Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов

(Слыщенков В. А.) ("Вестник гражданского права", 2010, N 6) Текст документа

УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИЯХ, РЕГУЛИРУЕМЫХ ГРАЖДАНСКИМ ПРАВОМ: К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

В. А. СЛЫЩЕНКОВ

Слыщенков В. А., кандидат юридических наук, доктор права (Ph. D. in Law).

Статья посвящена вопросу гражданской правосубъектности государственных и муниципальных органов в российском праве. В статье исследуется правовое положение органов власти по действующему законодательству, приводится соответствующий теоретический анализ, изучается правовое положение органов власти в немецком, английском праве и в советском законодательстве. На основании проведенного исследования доказывается необоснованность наделения органов власти статусом юридического лица в действующем российском праве. Для цели участия в гражданском обороте государственные и муниципальные органы правомерно рассматривать как части соответствующего публично-правового образования (субъекта гражданского права), по образцу органов юридического лица, которые признаются частями юридического лица. Преодоление ошибочного представления о гражданской правосубъектности органов власти является одной из задач дальнейшего развития российского гражданского права.

Ключевые слова: юридическое лицо, правовое положение государственных и муниципальных органов, публично-правовое образование как субъект гражданского права, правосубъектность публично-правового образования, советское юридическое лицо, орган власти как часть публично-правового образования, казна.

The article is dedicated to the issue of civil law personality of state and municipal organs in Russian law. The article includes a research of the legal position of government bodies according to the effective legislation, the relevant theoritical analysis as well as the research of the legal position of government bodies in German and English law, and in the Soviet legislation. Based upon the examination made it is submitted that legal personality of government bodies under current Russian law represents a wrong approach. For the purpose of participation in private law turnover it is correct to view state and municipal organs as parts of the corresponding public law entity (a civil law person), similar to organs of a legal person which are regarded as parts of the legal person. Abandonment of the wrong view of government bodies as civil law persons is one of the tasks of further development of Russian civil law.

Key words: legal person, legal position of state and municipal organs, public law entity as civil law person, legal personality of public law entity, Soviet legal person, government body as part of public law entity, the State (the treasury).

Имеющая место тенденция законодательства и правоприменительной практики придавать государственным органам, таким, как министерства и пр., а также органам местного самоуправления статус юридического лица в российском гражданском праве нуждается в подробном юридическом анализе и оценке. Цель настоящей статьи состоит в том, чтобы способствовать определению такого правового положения государственных и муниципальных органов, которое наилучшим образом соответствует целям и задачам присутствия этих органов в гражданском обороте.

Государство и государственные органы как участники гражданско-правовых отношений: общая характеристика

Согласно ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации <1> государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации), а также муниципальные образования (публично-правовые образования <2>) являются субъектами гражданского права и участвуют в гражданско-правовых отношениях на равных началах с физическими и юридическими лицами. Пункт 2 той же статьи добавляет, что такое участие подчиняется правилам, установленным для юридических лиц, "если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов". Пункты 1 и 2 ст. 125 ГК РФ устанавливают, что от имени государства и от имени муниципальных образований действуют государственные и муниципальные органы соответственно. -------------------------------- <1> Далее - ГК РФ. <2> Этот термин используется, в частности, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений. См. также определение термина "расходные обязательства" в ст. 6 Бюджетного кодекса (здесь и далее (если не указан иной источник) - судебные акты и разъяснения высших судов по вопросам судебной практики, законы и иные нормативные акты приводятся по СПС "КонсультантПлюс").

Уникальность гражданско-правового статуса государства, неприменимость к государству понятия юридического лица <3> были признаны советскими исследователями <4> и поддержаны в российской доктрине <5>. Позиция КС РФ, согласно которой публично-правовые образования обладают специальной правоспособностью <6>, подчеркивает особое правовое положение государства и муниципальных образований как субъектов гражданского права. В отличие от общей правоспособности коммерческих организаций (п. 1 ст. 49 ГК РФ), правоспособность государства <7> должна соответствовать его публично-правовой природе. Этот принцип выражен, например, в следующих законодательных положениях: публично-правовые образования вправе обязываться по векселю только в случаях, предусмотренных федеральным законом <8>; государство и муниципальные образования, их органы не могут быть доверительными управляющими <9>; государственные и муниципальные органы (т. е. государство и муниципальные образования <10>) не вправе участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере, если иное не установлено законом (п. 4 ст. 66 ГК РФ) <11>. Специальную правоспособность государства надлежит учитывать как при толковании установленных в действующем законодательстве полномочий государственных органов, так и при подготовке новых законов: публично-правовым образованиям и их органам не должны предоставляться гражданские права, осуществление которых вступает в противоречие с задачей по выражению и защите общественных интересов; соответственно, публично-правовое образование не должно иметь права, например, на осуществление предпринимательской деятельности, т. е. деятельности, направленной на систематическое получение прибыли (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ), за исключением особых случаев, когда общественные интересы требуют осуществления государством предпринимательской деятельности в какой-либо форме. -------------------------------- <3> В настоящей работе "юридическое лицо" понимается в смысле ст. 48 ГК РФ, т. е. как субъект гражданско-правовых отношений, но не отношений, регулируемых нормами иных отраслей права, например административного или конституционного права. Следует отметить, что в общеправовом значении (не в сугубо гражданско-правовом смысле) понятие юридического лица можно распространить на любые субъекты права (с определенными характеристиками), в том числе на государственные органы и публично-правовые образования (см.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999. С. 512 - 514). Ср. возражения, которые выдвигал О. Гирке против наименования "юридическое лицо" (juristische Person): оно "не говорит ровно ничего (nichtssagend), так как выражает лишь то, что личность составного лица (Verbandspersonlichkeit) есть юридическое понятие; в этом смысле также личность индивида является "юридической" (Gierke O. Deutsches Privatrecht. Erster Band. Allgemeiner Teil und Personenenrecht. Leipzig, 1895. S. 469 (Fn. 3) (приводится по электронной библиотеке на сайте http://dlib-pr. mpier. mpg. de)). <4> См.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 136. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О. Н. Садиков. М., 2005. С. 344; Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 48; Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2010. С. 376. <6> Пункт 3 Определения КС РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О; п. 4 Определения КС РФ от 1 октября 1998 г. N 168-О; п. 2 Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О. <7> Здесь и далее, если из контекста не следует иное, для целей настоящей работы термин "государство" обозначает также муниципальные образования, а термин "государственные органы" - также органы местного самоуправления; равным образом используемый в настоящей работе термин "органы власти" обозначает государственные и муниципальные органы. <8> Статья 2 Федерального закона от 11 марта 1997 г. N 48-ФЗ "О переводном и простом векселе"; п. 3 Определения КС РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О. <9> Пункт 2 ст. 1015 ГК РФ; п. 4 Определения Конституционного Суда от 1 октября 1998 г. N 168-О. Пункт 2 ст. 1015 ГК РФ устанавливает запрет передачи имущества в доверительное управление государственным и муниципальным органам, но не говорит о государстве и муниципальных образованиях как таковых. В свете правила ст. 125 ГК РФ эту формулировку п. 2 ст. 1015 ГК РФ нельзя признать удачной: запрет относится именно к передаче имущества в доверительное управление публично-правовым образованиям, которые выступают в гражданском обороте посредством своих органов. Именно это понимание нормы п. 2 ст. 1015 ГК РФ выражено в указанном Определении КС РФ. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <10> См.: Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 185 - 190. Неточность формулировки абз. 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, соединенная с представлением об органах публично-правовых образований как субъектах гражданского права, дала повод для толкования, будто это положение Кодекса запрещает участие в уставных капиталах юридических лиц государственным и муниципальным органам, выступающим от своего имени; участие же (действующих посредством своих органов) публично-правовых образований в уставных капиталах юридических лиц не ограничивается (см.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 384 - 385; Щербакова Н. Учреждение хозяйственных обществ с участием публично-правовых образований // Хозяйство и право. 2002. N 6. С. 92). Это ошибочное понимание проникло также в судебную практику (см. Постановление Президиума ВС РФ от 26 февраля 2003 г. N 196пв-02). Указанное толкование не согласуется с позицией КС РФ, выраженной в Определении от 1 октября 1998 г. N 168-О: законодательные ограничения участия в гражданском обороте в равной мере распространяются на публично-правовые образования как таковые и на их органы; соответственно, нельзя обойти (установленный для государственного или муниципального органа) запрет на участие в гражданско-правовых отношениях (будь то участие в уставном капитале юридического лица или доверительное управление имуществом) простым указанием, что в данном случае участником выступает публично-правовое образование (действующее через свой орган), а не орган в самостоятельном качестве. <11> Статья 25 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", ст. 80 БК РФ допускают участие публично-правовых образований в уставном капитале юридических лиц. В свете выявленного КС РФ начала специальной правоспособности публично-правовых образований конституционность такого общего, ничем не ограниченного и не обусловленного разрешения представляется сомнительной. О применении принципа специальной правоспособности государства в сфере создания юридических лиц см.: Кантор Н. Цели и принципы создания юридических лиц публично-правовыми образованиями // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 36 - 43.

Немецкая юридическая доктрина также сформулировала подобное ограничение коммерческой деятельности государства, в том числе применительно к созданию и участию в коммерческих организациях (акционерных обществах и пр.) <12>. Ограничение основано на законе, относится как к местному самоуправлению, так и к федерации в целом и к отдельным землям: "Так называемая предпринимательская деятельность государства (erwerbswirtschaftliche Betatigung des Staates) должна преследовать публичную цель (der offentliche Zweck)..." <13>. Таким образом, немецкое право, как и российское, утверждает начало специальной правоспособности государства. Сравнение с английским правовым регулированием позволит показать вопрос в новом свете: английское право усвоило иной принципиальный подход к проблеме правоспособности государства. -------------------------------- <12> См.: Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. Munchen, 2009. S. 48 - 49. S. 40. <13> Ibid. S. 49.

