупцией уделяется явно недостаточно внимания. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) содержит более 20 составов административных правонарушений коррупционного характера, среди которых можно выделить такие, как: ст. 5.16 "Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах", ст. 5.17 "Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума", ст. 5.20 "Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума, выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам", ст. 5.45 "Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума", ст. 5.47 "Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом", ст. 5.50 "Нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума", ст. 7.27 "Мелкое хищение" (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), ст. 7.30 "Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков", ст. 14.9 "Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления", ст. 15.21 "Использование служебной информации на рынке ценных бумаг", ст. 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица", ст. 19.29 "Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)" (а также ст. 5.45 - 5.46, 5.48, 5.52, 7.29, 7.31, 7.31.1, ч. 1 и 4 ст. 14.35, 15.14 и др.).

Приведенный перечень показывает, что практически все указанные составы не затрагивают правонарушения, совершаемые государственными служащими в связи с нарушением ими запретов и ограничений на государственной службе, основное назначение которых заключается в предупреждении коррупционных правонарушений. Представляется, что нарушение подобных запретов и ограничений должно сопровождаться соотносимым с правонарушением наказанием. Исключением являются только две статьи КоАП РФ, которые были введены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <10>: ст. 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица" и ст. 19.29 "Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)".

<10> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.

К числу наиболее распространенных правонарушений, которые являются весьма опасными формами проявления конфликта интересов на государственной службе, можно отнести: незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными служащими, непредставление (представление недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих, получение вознаграждения от физических или юридических лиц.

3 декабря 2011 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <11> (далее - Закон о гражданской службе), в соответствии с которыми несоблюдение указанных ограничений и запретов, а также требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов стали являться основанием для увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия к нему представителя нанимателя (ст. 59.3). Несмотря на это, представляется, что в современных условиях противодействия коррупции в системе государственной службы данная норма будет не всегда эффективной.

<11> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Таким образом, необходимо систематизировать составы административных правонарушений коррупционного характера, которые в том числе будут предусматривать ответственность за нарушение предписаний Закона о противодействии коррупции, изложить их в отдельной главе КоАП РФ, установить отличия от преступлений коррупционного характера и соответствующих дисциплинарных проступков.

В этой связи заслуживает внимания опыт стран ближнего зарубежья по данному вопросу. Например, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-II <12> (гл. 30), Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 г. N 1177 (гл. 38) <13>, Кодекс Украины об административных правонарушениях от 7 декабря 1984 г. N 8073-X (гл. 15Б) <14> предусматривают административную ответственность за коррупционные правонарушения.

<12> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 5 - 6. Ст. 24.

<13> Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. N 12 (ч. 1). Ст. 898, 990.

<14> Ведомости Верховной Рады Украинской ССР. 1984. Приложение к N 51. Ст. 1122.

Объективности ради необходимо отметить, что приведенные примеры не являются бесспорными. Многие составы административных коррупционных правонарушений указанных Кодексов могут быть подвергнуты объективной критике.

В то же время можно привести подобные примеры и в законодательстве европейских стран. Так, французское антикоррупционное законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания в сфере государственной службы. При этом преследуется главная цель - предотвращение "недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего" <15>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.В. Бочарникова "Зарубежный опыт противодействия коррупции" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 9.

<15> Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. N 6(351). С. 39 - 62.

Таким образом, перспективы совершенствования административного законодательства должны состоять в оптимизации международного опыта борьбы с коррупцией и во внедрении новых составов административных правонарушений. Подобные идеи уже высказывались в юридической литературе <16>, но до сих пор остались только на теоретическом уровне и не нашли отражения в законодательстве.

<16> См., напр.: Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10; Рамазанов Р.У. Административная ответственность за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2011. N 3 и др.

Исходя из анализа наиболее распространенных правонарушений коррупционного характера в сфере государственной службы, предлагается дополнить КоАП РФ следующими составами административных правонарушений.

Был, есть и будет запрет на осуществление государственными служащими предпринимательской деятельности, который в настоящее время установлен ст. 17 Закона о гражданской службе, но известен со времен дореволюционной России, где в соответствии с Уставом о службе гражданской чиновнику категорически запрещалось лично или через жену участвовать в железнодорожных, пароходных, кредитных и других долевых товариществах и компаниях, за исключением товариществ и компаний, занимающихся переработкой на месте сельхозпродукции, произведенной в принадлежащих им имениях <17>.

<17> См.: Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империей. Одесса, 1912. С. 174.

Нарушение указанного запрета влечет за собой дисциплинарную ответственность, а также является основанием для увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия. Представляется, что применение дисциплинарной ответственности к государственным служащим за нарушение данного запрета не всегда является действенной мерой и не может решить те задачи, которые должны решать применяемые санкции. Необходимо квалифицировать такие деяния как административное правонарушение с установлением соответствующих мер административной ответственности вплоть до дисквалификации государственного служащего. Следует отметить, что впервые норма о применении к государственным служащим, совершившим административные правонарушения коррупционного характера, дисквалификации в качестве административного наказания была закреплена в первоначальной редакции Национального плана противодействия коррупции (пп. "а" п. 2 разд. I), утвержденного Президентом РФ в 2008 г. Однако в редакции Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568 <18>, упоминания об этой норме нет, при этом в законодательстве она также не была реализована.

<18> Российская газета. 2008. 5 авг.

