Правоспособность политических партий в сфере имущественных отношений

(Савченко О. Г.)

("Юрист", 2010, N 12)

Текст документа

ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

В СФЕРЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

О. Г. САВЧЕНКО

Савченко Ольга Геннадьевна, аспирантка кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина.

В статье рассматриваются вопросы правоспособности политической партии как субъекта имущественных отношений. На основе анализа действующего законодательства и уставов официально зарегистрированных политических партий предпринята попытка выявить характерные признаки правосубъектности данного вида общественных объединений.

Ключевые слова: некоммерческие организации, общественные объединения, политические партии, имущественные отношения.

Legal capacity of political parties in the sphere of proprietary relations

O. G. Savchenko

The article deals with the issues of legal capacity of political party as a subject of proprietary relations. On the basis of analysis of the current legislation and charters of officially registered political parties the author makes an attempt to reveal the characteristic features of legal personality of this type of public relations.

Key words: non-commercial organizations, public organizations, political parties, proprietary relations.

По данным Минюста России, в настоящее время зарегистрировано 7 политических партий, отвечающих требованиям п. 2 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях" (далее - Закон). Основным учредительным документом партии является ее устав, отражающий цели и задачи деятельности, компетенцию и структуру органов управления, права и обязанности членов партии и т. д. Указанные вопросы касаются прежде всего публично-правовой стороны деятельности партии как участника политического процесса. Вместе с тем политическая партия является субъектом частного права и обладает гражданской правоспособностью, хотя и носящей специальный (ограниченный) характер, но позволяющей быть полноправным участником гражданского оборота. Поскольку вся деятельность политической партии, в том числе и хозяйственная, основывается на законодательстве и уставе, целесообразно рассмотреть полномочия данных некоммерческих юридических лиц в сфере имущественных отношений, которыми их наделили учредители при создании.

Роль устава партии в определении ее имущественной правоспособности трудно переоценить, так как действующее законодательство устанавливает лишь общие рамки гражданской правоспособности. Она ограничивается уставными целями деятельности, которые определяются самой политической партией. Например, п. 1 ст. 8 Закона гласит: "Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом".

Наиболее сложными вопросами при определении имущественной правоспособности политической партии являются вопросы о составе имущества, которое вправе иметь партия на праве собственности или ином вещном праве, а также о возможности и пределах осуществления предпринимательской деятельности.

Наиболее существенное ограничение в этой области налагает Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ). Так, п. 1 ст. 117 ГК РФ устанавливает, что политические партии вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Аналогичные положения содержатся и в Федеральном законе "Об общественных объединениях" (ст. 37). Федеральный закон "О политических партиях", содержащий норму общего характера, наделяет партии возможностью заниматься предпринимательской деятельностью в соответствии с законодательством и их уставом (подп. "л" п. 1 ст. 26). Лишь ФЗ "О некоммерческих организациях" в п. 2 ст. 24 немного конкретизирует содержание предпринимательской деятельности политической партии. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах, а также в товариществах на вере в качестве вкладчика.

При определении объема правоспособности политической партии в сфере осуществления предпринимательской деятельности законодательство содержит либо общие нормы о необходимости соответствия предпринимательской деятельности партийным целям и задачам, либо отсылает к уставу партии.

Похожая ситуация складывается относительно имущества, которым вправе владеть, пользоваться и распоряжаться партия. Например, п. 1 ст. 28 Закона предусматривает, что в собственности партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом и уставом политической партии. Пункт 3 той же статьи определяет сферу использования партийного имущества - это исключительно реализация целей и решение задач, предусмотренных уставом и программой политической партии.

Таким образом, объем правоспособности политической партии определяется главным образом ее учредительными документами: уставом и программой партии. Причем программа партии содержит лишь общие положения о политических целях партии. Вопросы текущей деятельности партии в программе не отражены. В связи с этим единственным ненормативным актом, содержащим нормы, касающиеся имущественной правоспособности партии, является ее устав. Уставы ряда партий (например, политических партий "Единая Россия" и КПРФ) предусматривают возможность принятия специальных партийных актов по вопросам текущей деятельности. Однако они принимаются исключительно на основе устава и могут лишь конкретизировать его положения.