Несмотря на критику и сомнения со стороны судей <14>, правило, что "Корона - и министры Короны как ее агенты - могут делать все то, что может делать частное лицо, при условии, что это не запрещено законом и парламент одобрил финансирование", остается основополагающим для английского права <15>. Этот принцип обеспечивает свободу действий министров как в области публичного права <16>, так и применительно к заключению частноправовых договоров. "Вопрос в этой области, - указывает Дж. Хоуэлл, - состоит не в том, имеется ли у Короны право заключать договоры, - очевидно, имеется. Вопрос в том, может ли Корона заключать договоры с любой целью или вообще подобно тому, как это делает частное лицо (an individual), так как сам монарх является физическим лицом" <17>. Английские суды и доктрина дали утвердительный ответ: ведь "противоречило бы самой природе короля, если бы он имел меньше правовых возможностей, чем его народ" <18>. -------------------------------- <14> См.: Howell J. What the Crown May Do (www. blackstonechambers. com/ news/ publications/ what_ the_ crown_ may. html); в недавнем решении Апелляционного суда (Court of Appeal) по делу Shrewsbury & Atcham Borough Council and Congleton Borough Council v. the Secretary of State for Communities and Local Government and Shropshire County Council [2008] EWCA Civ 148, лорд-судья Карнват (Carnwath LJ) отметил (п. 48), что Корона "как орган правительства может осуществлять полномочия только ради общего блага (public benefit) и ради очевидных "правительственных" целей (identifiably "governmental" purposes), рамки которых установлены законом"; впрочем, это было сказано попутно (obiter dictum), т. е. не касалось существа решения, кроме того, не нашло поддержки у двух других судей в данном деле (здесь и далее решения английских судов приводятся по электронной базе данных на сайте www. bailii. org). <15> См.: Daintith T., Page A. The Executives in the Constitution. Structure, Autonomy, and Internal Control. Oxford University Press, 1999. P. 34. <16> Например, в деле R v. Secretary of State for Health ex p. C [2000] 1 FLR 627, EWCA Civ 49, Апелляционный суд, опираясь на правило, что Корона имеет те же права, что и частное лицо, подтвердил полномочие Государственного секретаря по вопросам здоровья (Secretary of State for Health) вести не предназначенный для обнародования список лиц, которых не следует допускать к работе с детьми (Consultancy Service Index); основанием для включения в список является, например, сексуальное домогательство к детям. Законодательство прямо не предоставляет Государственному секретарю право вести такой список (см.: Howell J. Op. cit. P. 12). <17> Howell J. Op. cit. P. 17. <18> Цит. по: Ibid. P. 17 (fn. 72).

Своеобразие (по сравнению с немецким или российским правом) английской трактовки правосубъектности государства, утверждение принципа общей правоспособности государства связаны с традиционным отождествлением государства и короля (или королевы), Короны <19>. "Что касается термина "Государство", - пишет Ф. В. Мэйтланд, - он пришел поздно - малоизвестен до 1600 г., - и хотя он, возможно, занял господствующее положение в политической теории и изредка попадал в преамбулы законов, он медленно проникал в английские юридические книги. О Государстве сказано удивительно мало в Комментариях Блэкстоуна. Верно, что "Народ" существует и "свободы Народа" должны преобладать над "прерогативами Короля"; но именно потому, что Король не является частью Народа, Народ не может быть ни Государством, ни Политическим союзом (Commonwealth)" <20>. Английские юристы и законодатель не пользуются обычным для современной юридической мысли в континентальной Европе понятием государства как обезличенной организации общественной власти: Англия - "безгосударственное общество" (stateless society) <21>. Лорд Саймон (Simon) в решении по делу Town Investments Limited and others v. Department of the Environment <22> объясняет: "..."Корона" и "Ее величество" - специальные термины конституционного права. Они соответствуют, хотя не полностью, таким терминам политической науки, как "исполнительная власть" (the Executive), "администрация" (the Administration) или "правительство" (the Government), едва ли известным законодательству, которое сохранило историческую терминологию" <23>. -------------------------------- <19> См.: Loughlin M. The State, the Crown and the Law // The Nature of the Crown. A Legal and Political Analysis / M. Sunkin, S. Payne (eds). Oxford University Press, 2003. P. 51 - 64. <20> Maitland F. W. State, Trust and Corporation / D. Runciman, M. Ryan (eds). Cambridge University Press, 2003. P. 38 (сноски внутри цитаты опущены). <21> Loughlin M. Op. cit. P. 43 (со ссылкой на Дайсона (Dyson)). <22> [1978] AC 359. <23> P. 17 (по тексту на сайте www. bailii. org).

Понятийная неразбериха усугубляется тем, что "Корона" как юридическое понятие не имеет четкого определения: "Термин "Корона" используется в нескольких значениях. В самом узком смысле этот термин обозначает "украшенный драгоценными камнями головной убор, лежащий под охраной в лондонском Тауэре"; в самом широком значении он... близко подходит к понятию государства; действительно, неспособность выработать теорию государства обычно объясняют наличием понятия Короны. Между этими двумя крайностями этот термин может обозначать монарха лично, Королеву или Короля в данный момент времени или исполнительную власть (the executive) в целом... Понятие Короны как исполнительной власти остается самым распространенным, равно как и "Корона" в значении монарха" <24>. В гражданско-правовом контексте Корона - понимаемая как монарх - характеризуется как корпорация одного лица (corporation sole), т. е. юридическое лицо <25>, и как индивид. Именно эти характеристики обосновывают общую гражданскую правоспособность монарха, а следовательно, находящихся на службе у монарха министров <26>. -------------------------------- <24> Daintith T., Page A. Op. cit. P. 27 (сноски внутри цитаты опущены). <25> "Английское право признает две разновидности корпораций: корпорации одного лица, которые по сути являются правительственными, муниципальными или религиозными должностными лицами (officers), получившими корпоративный статус для цели административного удобства, и корпорации многих лиц (corporations aggregate), которые включают нескольких физических лиц. Обе разновидности корпораций обладают юридической личностью (artificial personality)..." (English Private Law. Vol. 1 / P. Birks (ed). Oxford University Press, 2000. P. 152). <26> См.: Howell J. Op. cit. P. 12 - 22. Имеется еще одно обоснование, так называемая Доктрина Рама (Ram doctrine), заключающаяся в утверждении, что Корона уполномочена на все то, на что имеет право частное лицо, просто потому, что в законе нет соответствующего запрета (см.: Ibid. P. 22 - 26).

Усвоенный английской юридической доктриной взгляд на правовое положение Короны носит отпечаток средневековых феодальных представлений о государственном управлении как частном деле короля. В решении по делу Town Investments Limited and others v. Department of the Environment лорд Диплок (Diplock) отметил: "...словарь, используемый юристами в области публичного права, не соответствует этому [состоявшемуся] развитию [от единоличного управления феодальным монархом к конституционной монархии сегодняшнего дня] и остается более пригодным для описания конституционной реальности монархии Тюдоров или даже нормандской монархии, чем для описания конституционной реальности двадцатого века" <27>. Эта традиция оказала влияние на определение гражданско-правового статуса государственных органов в Англии. Однако исследование данного вопроса - основного для настоящей работы - следует начать с российского права. -------------------------------- <27> P. 3 (по тексту на сайте www. bailii. org).

* * *

Хотя ст. 125 ГК РФ указывает, что органы публично-правовых образований приобретают права и осуществляют обязанности "от имени" публично-правовых образований, это словоупотребление само по себе не свидетельствует об отношении представительства (ст. 182 ГК РФ) между органом как представителем и публично-правовым образованием как представляемым; соответственно, не служит обоснованием для квалификации государственных органов как (юридических) лиц, которые могли бы вступить в гражданско-правовое отношение представительства. Так, общепризнано, что орган юридического лица, допустим, единоличный исполнительный орган, взятый в своем качестве органа, не является лицом; следовательно, орган юридического лица не является его представителем в смысле ст. 182 ГК РФ. Президиум ВАС РФ в Постановлении от 1 ноября 2005 г. N 9467/05 указал: "Согласно статье 53 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Действия органов юридического лица, направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей юридического лица, признаются действиями самого юридического лица. В силу указанной нормы органы юридического лица не могут рассматриваться как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений и, следовательно, выступать в качестве представителей юридического лица в гражданско-правовых отношениях". Пункт 1 ст. 53 ГК РФ устанавливает, что юридическое лицо действует "через" свои органы. Однако в других положениях Кодекса орган юридического лица описывается с помощью выражения "действовать (или выступать) от имени" (п. 2 ст. 54; п. 2 ст. 91; п. 4 ст. 103 ГК РФ). Таким образом, законодательство здесь не отличается терминологическим единством: выражение "действовать от имени" может употребляться как по отношению к представителю по доверенности или законному представителю, так и по отношению к органу юридического лица, и использование этого термина само по себе не подтверждает гражданскую правосубъектность органа, в том числе государственного или муниципального органа. Сказанное следует учитывать при толковании нормы п. 3 ст. 125 ГК РФ, которая не делает отдельные государственные или муниципальные органы ни представителями в смысле ст. 182 ГК РФ, ни юридическими лицами: речь идет лишь о том, что в определенных случаях органы публично-правовых образований действуют за рамками их обычной компетенции, "установленной актами, определяющими статус этих органов" (ср. п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ). Решение проблемы гражданско-правового статуса органа публично-правового образования требует более основательного исследования. Несмотря на молчание ГК, некоторые федеральные законы называют органы публично-правовых образований юридическими лицами <28>. В подзаконных правовых актах, которые посвящены общим вопросам компетенции государственных органов, последние повсеместно именуются юридическими лицами: так, федеральные органы исполнительной власти объявляются юридическими лицами в положениях о них, которые утверждаются Правительством согласно ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <29>. Российская юридическая доктрина отнесла органы публично-правовых образований к особому виду юридических лиц - учреждениям (ст. 120 ГК РФ) <30>. Из ряда положений недавно принятого законодательства следует, что законодатель считает государственные и муниципальные органы казенными учреждениями <31>. -------------------------------- <28> Статья 41, п. 9 ст. 35, п. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; п. 2 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"; ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"; ст. 11.1, п. 12 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"; ч. 4 и 5 ст. 2 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"; ср. п. 11 ст. 161 БК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ), согласно которой установленные ст. 161 БК РФ правила о казенных учреждениях распространяются на государственные и муниципальные органы. <29> Например, п. 12 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. N 329 ("Министерство финансов Российской Федерации является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца и счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации"); п. 11 Положения о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства от 30 сентября 2004 г. N 506 ("Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы являются юридическими лицами, имеют бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, эмблему, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации"); см. также: п. 12 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства от 30 июля 2004 г. N 395; п. 11 Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства от 28 мая 2008 г. N 400; п. 12 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства от 29 мая 2008 г. N 404; п. 12 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства от 29 мая 2008 г. N 406; п. 11 Положения о Федеральной таможенной службе, утв. Постановлением Правительства от 26 июля 2006 г. N 459. См. также: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 68 - 69, 222 - 224. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <30> См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 379 - 380. <31> См.: п. 2 ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; абз. 39 ст. 6, п. 11 ст. 161 БК РФ; п. 1 ст. 11.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (все указанные законодательные акты - в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений").