Представляется, что требуется ввести указанную норму в КоАП РФ в отношении государственных служащих, замещающих должность государственной гражданской службы, которая включена в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ <19>. Необходимо отметить, что государственные служащие - должностные лица, нарушающие вышеназванный запрет, являются субъектами преступления: незаконного участия в предпринимательской деятельности, состав которого впервые был криминализирован в Уголовном кодексе РФ (ст. 289).

<19> См.: Указы Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2542; от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4070.

Введение предложенной нормы в административное законодательство исключит возможность для государственных служащих фактически и юридически совершать аналогичные правонарушения в будущем.

С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связано требование представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого государственного служащего, замещающего должность государственной гражданской службы, которая включена в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, но и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Заслуживают определенного внимания дискуссии, связанные с введением рассматриваемого требования. Многие депутаты Государственной Думы при обсуждении проекта Закона о противодействии коррупции (которым и была введена эта норма) настаивали на расширении перечня лиц, которые связаны с государственным служащим отношениями близкого родства или свойства и сведения об имуществе которых необходимо представлять <20>. Аналогичные идеи высказывались и в юридической литературе <21>. Так, мы разделяем мнение С.Е. Чаннова о том, что "расширение круга лиц, в отношении которых государственный или муниципальный служащий обязан предоставлять сведения о доходах, способно создать трудности... Однако в существующей редакции рассматриваемая обязанность вообще мало способна выполнять задачи, на решение которых она направлена, так как в большинстве случаев имущество можно передать детям (совершеннолетним), братьям, сестрам, родителям и так далее... Законодательство о государственной и муниципальной службе должно более дифференцированно подходить к вопросу осуществления контроля за доходами и имуществом служащих" <22> в зависимости от должностей, замещающихся служащими.

<20> См.: Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г.

<21> См., например: Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009. N 4.

<22> Чаннов С.Е. Указ. соч.

Однако практика реализации данной нормы за двухлетний период даже в настоящей редакции свидетельствует о многочисленных нарушениях закона, допускаемых служащими (как государственными, так и муниципальными) при предоставлении сведений о доходах и имуществе <23>. Во всех указанных случаях служащие были привлечены к дисциплинарной ответственности. По нашему мнению, такая мера ответственности не всегда эффективна. В то же время на сегодняшний день нет возможности применить к государственным служащим меру иной ответственности, в том числе административной. В данной ситуации не может быть применена и ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)" КоАП РФ <24>.

<23> См., например: За предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе 16 сотрудников органов внутренних дел Макаровского района привлечены к дисциплинарной ответственности // Прокуратура Сахалинской области: сайт. URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?id=4492 (дата обращения - 1 ноября 2011 г.); По требованию прокуратуры Милютинского района 45 муниципальных служащих привлечены к дисциплинарной ответственности за предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе // Прокуратура Ростовской области: сайт. URL: http://www.prokuror.rostov.ru/ne_4700930 (дата обращения - 1 ноября 2011 г.); По требованию прокурора Тюменской области наказано 13 чиновников Управления Росприроднадзора по Тюменской области за предоставление недостоверных сведений о полученных доходах // Прокуратура Тюменской области: сайт. URL: http://www.proctmo.ru/news/news_3849 (дата обращения - 1 ноября 2011 г.) и др.

<24> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2007 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 5.

Представляется, что непредставление государственным служащим сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей должны рассматриваться как самостоятельное основание привлечения служащего к административной ответственности в тех случаях, когда будет принято соответствующее решение комиссией по урегулированию конфликта интересов.

Другим не менее важным запретом является получение гражданским служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц, которое можно рассматривать как взятку. Оно дискредитирует властные и управленческие структуры государственных органов, подрывает их авторитет, порождает представление о всеобщей продажности, возможности решать все вопросы путем подкупа.

Требуется разграничить понятия взятки как уголовного преступления и как административного правонарушения, устанавливая при этом административную ответственность за взятку и указывая ее максимальный размер (например, максимальный размер взятки как административного правонарушения может быть установлен в размере 3 тыс. руб.). Следует помнить, что это будет возможно, если в действиях государственного служащего не содержатся признаки уголовно наказуемого деяния.

В завершение еще раз обратим внимание на ст. 19.29 КоАП РФ, которая одна из немногих устанавливает ответственность за правонарушения коррупционного характера в системе государственной службы, правда, не в отношении государственного служащего.

Думаем, что необходимо включить в данную статью норму о привлечении к административной ответственности бывших государственных служащих, замещающих должность государственной службы, которая включена в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, за несоблюдение ограничений в части перехода в течение двух лет после увольнения со службы на должности в коммерческие и некоммерческие организации, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности государственного служащего без получения согласия соответствующей комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Таким образом, закрепление составов административных правонарушений коррупционного характера в КоАП РФ является перспективным направлением совершенствования правового регулирования в области борьбы с коррупцией. У законодателя появится возможность усилить защиту интересов государственной власти и государственной службы от коррупционных проявлений со стороны недобросовестных граждан.

Библиографический список

1. Аристотель. Сочинения: В 4 т. / Пер. С.А. Жебелева. Т. 4. М.: Мысль, 1983.

2. Большая советская энциклопедия. Т. 27. М., 1977.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.В. Бочарникова "Зарубежный опыт противодействия коррупции" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 9.

3. Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. N 6(351).

4. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империей. Одесса, 1912.

5. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10.

6. Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009. N 4.