Подход нынешнего законодательства к наделению органов публично-правовых образований гражданской правосубъектностью отличается моментом произвольного усмотрения, не имеющим внутренней логики <32> и не связанным общими правилами гражданского законодательства о юридических лицах. Несовершенство законодательства объясняется отсутствием всякого направляющего принципа: называя конкретные государственные органы юридическими лицами, законодатель руководствуется не правовой природой органа власти, а лишь собственным изменчивым усмотрением. -------------------------------- <32> Так, ни ФС РФ, ни Президент, ни Правительство РФ не считаются юридическими лицами, тогда как аналогичные региональные органы власти, напротив, признаны таковыми в силу п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Показательным является подход законодателя к гражданской правосубъектности воинских частей и иных военных структур: эти образования получают статус юридического лица (федерального казенного учреждения) на основании решения Министра обороны (см. ст. 11.1 Федерального закона "Об обороне" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ)).

Положения правовых актов, в которых государственные или муниципальные органы объявляются юридическими лицами, плохо согласованы с правилами о создании юридических лиц, в том числе с нормой п. 2 ст. 51 ГК РФ: "Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц". Действительно, законодательство обычно указывает, что тот или иной орган "является юридическим лицом" или "имеет права юридического лица", но эта формулировка нуждается в уточнении в том смысле, что орган публично-правового образования (если рассматривать его как юридическое лицо) может приобрести статус юридического лица лишь с момента регистрации <33>. Государственная регистрация является необходимым условием создания юридического лица по российскому праву: соответствие организации приведенным в ст. 48 ГК РФ или каким-либо иным признакам юридического лица, а равно прямое указание в законодательстве на предоставление организации соответствующего статуса не следует считать достаточным для возникновения юридического лица <34>. Иной взгляд (допускающий, что некоторые юридические лица не требуют регистрации для своего существования, тогда как другим регистрация необходима) грозит привести к неоправданному разнообразию порядка создания юридических лиц в данном существенном моменте, что нарушит лежащий в основе гражданского права (ст. 1 ГК РФ) принцип равенства участников гражданского оборота, а также повредит интересам третьих лиц. -------------------------------- <33> См.: Бараненков В. В. Гражданско-правовая личность органов государственной власти (к вопросу о "юридических лицах публичного права") // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6. С. 3; ср. ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой сделана попытка учесть общие правила о регистрации юридических лиц в контексте наделения органов местного самоуправления гражданской правосубъектностью. <34> См.: Жабреев М. В. Указ. соч. С. 198 - 204; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 28 - 29.

Нельзя исключить, что некоторые государственные или муниципальные органы, которые названы юридическими лицами в соответствующем законодательстве, не выполняют требование обязательной государственной регистрации юридических лиц. Тем не менее представляется, что на практике органы публично-правовых образований весьма часто регистрируются в налоговых инспекциях как юридические лица <35>. -------------------------------- <35> Например, Федеральной таможенной службе присвоен ОГРН 1047730023703, дата внесения в реестр: 9 сентября 2004 г.; Министерству финансов Российской Федерации - ОГРН 1037739085636, дата внесения в реестр: 15 января 2003 г.; Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации - ОГРН 1027700575385, дата внесения в реестр: 26 декабря 2002 г.; Счетной палате Российской Федерации - ОГРН 1027700499859, дата внесения в реестр: 5 декабря 2002 г.; Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 46 по г. Москве - ОГРН 1047796991550, дата внесения в реестр: 23 декабря 2004 г. (см. открытую базу данных на сайте http:// egrul. nalog. ru/ fns/ index. php).

Но даже соблюдение требования обязательной государственной регистрации не в состоянии замаскировать очевидную неприспособленность государственных органов к существованию и деятельности в форме юридических лиц. Органы власти, объявленные юридическими лицами, не помещаются в установленные рамки гражданско-правового регулирования, к ним затруднительно или невозможно применить важнейшие нормы гражданского законодательства о юридических лицах. Государственные органы не имеют учредительных документов, указанных в ст. 52 ГК РФ: устава или учредительного договора; в большинстве случаев к ним также нельзя применить правило, что "юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида" (п. 1 ст. 52 ГК РФ) <36>. Новая редакция (утвержденная Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) п. 1 ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" допускает "положение" (которое утверждается органом, действующим от лица учредителя, т. е. публично-правового образования) в качестве учредительного документа отдельного казенного учреждения. В силу этой нормы федеральные министерства и другие органы власти, действующие на основании положений, могли бы обрести гражданско-правовой учредительный документ, но этому препятствует правило п. 5 ст. 1 указанного Федерального закона, которое вывело из сферы действия Закона органы публично-правовых образований. -------------------------------- <36> См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. С. 30; Жабреев М. В. Указ. соч. С. 211. На федеральном уровне, возможно, единственным примером являются общие положения согласно п. 4 ст. 11.1 Федерального закона "Об обороне": "Управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации в качестве юридических лиц действуют на основании общих положений, утверждаемых Министром обороны Российской Федерации" (см.: Приказ Министерства обороны от 7 сентября 2009 г. N 935 "Об утверждении Типового общего положения о федеральном бюджетном учреждении "Управление объединения (управление соединения, воинская часть) Вооруженных Сил Российской Федерации" и Типового положения о филиале "Войсковая часть 00000" федерального бюджетного учреждения "Управление объединения (управление соединения, воинская часть) Вооруженных Сил Российской Федерации").

Требования к содержанию учредительных документов юридического лица приведены в п. 2 ст. 52 ГК РФ <37>. Положение об органе публично-правового образования, если рассматривать его как учредительный документ, не будет отвечать норме п. 2 ст. 52 ГК РФ по меньшей мере частично. Так, в положениях о федеральных министерствах можно найти наименование, порядок управления, предмет и цели деятельности. Но они не содержат указаний на организационно-правовую форму министерства, орган или органы, которые действуют от лица министерства без доверенности в гражданском обороте, полное место нахождения (лишь город - г. Москва). Существенно, что по своей структуре положение о министерстве отличается от устава некоммерческого юридического лица: положение в основном посвящено "полномочиям" органа власти <38>. Действительно, положения, а равно иные документы о компетенции государственных и муниципальных органов рассчитаны на применение в рамках публично-правовых отношений: было бы неуместным ожидать от этих документов соответствия нормам гражданского законодательства, в том числе п. 2 ст. 52 ГК РФ. Остается загадкой, каким образом - в свете отсутствия надлежащих учредительных документов - государственным органам удается регистрироваться в налоговых инспекциях в качестве юридических лиц. -------------------------------- <37> Хотя Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в целом не распространяется на государственные и муниципальные органы (п. 5 ст. 1), законодатель, полагая по какой-то причине недостаточной эту общую норму п. 5 ст. 1, дополнительно указал в п. 11 ст. 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, что правило абз. 5 п. 3 ст. 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (о требованиях к содержанию уставов бюджетных и казенных учреждений) не применяется "к органам государственной власти (государственным органам), органам местного самоуправления (муниципальным органам) и органам управления государственными внебюджетными фондами, а также к их территориальным органам". <38> См. также: Жабреев М. В. Указ. соч. С. 211.

Считается, что государственные органы как учреждения владеют имуществом на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ) <39>. Этот режим предполагает имущественную обособленность субъекта и определенное ограничение возможностей собственника по изъятию имущества: из п. 2 ст. 296, п. 1, 3 ст. 298 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) следует, что собственник не вправе распорядиться или изъять имущество, которым учреждение пользуется в соответствии с назначением имущества (из состава имущества, закрепленного собственником или приобретенного учреждением за счет средств, специально выделенных собственником), а равно не вправе распорядиться или изъять денежные средства и имущество, полученные или приобретенные учреждением от приносящей доходы деятельности (если такая деятельность разрешена учредительными документами) <40>. Недопустимое вторжение в имущественную сферу учреждения может быть оспорено последним. Таким образом, вполне вероятно возникновение имущественных споров между государственным органом, которое признано учреждением, и иным компетентным органом власти, принявшим решение об изъятии имущества <41>. Возможность такого конфликта возникает из нежелательного смешения методов частного и публичного правового регулирования. Любые споры подобного рода между государственными органами должны разрешаться на основе публично-правовых принципов и правил: не следует допускать наличие у государственного органа каких-либо защищаемых гражданским правом интересов в отношении имущества, находящегося под контролем данного органа <42>. Такой интерес имеется лишь у публично-правового образования в целом. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <39> См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 380. <40> Положения абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК, п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса (оба законодательных акта - в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) допускают приносящую доход деятельность казенного учреждения в соответствии с его учредительным документом, однако доходы от такой деятельности не остаются в распоряжении казенного учреждения, а поступают в соответствующий бюджет. Впрочем, согласно п. 7, 8 ст. 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ вступление в силу последнего правила отсрочено до 1 января 2012 г. См. также: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О. Н. Садиков. С. 766, 770; п. 41 Постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"; п. 2, 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации". <41> Подобные споры действительно возникают и доходят до суда, который разрешает их со ссылкой главным образом на п. 2 ст. 296 ГК: например, спор между одной из военных структур, владеющей недвижимым имуществом на праве оперативного управления, и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество), принявшим решение об изъятии данного имущества (см.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 16 марта 2010 г. N КГ-А40/1364-10-1,2 по делу N А40-78263/09-92-491). <42> См. также: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. С. 31 - 32.

Помимо некоторой имущественной независимости, право оперативного управления предполагает также ограничения по участию в гражданском обороте. Пункт 4 ст. 298 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) устанавливает: "Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества". Гражданская правосубъектность органов власти вынуждает смириться с порожденной этим правилом несообразностью: государственные органы - казенные учреждения не вправе передавать друг другу находящееся под их контролем имущество, ведь не согласованную собственником передачу следует рассматривать как распоряжение, запрещенное п. 4 ст. 298 ГК РФ <43>. -------------------------------- <43> См.: Бараненкова И. В. Юридические лица в "новом облике" Вооруженных Сил Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 6. С. 59.

Признание органов публично-правовых образований юридическими лицами влечет распространение на них правил о реорганизации и ликвидации юридических лиц, установленных ст. 57 - 64 ГК РФ. Учреждение, а следовательно, государственный орган - учреждение, не может быть ликвидировано в связи с банкротством (п. 4 ст. 61, п. 1 ст. 65 ГК РФ). Таким образом, оставляя в стороне банкротство, следует отметить другие нормы из этой области, применение которых к органам власти ведет к явно не соответствующим правовой природе государственного органа последствиям. Реорганизация (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) требует составления передаточного акта или разделительного баланса (ст. 59 ГК РФ), а также выполнения ряда действий для цели гарантии прав кредиторов (ст. 60 ГК РФ). При ликвидации учредители ликвидируемого юридического лица обязаны после принятия решения о ликвидации сообщить об этом в соответствующий государственный орган (налоговую инспекцию) для цели внесения в реестр записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации (п. 1 ст. 62 ГК РФ), назначить ликвидационную комиссию (п. 3 ст. 62 ГК РФ). Далее, требуется опубликовать объявление о ликвидации, о порядке и сроке предъявления требований кредиторами, который не может быть менее двух месяцев (п. 1 ст. 63 ГК РФ); составить промежуточный и окончательный ликвидационный баланс (п. 2, 5 ст. 63 ГК РФ); погасить требования кредиторов в очередности, установленной ст. 64 ГК РФ; если имеющихся у учреждения денежных средств недостаточно для удовлетворения требований всех кредиторов, последние вправе обратиться с иском об удовлетворении оставшейся части требований к собственнику имущества учреждения, т. е. в случае (являющегося учреждением) государственного или муниципального органа - к публично-правовому образованию (п. 6 ст. 63 ГК РФ). Решение Президента РФ, например, о ликвидации (упразднении) какого-либо министерства (ст. 9 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации") должно учитывать необходимость соблюдения норм ст. 57 - 64 ГК РФ: если министерство считается юридическим лицом, министерство нельзя упразднить без ликвидации его юридической личности. Указанные выше процедуры реорганизации и ликвидации связаны с существенными временными и финансовыми затратами, в которых нет необходимости <44>. Распространение этих процедур на государственные органы вызвано ошибочным представлением об имущественной обособленности органа власти, которой тот на самом деле не обладает. -------------------------------- <44> Законодатель вывел из-под действия общих правил о ликвидации некоммерческих организаций казенные учреждения (см.: п. 4.2 ст. 1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ)); порядок ликвидации казенных учреждений определяется органами исполнительной власти и администрацией муниципального образования (ст. 19.1 Закона). Но в силу п. 5 ст. 1 Закона это никак не затрагивает ликвидацию государственных и муниципальных органов, если они признаются учреждениями.

Еще одно важное последствие, связанное с приданием органам публично-правовых образований статуса юридического лица, состоит в том, что эти органы рассматриваются как "организации", по терминологии НК РФ, и являются по общему правилу налогоплательщиками (п. 1 ст. 9, абз. 2 п. 2 ст. 11 НК РФ) <45>. Учитывая направленность налогов на финансовое обеспечение деятельности государства <46>, целесообразность налогообложения государственных органов представляется весьма сомнительной. -------------------------------- <45> В качестве примера из судебной практики см. решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 25 мая 2010 г. по делу N А65-3986/2010-СА2-22 (http:// kad. arbitr. ru/?id= 64B9F433- CA34- 4280- AFE5- D73F3F1121F6); ср. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, частям первой и второй / Под ред. Ю. Ф. Кваши. М., 2010. С. 40. В отличие от органов власти, публично-правовые образования не подпадают под определение организации, данное в ст. 11 НК РФ (см.: решение ВАС РФ от 24 января 2008 г. N 16720/07). <46> См.: Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2009. С. 373.

Ряд исследователей отмечают практические неудобства и несообразности, связанные с наделением государственных органов гражданской правосубъектностью. Однако предложения разрешить проблему посредством признания существенных отличий и особенностей участия государственных органов в гражданском обороте и в связи с этим выделения государственных органов в отдельную новую категорию субъектов гражданского права, например "юридических лиц публичного права" <47> или "субъектов с правами юридического лица" <48>, не кажутся убедительными. Субъектами гражданского права являются юридические и физические лица, а также публично-правовые образования (абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ); никаких других субъектов гражданское законодательство не знает, а значит, орган власти либо является юридическим лицом в полном смысле этого слова, либо не относится к субъектам гражданского права вообще <49>. -------------------------------- <47> См.: Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. N 4. С. 53 - 63. <48> См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62 - 63. <49> См. также: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. С. 28 - 29.

Непрекращающиеся попытки, вопреки смыслу гражданского законодательства, придать органу государства статус юридического лица объясняются поверхностным взглядом на правовую природу органа власти в его гражданско-правовом измерении. "Должность, - пишет Н. Лазаревский, - имеет всю видимость особого учреждения, не зависящего в своем существовании от отдельных лиц, ее занимающих. Этот характер самостоятельного юридического лица, учреждения, особенно напрашивается, если мы берем не отдельные должности, станового или столоначальника, а целые ведомства: любое министерство имеет свое имущество, свои дома, имеет ряд предоставленных ему полномочий" <50>. При подготовке законов законодатель должен руководствоваться не видимостью и обыденным представлением, а правовыми принципами; в противном случае изданные законы принесут не пользу, а лишь вред и сложности в правоприменении. Разумеется, отсутствие гражданской правосубъектности органа публично-правового образования никак не ухудшает практические возможности по участию такого органа в гражданском обороте: любые сделки, заключенные органом в рамках его обычной компетенции (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ) или специальных полномочий (п. 3 ст. 125 ГК РФ), являются сделками непосредственно публично-правового образования <51>. Правовой статус органа публично-правового образования в российском гражданском праве не отличается от статуса органа юридического лица. -------------------------------- <50> Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб., 1905. С. 283. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Артемова "Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2002, N 4. ------------------------------------------------------------------ <51> См. также: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. N 3. С. 113 - 114.

Правовое положение государственных органов в гражданском обороте: теоретический анализ

Распространенное в российском праве понимание государственных органов как юридических лиц является частью наследства советской эпохи. В советское время не существовало препятствий для признания государственных органов юридическими лицами: так, к юридическим лицам относился местный совет народных депутатов; юридическими лицами могли быть признаны управления и отделы исполкомов "областных, краевых, районных, городских, районных в городах" советов народных депутатов <52>; кроме того, министерства и другие органы управления считались юридическими лицами <53>. -------------------------------- <52> См.: Субъекты гражданского права. М.: Юридическая литература, 1984 / Под ред. С. Н. Братуся. С. 182 - 185; Брагинский М. И. Указ. соч. С. 46 - 47. <53> См.: Субъекты гражданского права. С. 25 - 26, 181 - 182; Брагинский М. И. Указ. соч. С. 145, 159.

Основные материальные активы на территории СССР ("91% производственных фондов" <54>) были сосредоточены в руках государства. Созданное государством юридическое лицо - часть социалистического государства, управляющая переданным ей имуществом для решения поставленных задач <55>. Предоставление статуса юридического лица связано с необходимостью индивидуализации труда соответствующих коллективов работников <56>. М. И. Брагинский пишет: "...действующие при социализме экономические законы объективно требуют включения в систему товарных (в том числе и денежных) отношений отдельных звеньев государства, прежде всего тех из них, которые созданы для осуществления хозяйственной деятельности. А это, в свою очередь, приводит к тому, что вместо одного субъекта - Советского социалистического государства - в гражданском праве выступает множество экономически самостоятельных государственных предприятий, учреждений и организаций" <57>. -------------------------------- <54> Брагинский М. И. Указ. соч. С. 18. <55> Субъекты гражданского права. С. 60 - 62. Показательно, что производственные ("хозрасчетные") предприятия рассматривались в советской гражданско-правовой доктрине как государственные органы, подобные обычным органам государственного управления (см.: Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947. С. 196). <56> См.: Брагинский М. И. Указ. соч. С. 18. <57> Там же. С. 19.

По советскому законодательству все государственные юридические лица создавались в так называемом "распорядительном порядке", при котором инициатива о создании исходила от компетентного вышестоящего государственного органа и этот же вышестоящий орган принимал все решения, необходимые для создания и деятельности данного юридического лица <58>. Государственная регистрация (государственных) юридических лиц не производилась; реестра юридических лиц не велось <59>. Наделение статусом юридического лица происходило посредством прямого указания в утвержденном уставе (или положении) организации. Однако такое указание или специальное решение о придании статуса юридического лица практиковалось не во всех случаях <60>. -------------------------------- <58> Там же. С. 91; см. также: Положение о порядке создания, реорганизации и ликвидации предприятий, объединений, организаций и учреждений, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 2 сентября 1982 г. N 816 // Свод законов СССР. 1990. Т. 5. С. 379. <59> См.: Субъекты гражданского права. С. 94. <60> Там же. С. 96.

Согласно советскому законодательству статус юридического лица - не предпосылка (необходимое условие) участия в товарно-денежных отношениях, а характеристика предприятия или иного социального образования, наличие или отсутствие которой не имело существенного значения для целей практической деятельности. Поэтому организации иногда считались "самостоятельными участниками имущественного оборота" без официального признания их юридическими лицами: до 1961 г. такими фактическими юридическими лицами считались, в частности, государственные бюджетные учреждения: "Официально они были признаны юридическими лицами лишь в 1961 г. (ст. 11 Основ). Но и до этого учреждения, имевшие самостоятельную смету, руководители которых являлись распорядителями кредитов, при совершении сделок выступали в гражданском обороте не от имени государства, а от своего имени и отвечали по своим долгам денежными средствами, отпущенными им по смете, т. е. и до издания Основ эти учреждения действовали как юридические лица" <61>. -------------------------------- <61> Субъекты гражданского права. С. 55.

Организация могла утратить статус юридического лица совершенно случайным образом. Например, централизация бухгалтерского учета по однотипным мелким учреждениям предполагала составление общей сметы расходов по всей группе, отказ от индивидуальной сметы для отдельного учреждения, передачу прав по распоряжению средствами, выделенными по смете, руководителю вышестоящей организации, при которой создана централизованная бухгалтерия. Ликвидация индивидуальной сметы означает отсутствие обособленной имущественной базы как "неотъемлемого признака юридического лица" <62>: "Таким образом, централизация бухгалтерского учета (целесообразная по существу) приводит к тому, что включенные в его систему [мелкие] учреждения полностью... лишаются права распоряжения важнейшей частью своего имущества - денежными средствами... Полному лишению этого права соответствует ликвидация самостоятельной сметы, а тем самым и прекращение правосубъектности организации, притом это осуществляется лишь фактически, без принятия соответствующего решения в установленном порядке" <63>. -------------------------------- <62> См.: Субъекты гражданского права. С. 178. <63> Там же. С. 179.

Понимание юридического лица в бухгалтерских категориях сделало возможной дискуссию вокруг вопроса, может ли "система" выступать в имущественном обороте как субъект наряду с ее отдельными правосубъектными элементами; иными словами, можно ли говорить о правосубъектности как отрасли промышленности в целом (как единой хозяйственной системы во главе с министерством), так и отдельных предприятий этой отрасли <64>. Большинство исследователей, указывает М. И. Брагинский, сходятся в том, что система в целом не обладает правосубъектностью, которая принадлежит ее отдельным элементам, включая центр системы <65>. Если хозяйственная система становится правосубъектной, то входящие в нее организации утрачивают статус юридического лица <66>. Эта дискуссия еще раз показывает, что по советскому законодательству любая производственная единица, социальное образование или хозяйственная система легко превращаются в юридическое лицо и обратно. -------------------------------- <64> См.: Брагинский М. И. Указ. соч. С. 25 - 30; Субъекты гражданского права. С. 144 - 155 (по вопросу о правосубъектности промышленных объединений). <65> См.: Брагинский М. И. Указ. соч. С. 30. <66> См.: Брагинский М. И. Указ. соч. С. 28; Субъекты гражданского права. С. 153.

Правосубъектность трактовалась в экономических категориях: "В основу правосубъектности организации положен экономический критерий, которым является такая степень имущественной обособленности и, как следствие этого, организационного единства, которая создает для нее возможность самостоятельного, от своего имени, в рамках закона и в соответствии с планом владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ней имуществом" <67>. При этом теоретическая определенность понятия юридического лица достигалась посредством выделения ряда признаков юридического лица: а) организационное единство; б) имущественная обособленность; в) самостоятельная имущественная ответственность; г) выступление в отношениях с третьими лицами от своего имени <68>. Соответствие последним делает социальное образование юридическим лицом: "Признание организации юридическим лицом зависит не столько от того, будет ли она официально названа им, сколько от того, обладает ли она теми свойствами, которые в своей совокупности служат основой ее самостоятельного участия в гражданских правоотношениях и тем самым выступления от своего имени" <69>. -------------------------------- <67> Субъекты гражданского права. С. 55. <68> См.: ст. 23 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. (в первоначальной редакции); Субъекты гражданского права. С. 52. <69> Субъекты гражданского права. С. 54; см. также: Брагинский М. И. Указ. соч. С. 27.

Таким образом, в обстоятельствах плановой экономики конструкции юридической личности и имущественной обособленности служили целям распределения общенародной социалистической собственности между органами управления и хозяйствования. В этих условиях наделение статусом юридического лица представляется второстепенным вопросом чисто экономического порядка, техническим моментом включения данной организации в систему плановой экономики. Юридическое лицо - часть социалистического государства не является юридическим лицом в том значении, которое придается этому термину в современном российском праве. Пункт 2 ст. 1 ГК РФ устанавливает: "Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе". В этом определении юридическое лицо рассматривается не как часть государства, но как свободное лицо. Согласно действующему российскому законодательству, юридическое лицо руководствуется собственными интересами; напротив, решения социалистического юридического лица предопределены государственным экономическим планом <70>. -------------------------------- <70> Субъекты гражданского права. С. 64: "...решение [руководителя юридического лица]... определяется всенародной волей коллектива, организованного в государство, т. е. актом централизованного планирования..."; с. 65: "...в условиях социалистического общества воля единоначальника (т. е. руководителя юридического лица. - В. С.) и решения, им принимаемые, не могут быть противопоставлены... общегосударственной воле...".

Итак, встречающаяся в действующем законодательстве и правоприменительной практике трактовка органа публично-правового образования как юридического лица остается в плену устаревших советских гражданско-правовых представлений, не учитывает момент свободы воли, самостоятельности и независимости, лежащий в основе юридического лица согласно его понятию. Государственные органы не могут обладать свободой воли и собственными интересами в сфере гражданско-правовых отношений. Соответственно, они относятся к государству, как части к целому; любые защищаемые гражданским правом интересы государственного органа следует понимать как интересы государства в целом. Следует согласиться с мнением О. Ю. Ускова: "...у органов государства нет и не может быть никаких "собственных нужд", отличных от нужд государства, точно так же, как не может быть "собственных нужд" у органов юридического лица" <71>. -------------------------------- <71> Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. С. 33 - 34.

В современном российском праве государственный орган правильно признавать субъектом гражданского права, юридическим лицом только в исключительных случаях, когда имущественная обособленность лежит в основе данного органа, принадлежит к его существенным характеристикам. Примером является Центральный банк (п. 1, 2 ст. 75 Конституции РФ, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Представляется, что такие исключения могут распространяться только на органы исполнительной власти, должны быть обоснованными, возможны лишь на федеральном уровне и нуждаются в утверждении специальным федеральным законом. Для цели лучшего раскрытия гражданско-правовых характеристик государственного органа представляется актуальным сопоставление правового положения органа государства и органа юридического лица. Трактовка действий органа юридического лица как действий самого юридического лица, т. е. квалификация органа не как представителя, но как части юридического лица <72>, является результатом определенного исторического развития. В ходе этого развития воззрения на юридическое лицо как на образование, лишенное реальной воли, обладающее волей только в силу фикции, в интересах которого действуют представители, подобно тому, как опекуны действуют от имени ребенка или недееспособного человека, сменились взглядом на юридическое лицо как на лицо с реальной волей <73>. Согласно последнему подходу, законодательство наделяет организацию юридической личностью именно потому, что она рассматривается как "носитель единой и постоянной коллективной воли"; закон придает воле и способности действовать организации правовой характер, но - как и в случае с физическим лицом - не создает эту волю и способность, а только признает и регулирует <74>. "Составное (т. е. юридическое. - В. С.) лицо (Verbandsperson), - продолжает О. Гирке, - также дееспособно. Оно не является мертвой идеальной конструкцией (Begriffsding), которая нуждается в представительстве другими лицами, но живым существом, которое как таковое волит и действует. Разумеется, в своем не постигаемом чувствами единстве оно может действовать лишь через органы, которые состоят из отдельных людей. Однако в действиях своих органов, например в решении собрания или в исполнительных актах (Ausfuhrungshandlung) правления, оно осуществляет себя так же непосредственно, как индивид (Einzelperson) - в говорении или в движении руки. "Представительство" здесь имеет место, но это - не заместительство одного лица другим, а изображение (Darstellung) целого частью" <75>. -------------------------------- <72> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 1 ноября 2005 г. N 9467/05. <73> См.: Гражданское уложение. Кн. 1. Положения общие: проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения (с объяснениями, извлеченными из трудов Редакционной комиссии) / Под ред. И. М. Тютрюмова; Сост. А. Л. Саатчиан. М., 2007. С. 72; Gierke O. Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung. Berlin, 1887. S. 603 - 614 (приводится по электронной библиотеке на сайте http://dlib-pr. mpier. mpg. de). <74> См.: Gierke O. Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung. S. 608 - 609. <75> Gierke O. Deutsches Privatrecht. Erster Band. Allgemeiner Teil und Personenenrecht. S. 472 (сноски внутри цитаты опущены); по теории органа см.: Gierke O. Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung. S. 614 - 630; см. также: Черепахин Б. Б. Труды по гражданскому праву. М., 2001. С. 472 - 473.

Юридическое лицо выступает во внешних отношениях с помощью своих органов, но было бы неверным усматривать в этом моменте отличие юридического лица от физического, ведь и последнему необходимы органы, чтобы волить и действовать. Настоящее отличие состоит в том, что лишь юридическое лицо имеет органы в правовом смысле, т. е. наличие у юридического лица органов является значимым правовым моментом <76>. -------------------------------- <76> См.: Gierke O. Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung. S. 615.

Такой же подход О. Гирке применяет к органам государства, с одобрением цитируя появившуюся судебную практику, которая отказывается от приравнивания государственного служащего к доверенному лицу <77>. -------------------------------- <77> Ibid. S. 622 (Fn. 2).

Опираясь на собственную теорию должности (государственного органа), в российской досоветской литературе вывод об отсутствии у государственного органа юридической личности защищал Н. Лазаревский: "Государство как субъект мыслимо только при наличности правительства как того органа, через посредство которого оно действует - не только существует как масса, но и проявляется вовне, как единство. Правительство же вообще не есть субъект. Оно лишено органа, который проявлял бы его вовне как единство, как именно правительство, а не государство. Затем, оно лишено самостоятельной цели, оно не есть нечто, как сказали бы немцы, для себя сущее. Своих интересов оно не имеет" <78>. -------------------------------- <78> Лазаревский Н. Указ. соч. С. 292.

Поскольку орган власти олицетворяет государство, постольку для практического удобства допустимо выступление органа власти в гражданском обороте под собственным наименованием без специального указания, что орган действует за государство <79>. Любые сделки и юридические действия, совершенные органом, в любом случае являются сделками и юридическими действиями непосредственно государства. -------------------------------- <79> Ср.: Gierke O. Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung. S. 173 (Fn. 5).

Итак, в имущественном обороте государственный орган следует рассматривать как часть государства - субъекта гражданского права, подобно органу юридического лица. Перефразируя слова О. Гирке о том, что только юридическое лицо имеет органы в правовом смысле, можно утверждать следующее: гражданско-правовое измерение органа власти исчерпывается упоминанием об органах и их компетенции в законодательстве (ст. 125 ГК РФ). Таким образом, орган публично-правового образования (как и орган юридического лица) предстает как гражданско-правовая конструкция, признанное гражданским правом образование, но это не делает орган субъектом гражданского права, т. е. лицом, действующим "своей волей и в своем интересе" (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Полное отсутствие гражданской правосубъектности не означает, что государственный орган - гражданско-правовое ничто. Применительно к российскому праву трактовка органов государства как адресатов отдельных норм гражданского права (а равно как субъектов административного права или иной отрасли публичного права) не препятствует отрицанию их гражданской правосубъектности в смысле п. 2 ст. 1 ГК РФ. Для целей гражданского права любые законодательные нормы о государственных органах, их компетенции, правах и обязанностях и пр. остаются правилами об отношениях внутри публично-правового образования как единого субъекта гражданского права, обладающего свободой воли и действующего в своих интересах. Подобным образом гражданско-правовые нормы об органах и отношениях между органами юридического лица, например акционерного общества, относятся к внутреннему устройству организации. Их цель состоит в том, чтобы регулировать деятельность частей организации, а следовательно, обеспечить ее участие в гражданском обороте как лица. Вышесказанное позволяет по-новому взглянуть на проблематику гражданской правосубъектности государственного органа. Если понимание органов юридического лица как его частей (но не поверенных) означает становление юридического лица как самодостаточного действующего субъекта, то гражданско-правовая трактовка государственных органов как юридических лиц (но не частей государства) приводит применительно к государству к обратному выводу. Надо учесть, что в рамках данной трактовки возможно толкование, будто органы, действуя от имени государства (ст. 125 ГК РФ), выступают как доверенные лица, поверенные <80>. Это, в свою очередь, предполагает недееспособность государства (ведь последнее нуждается в представительстве, чтобы участвовать в гражданском обороте), что противоречит гражданскому законодательству <81>. Впрочем, данного неудовлетворительного вывода позволяет избежать другой подход, согласно которому органы, в зависимости от ситуации, действуют либо как юридические лица, в своих интересах, либо как органы публично-правового образования в строгом смысле, т. е. публично-правовое образование действует через свой орган <82>. Но и это понимание уязвимо для критики, ведь его сторонники не раскрывают, зачем вообще наделять государственные органы статусом юридического лица. Выше было показано, что распространенный в российской правовой доктрине взгляд на орган публично-правового образования как на юридическое лицо коренится в устаревших представлениях о юридической личности и имущественной обособленности, на которые опиралось советское гражданское законодательство, но которые не соответствуют правовым основам свободного общества. -------------------------------- <80> См.: Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 130. <81> К публично-правовым образованиям применяются нормы об участии в гражданских правоотношениях юридических лиц (п. 2 ст. 124 ГК РФ), а юридические лица являются не только правоспособными (ст. 49 ГК РФ), но и дееспособными (п. 1 ст. 48 ГК РФ). ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <82> См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. С. 377, 380.

Ф. Кокошкин утверждал, что государственный орган не является субъектом гражданского права, но тем не менее он обладает своей волей внутри государства: "...орган нельзя рассматривать как нечто само по себе абсолютно безличное, как одну лишь форму для проявления личности государства. Он действительно является таковым, поскольку компетенция его содержит в себе права и обязанности государства по отношению к подданным. Но как скоро мы противопоставим государственные органы друг другу, они получают характер самостоятельных субъектов воли" <83>. Этот взгляд представляется верным: хотя органы публично-правового образования нельзя признать субъектами в гражданско-правовом смысле, они обладают правосубъектностью, правами и обязанностями для целей публичного права, например, в рамках конституционного или административного права, что в первую очередь проявляется в отношениях органов власти друг к другу <84>. -------------------------------- <83> Кокошкин Ф. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти. М., 1896. С. 15 - 16, 29. <84> Ср. О. Гирке, который пишет о компетенции органа как источнике его прав и обязанностей (Gierke O. Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung. S. 173). В своем учении о должности Н. Лазаревский пытается обосновать полную неправосубъектность государственного органа, в том числе в публично-правовой сфере (см.: Лазаревский Н. Указ. соч. С. 283 - 296). Этот подход является ошибочным; в этой части критические замечания исследователя против разработанных немецкими учеными, в том числе О. Гирке, конструкций государственного органа нельзя признать обоснованными (Там же. С. 267 - 282).

Понимание юридического лица как значимой и для частного, и для публичного права абстракции лежит в основе развитого В. Е. Чиркиным учения о юридическом лице публичного права <85>. В этом контексте, подчеркивая публично-правовое измерение государственного органа, В. Е. Чиркин относит государственные органы к "юридическим лицам публичного права" <86>, одновременно допуская наличие у органа публичной власти "элементов гражданской правосубъектности". Ученый указывает: "Сами по себе государственные и муниципальные органы не являются по своему существу субъектами гражданского права, к ним не может быть отнесено общее понятие юридического лица, которое содержится в ст. 48 ГК РФ. С другой стороны, осуществляя властные полномочия, они уже поэтому выступают и не могут не выступать вовне в отношениях с другими образованиями, гражданами, их объединениями как самостоятельные единицы, "образования", обособленности в некоторых частноправовых отношениях. Поэтому... [мы говорим] об элементах гражданско-правовой правосубъектности у юридических лиц публичного права, констатируя одновременно, что это не превращает их по своему основному качеству в юридических лиц частного права" <87>. Предполагаемая в такой трактовке частичная гражданская правосубъектность органа вызывает возражения, поскольку гражданское право не знает "квазисубъектов" <88>. Последовательный подход требует выбора одного из двух вариантов: либо государственный орган вообще не является лицом в гражданском праве, даже в малейшей степени не обладает гражданской правосубъектностью, либо он признается юридическим лицом. Как смыслу, так и букве российского гражданского права соответствует только первый вариант. -------------------------------- <85> См.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 45 - 46. <86> Там же. С. 116 - 121. Там же. С. 94: "Юридическое лицо публичного права - это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия". <87> Там же. С. 121; с. 118 - 119. <88> См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. С. 28 - 29.

Вопрос о правовом бытии органа - в сравнении с правосубъектностью носителя власти (Verwaltungstrager), т. е. государства, муниципальных образований, ряда других лиц, - затрагивается в современном немецком административном праве. "Отношения между различными органами одного носителя власти (например, между органами государства. - В. С.), - пишет автор ведущего учебника, - а также отношения между этими органами и самим носителем власти должны регулироваться. Должно быть определено, к примеру, какие задачи носителя власти каким именно органом выполняются, каким образом назначаются на должность, каким образом должна формироваться воля в коллегиальном органе и т. д. Это достигается посредством права о внутреннем организационном устройстве (das interne Organisationsrecht) или внутреннего права (Innenrecht). Оно отличается от внешнего права (Aubenrecht), которое регулирует отношения между правовыми лицами (Rechtspersonen), тем, что оно регулирует правовые отношения внутри правового лица... Адресатами внутреннего права являются органы, возможно, также подразделения или части органов... Органы становятся - в качестве адресатов положений внутреннего права - правовыми субъектами, но только правовыми субъектами внутреннего права, не внешнего права" <89>. -------------------------------- <89> Maurer H. Op. cit. S. 528 - 529.

Итак, в действующем немецком праве государственные органы являются не лицами, т. е. не субъектами "внешнего права" (Aussenrecht), но составными частями носителя власти (Verwaltungstrager), например государства в целом <90>. Кроме того, следует подчеркнуть, что государственные органы не признаются юридическими лицами публичного права (juristische Personen des offentliches Rechts). К последним относятся организации, обладающие гражданской правоспособностью и при этом служащие публичным интересам: их правоспособность "коренится" (wurzelt) в публичном, а не в частном праве <91>. Примером является учреждение (Anstalt), например государственная радиостанция <92>, а также ряд других образований, являющихся лицами частного права <93>. При этом такие заведения, как школы, больницы, музеи, кладбища, в немецком праве правоспособностью обычно не обладают и считаются частью муниципального образования как субъекта права (nichtrechtsfahige Anstalt) <94>. Предусмотренная ст. 80 - 88 Германского гражданского уложения организационно-правовая форма фонда (Stiftung) в настоящее время редко применяется к государственным или муниципальным организациям, однако ранее больницы, школы, иные подобные заведения часто существовали на основе фондов <95>. -------------------------------- <90> Ibid. S. 527. <91> Ibid. S. 521. <92> Ibid. S. 605. <93> Ibid. S. 522 - 523. <94> Ibid. S. 605. <95> Ibid. S. 609.

В английском праве, напротив, государственные органы (например, министр) признаются юридическими лицами <96>. Министры получают статус юридического лица - корпорации одного лица (corporation sole) - "чтобы активы, которыми они наделены, могли автоматически переходить к их преемникам в данной должности" <97>. Например, королевский Указ (order) о Государственном секретаре по окружающей среде, транспорту и регионам устанавливает в ст. 2, в частности, следующее: "(1) Лицо, которое в дату вступления в силу настоящего Указа является Государственным секретарем по окружающей среде, транспорту и регионам и любой преемник этого лица признаются по должности (by that name) корпорацией одного лица. (2) Корпоративная печать Государственного секретаря по окружающей среде, транспорту и регионам должна удостоверяться подписью Государственного секретаря или лица, уполномоченного Государственным секретарем действовать в этом качестве" <98>. Также местные органы власти объявлены юридическими лицами <99>. -------------------------------- <96> См.: Wade W. The Crown, Ministers and Officials: Legal Status and Liability // The Nature of the Crown: A Legal and Political Analysis. NY, 2003. P. 24. <97> Ibid. P. 24. <98> См.: The Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions Order 1997, S. I 1997/2971 (http:// www. uk-legislation. hmso. gov. uk/ si/ si1997/ 19972971.php). <99> См.: Leyland P., Anthony G. Textbook on Administrative Law. NY, 2009. P. 54; ст. 222 Закона о местном управлении (Local Government Act) 1972 г. (http:// www. opsi. gov. uk/ RevisedStatutes/ Acts/ ukpga/ 1972/ cukpga_19720070_en_1).

Распространение понятия корпорации одного лица - которое в Средние века применялось к должностям епископа, священника и иным церковным должностям <100> - на государственные должности началось в середине XIX в. <101>. Развитие в этом направлении, как представляется, связано со своеобразием английского конституционного устройства: таким путем иные государственные органы обособляются от монарха (как индивида и корпорации одного лица) для целей участия в гражданском обороте <102>. -------------------------------- <100> См.: Maitland F. W. Op. cit. P. 15 ff. <101> До этого времени в Англии вне церковной сферы существовало лишь две корпорации одного лица: король и чемберлен Лондона (Chamberlain of London) (Ibid. P. 46 - 47). <102> Однако ср. лорд Саймон в Town Investments Limited and others v. Department of the Environment: "Факт инкорпорации сам по себе, преследующий единственно цели административного удобства, не делает Государственного секретаря, или Министра, или Министерство организацией (entity), отделенной от Короны... Остается отметить также фундаментальный конституционный принцип, согласно которому Корона в Великобритании является единой и неделимой (one and indivisible)" (P. 18 (по тексту на сайте www. bailii. org)).

"Одной из основных причин... - пишет Ф. В. Мэйтланд, - создания ряда новых корпораций одного лица было то, что наша Корона более или менее тождественна Королю и было затруднительно сделать Корону арендатором (leaseholder) или держателем (copyholder) (какого-либо принадлежащего третьим лицам имущества. - В. С.) в прямом смысле" <103>. Также лорд Диплок в решении по делу Town Investments Limited and others v. Department of the Environment очень ясно описывает этот процесс: "С распространением правительственной деятельности в начале девятнадцатого века формальности передачи прав на недвижимость сделали неудобным для Короля лично совершать сделку, а принятие арендного держания (leasehold tenure), учитывая подразумеваемый таковым долг службы в пользу феодального сеньора, будь такое принятие совершено им непосредственно, считалось несовместимым с его верховной властью (supremacy). Соответственно, с начала девятнадцатого века можно обнаружить целую россыпь законов (a whole variety of statutes), которые санкционировали приобретение земли, необходимой для целей определенного правительственного органа (a particular government department) или правительства вообще, именем и за печатью (in the name and under the seal) назначенных глав комиссий или министров (Commissioners or Ministerial heads of departments)" <104>. -------------------------------- <103> Maitland F. W. Op. cit. P. 47. <104> P. 3 - 4 (по тексту на сайте www. bailii. org).

В конечном счете юридическая личность государственного органа объясняется неразработанностью в английской юридической доктрине понятия государства как субъекта права: "Все это... кажется мне последствием неуклюжей попытки (awkward endeavour) игнорировать личность наибольшей из когда-либо существовавших общественной и политической организаций (body corporate and politic)" <105>, т. е. государства. Необходимо, продолжает Ф. В. Мэйтланд, признавать юридическую личность за английским государством в целом, а не за королем или королевой: "Сейчас очевидно, что Король Эдвард (имеется в виду Эдвард VII, даты правления: 1901 - 1910 гг. - В. С.) не есть Государство (хотя Людовик XIV мог быть); тем не менее, кажется, есть законодательные основания для вывода, будто Государство тождественно "Его величеству". Выход из этой путаницы (mess), ибо это действительно путаница, состоит в признании того факта, а это в самом деле факт, что наш суверен (sovereign lord) - не "корпорация одного лица", но глава сложной и высокоорганизованной "корпорации многих лиц" (corporation aggregate of many), очень многих. Я не вижу большого вреда в том, чтобы называть эту корпорации Короной. Но слово получше недавно вернулось в наши законы. Это слово - политический союз (Commonwealth)" <106>. -------------------------------- <105> Maitland F. W. Op. cit. P. 47. <106> Ibid. P. 41.

Несмотря на этот призыв знаменитого юриста, проблема юридической квалификации государства (или правительства в целом) как единого субъекта права не решена в английском праве до настоящего времени. Иногда по этому поводу высказываются судьи. Так, в решении по делу Town Investments Limited and others v. Department of the Environment лорд Диплок заявил: "...вместо того чтобы говорить о "Короне", следовало бы говорить о "Правительстве" - термин, подходящий для обозначения как коллективно, так и индивидуально всех Министров Короны и Парламентских секретарей, под руководством которых государственные служащие, занятые в различных правительственных департаментах, выполняют административную работу правительства" <107>. Лорд Саймон далее отмечает: "...юридическая конструкция (the legal concept), которая мне представляется наилучшим образом соответствующей современной ситуации, заключается в том, чтобы рассматривать Корону как корпорацию многих лиц (corporation aggregate), возглавляемую Королевой" <108>. Но в другом деле лорд Вулф (Woolf) делает эклектичное, поэтому неудачное обобщение: "...по меньшей мере для некоторых целей Корона обладает юридической личностью. Ее можно надлежащим образом определить как корпорацию одного лица или как корпорацию многих лиц" <109>. -------------------------------- <107> P. 3 (по тексту на сайте www. bailii. org). <108> P. 18 (по тексту на сайте www. bailii. org). <109> M v. Home Office, [1993] 3 All ER 537 (P. 35 (по тексту на сайте www. bailii. org)). В. Вэйд удивляется: "Но как она может быть и той, и этой?" (Wade W. Op. cit. P. 24).

Принятая в английском праве трактовка юридического статуса государственных должностных лиц в целом остается в плену феодальных представлений. В вопросе о юридической личности государственных органов английская юриспруденция не может предоставить ориентиры для российского права. Гражданская правосубъектность государственных органов легко совмещается с феодальным или деспотическим устройством государства. Видимо, именно этот момент заставил Н. Лазаревского горячо выступать против придания государственным органам статуса юридического лица: "Не для того существует государство, чтобы властям было кого "тащить и не пущать", а, наоборот, население потому терпит над собою власть, кого тащащую, кого и не пускающую, что в некоторых отношениях нуждается в ней. Видеть в правительстве субъекта, а в государстве объект властвования значит переворачивать жизненный смысл явлений наизнанку. Конечно, в эпоху династических войн и Людовика XIV государство, население было в положении, которое ближе всего подходит к положению объекта. Но мы говорим не о том государстве, каким оно некогда было, а о государстве, каким оно является по представлениям настоящего времени..." <110>. Эти слова сохраняют определенную актуальность и в настоящее время. Распространенная в действующем российском законодательстве и правоприменительной практике трактовка государственных органов как юридических лиц нуждается в переосмыслении. Юридическая личность государственных органов неоправданно обособляет орган, создает неправильную видимость, будто государственный орган способен иметь собственные интересы в частноправовой сфере. Остается сожалеть, что Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации весьма некритическим образом, без какого-либо теоретического объяснения присоединяется к распространенному представлению, согласно которому государственные органы являются юридическими лицами по российскому гражданскому праву <111>. -------------------------------- <110> Лазаревский Н. Указ. соч. С. 291 (сн. 2). <111> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009. С. 70.

Наличие у органа публично-правового образования статуса юридического лица отражает и усиливает такие негативные явления российской правовой жизни, как привилегированное положение казны и коммерциализация деятельности публично-правовых образований.

* * *

Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ в казну входит все имущество публично-правового образования, в том числе средства, отраженные в бюджете, кроме закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями (на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно). Аналогичное правило о казне муниципального образования содержится в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Если в этих статьях Кодекса законодатель говорит о казне как об имущественном комплексе, принадлежащем государству, то в ст. 1071 ГК РФ ("Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет"), напротив, казна понимается как субъект. Эта двусмысленность объясняется тем, что в гражданском обороте государство присутствует в своем имущественном измерении как собственник определенного имущества <112>. "Казна" - общий термин для обозначения государства как субъекта гражданского права, а также принадлежащего этому субъекту имущества. "Казна" и "государство" - два наименования одного и того же субъекта, казну нельзя рассматривать как особый субъект, созданный для обслуживания имущественных интересов государства. Подобное воззрение было бы несовместимо с правилом об ответственности казны за причинение вреда государством (ст. 1069 - 1071 ГК РФ) <113>. Казна обладает единством в том смысле, что одному публично-правовому образованию соответствует только одна казна <114>. -------------------------------- <112> Gierke O. Deutsches Privatrecht. Erster Band. Allgemeiner Teil und Personenenrecht. S. 475: "Государство выступает в частном праве прежде всего как субъект имущества (Vermogenssubjekt). В этом качестве оно именуется казной (Fiskus)". <113> Ibid. S. 476. <114> Ibid. S. 477 - 478.

Гражданская правосубъектность государственных и муниципальных организаций (обладающих имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления) означает юридическое обособление находящихся под их контролем частей имущества публично-правового образования. Эти части имущества перестают относиться к казне, как она определена в п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ. Если в случае государственных предприятий и учреждений (библиотеки, больницы и пр.) такое обособление частей государственного имущества может быть оправдано особыми функциями и целями этих организаций, то выделение из состава казны имущества, переданного государственным органам, не имеет какого-либо оправдания. Действительно, функции и цели государственного или муниципального органа являются функциями и целями соответствующего публично-правового образования. Тем не менее если органы публично-правового образования приравниваются к казенным учреждениям <115>, то закрепленное за ними имущество не относится к казне, поскольку казенное учреждение владеет имуществом на праве оперативного управления <116>. -------------------------------- <115> Пункт 11 ст. 161 БК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). <116> Пункт 1 ст. 120, ст. 296 ГК РФ.

В своем (необоснованно полученном) качестве учреждения государственный орган самостоятельно отвечает по совершенным им сделкам (например, по договору на закупку канцелярских принадлежностей или на ремонт помещения, которое данный орган занимает) находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет государство <117>. Таким образом, по обязательствам, возникшим из сделок государственного органа, казну можно привлечь к гражданско-правовой ответственности <118> лишь дополнительно и опосредованно, не добившись прежде удовлетворения за счет выделенных органу власти средств <119>. Это ставит публично-правовое образование в привилегированное положение по сравнению с юридическими лицами. Отказ от ошибочного представления о гражданской правосубъектности государственных органов является одним из условий создания более справедливого и прозрачного порядка обращения взысканий на средства бюджета и казны в целом <120>. -------------------------------- <117> Абзац 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). <118> Пункт 12 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". <119> См. также: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 111. <120> Вопросам субсидиарной ответственности казны (бюджета) по обязательствам казенных учреждений посвящены ст. 242.3 - 242.5 БК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ); по проблематике исполнения за счет казны судебных решений о возмещении причиненного вреда см.: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М., 2007. С. 223 - 283.

Юридическая личность государственных органов влияет на объем ответственности казны за нарушения обязательств. Гражданско-правовая ответственность предполагает обязанности по возмещению убытков, уплате неустойки и процентов за пользование денежными средствами ввиду их неправомерного удержания (ст. 393 - 395 ГК РФ). По общему правилу п. 1 ст. 401 ГК РФ основанием ответственности является вина (умысел или неосторожность) лица, не исполнившего или ненадлежащим образом исполнившего обязательство; важнейшее исключение из этого правила предусмотрено в п. 3 ст. 401 ГК РФ для случаев нарушения обязательства при осуществлении предпринимательской деятельности: ответственность наступает здесь независимо от вины, освободить от ответственности могут только обстоятельства непреодолимой силы. Если должник не несет ответственности за нарушение обязательства (например, за неоплату заказанного товара), при этом обязательство прекратилось невозможностью исполнения (ст. 416 ГК РФ) или по иным основаниям, но у должника имеется полученное от кредитора имущество (заказанный товар), последнее подлежит возвращению кредитору по правилам о неосновательном обогащении (п. 3 ст. 1103 ГК РФ). Если это имущество не может быть возвращено в натуре, то - опять же по правилам о неосновательном обогащении - возмещается "действительная стоимость" имущества в момент приобретения (п. 1 ст. 1105 ГК РФ). В случае сохранения обязательства в силе нормы о неосновательном обогащении не применяются, но кредитору доступен против неисправного должника договорный иск об оплате или предоставлении иного исполнения по условиям договора (ввиду освобождения должника от ответственности дополнительные требования о возмещении убытков и пр. не могут быть предъявлены). Освобождение от ответственности уменьшает объем платежей, которые причитаются с неисправного должника, или вообще исключает какие-либо выплаты (по сравнению с гипотезой полной гражданско-правовой ответственности). Придание государственным органам статуса учреждений предполагает распространение на деятельность органов норм об основаниях гражданско-правовой ответственности и освобождении от нее. Учреждения не ведут предпринимательской деятельности в строгом смысле (как она определена в абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ), но могут осуществлять приносящую доходы деятельность <121>, правда, лишь в виде исключения - если возможность такой деятельности предусмотрена учредительными документами (п. 4 ст. 298 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ)). Соответственно, сделки, заключенные органами власти - учреждениями, не связаны с предпринимательской деятельностью. Поэтому ответственность органов власти за неисполнение обязательств наступает при наличии вины (п. 1 ст. 401 ГК РФ). Отсутствие вины будет установлено, в частности, в ситуации недостаточного финансирования расходов органа власти из бюджета публично-правового образования (при отсутствии внебюджетных источников финансирования). В результате данный орган - а через него казна - будет освобожден от ответственности за нарушение заключенных им договоров, например за просрочку оплаты (ввиду невыделения органу достаточных средств из бюджета) заказанного товара <122>. Казна пользуется привилегией: отсутствие денежных средств освобождает публично-правовое образование от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых обязательств. -------------------------------- <121> См. ниже о различении предпринимательской и приносящей доход деятельности. <122> См.: п. 7 информационного письма Президиума ВАС РФ от 14 июля 1997 г. N 17 "Обзор практики применения арбитражными судами статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации"; ср. п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации"; см. также: Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора. С. 110.

Другое отрицательное последствие гражданской правосубъектности органов власти состоит в коммерциализации деятельности публично-правового образования, что связано с возможностью осуществления органами власти (поскольку они считаются учреждениями) приносящей доход деятельности (при наличии соответствующего указания в учредительном документе и с зачислением всех доходов в бюджет публично-правового образования <123>). В данном случае под коммерциализацией деятельности публично-правового образования понимается расширение сферы и объема приносящей доход деятельности органов власти. -------------------------------- <123> Абзац 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ, п. 3 ст. 161 БК РФ (оба законодательных акта - в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Норма о поступлении доходов от деятельности казенных учреждений в бюджет вступает в силу не позже 1 января 2012 г. (см.: п. 7, 8 ст. 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ).

В контексте законодательства о некоммерческих организациях (в том числе об учреждениях) приносящая доход деятельность отличается от предпринимательской деятельности <124>. Подобно предпринимательской деятельности некоммерческой организации (абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ), приносящая доход деятельность носит вспомогательный характер по отношению к основным целям учреждения; отличие же от предпринимательской деятельности состоит в том, что последняя является систематической (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ), тогда как приносящая доход деятельность учреждения - нет <125>. Положения п. 3 - 4 ст. 41 БК РФ (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ) <126> приводят к выводу, что приносящая доход деятельность казенных учреждений может включать разовое извлечение доходов от использования и продажи имущества, от разовых платных услуг, а также безвозмездные поступления от третьих лиц. -------------------------------- <124> Пункт 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ): "Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах" (выделено мной. - В. С.). <125> См.: Лескова Ю. Г. Предпринимательская и приносящая доход деятельность некоммерческих организаций // Цивилист. 2009. N 2. С. 30. <126> См. также п. 1.1 Порядка осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, утв. Приказом Министерства финансов от 1 сентября 2008 г. N 88н.

Статус государственных органов как казенных учреждений может быть использован для наделения органов власти правом вести деятельность по извлечению доходов без учета принципа специальной правоспособности государства, который предполагает такую деятельность лишь для цели достижения общественных интересов. Орган как казенное учреждение (подобно государству в целом) обладает специальной правоспособностью (абз. 1 п. 1 ст. 49 ГК РФ), которая (в отличие от специальной правоспособности государства) не препятствует направленной на получение доходов деятельности. Ведь для последней достаточно соответствующего указания в учредительном документе казенного учреждения - без какого-либо сопоставления такой деятельности с общественным интересом (п. 4 ст. 298 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ)).

Заключение

Исследование правосубъектности органов публично-правового образования в настоящей статье показывает, что гражданско-правовое понятие юридического лица не должно распространяться на органы власти. Встречающаяся в российском законодательстве и правоприменительной практике трактовка государственных и муниципальных органов как учреждений, т. е. юридических лиц гражданского права, в основном объясняется, видимо, тремя моментами: во-первых, поверхностным взглядом на органы власти в их отношении к имущественному обороту, а именно игнорированием юридического существа органа как составной части субъекта гражданского права; во-вторых, инерцией специфического подхода советской гражданско-правовой доктрины; наконец, в-третьих, непоследовательностью в проведении взгляда на государство как на субъект гражданского права, (единую) казну. Отрицательные последствия наделения органов власти юридической личностью были изложены выше; положительной стороны, а равно необходимости в придании государственным и муниципальным органам статуса юридического лица не имеется. Одной из задач дальнейшего развития российского гражданского права представляется преодоление ошибочного представления о гражданской правосубъектности органов публично-правовых образований.

------------------------------------------------------------------

Название документа