Анализ уставов официально зарегистрированных в настоящее время политических партий свидетельствует об их типовой структуре, что обусловлено требованиями п. 2 ст. 21 Закона, устанавливающего содержание устава политической партии. Данный учредительный документ должен содержать нормы о правах политической партии и ее структурных подразделений в области управления денежными средствами и иным имуществом, финансовой ответственности политической партии и порядке отчетности (подп. "з" п. 2 ст. 21 Закона).

Как правило, устав содержит специальный раздел, посвященный финансово-хозяйственной деятельности политической партии (ЛДПР, "Справедливая Россия"), либо ее денежным средствам и иному имуществу ("Единая Россия", КПРФ, "Справедливая Россия", "Яблоко", "Патриоты России"). В этом ряду выделяется Устав партии "Правое дело", в который включено всего три статьи, касающиеся имущества партии, денежных средств и отчетности.

Поскольку законодательством состав имущества партии практически не ограничен, уставы всех действующих партий предусматривают возможность иметь в собственности любое имущество, необходимое для достижения партийных целей и задач. При этом устанавливается запрет на распределение партийного имущества между членами партии. Не отличаются и источники формирования денежных средств партий. Положения уставов в точности повторяют положения ст. 29 Закона "О политических партиях".

За региональными отделениями политической партии имущество закрепляется на праве оперативного управления. Партия несет субсидиарную ответственность по долгам своих региональных отделений ("Единая Россия", ЛДПР, "Справедливая Россия", "Патриоты России"). Однако, например, в Уставе политической партии "Правое дело" подобная норма отсутствует. Это не противоречит п. 3 ст. 56 ГК РФ, согласно которому учредитель или собственник имущества не отвечает по долгам созданных им юридических лиц, что позволяет сделать вывод об ответственности региональных отделений этой партии лишь в пределах имеющегося у них имущества. Особая норма о субсидиарной ответственности содержится в Уставе партии "Яблоко". Так, при недостаточности денежных средств регионального отделения субсидиарную ответственность по его обязательствам несет партия в целом, но лишь в пределах утвержденных смет доходов и расходов.

Немаловажным является вопрос о партийных органах, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность, и их полномочиях. Эти органы могут быть как коллегиальными, так и единоличными.

Высшим органом, осуществляющим хозяйственную деятельность в партии "Единая Россия", является президиум генерального совета партии. Он осуществляет права юридического лица от имени партии и исполняет его обязанности, распоряжается имуществом и средствами партии. Президиум генерального совета партии вправе поручать центральному исполнительному комитету партии исполнение отдельных своих функций, в том числе по ведению предпринимательской деятельности, осуществлению хозяйственного обеспечения деятельности партии, заключению договоров с физическими и юридическими лицами; по распоряжению имуществом и денежными средствами партии в пределах утвержденного бюджета. Определенными полномочиями в этой области обладает и секретарь президиума генерального совета партии. В частности, он вправе без доверенности представлять партию в гражданско-правовых отношениях с физическими и юридическими лицами; имеет право первой подписи финансовых документов партии, выдает доверенности. В Коммунистической партии Российской Федерации высшим исполнительным органом является президиум ЦК КПРФ. Он вправе распоряжаться денежными средствами партии, а также ее имуществом, публиковать отчет об использовании имущества КПРФ, формировать целевые фонды партии, учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, образовательные учреждения дополнительного образования взрослых и другие юридические лица.

В структуре ЛДПР высшим распорядительным органом является центральный аппарат ЛДПР, он осуществляет разрешенную законом хозяйственную деятельность, разрабатывает по соответствующим вопросам план деятельности ЛДПР; дает разрешение региональным отделениям и иным зарегистрированным структурам ЛДПР принимать на себя обязательства, влекущие материальную ответственность.

Координаторы региональных отделений имеют право оперативно-хозяйственной деятельности в отношении имущества региональных отделений.

Бюро партии "Яблоко" утверждает смету доходов и расходов партии, порядок поступления и расходования средств и отчет об их исполнении в соответствии с решениями политического комитета, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации хозяйственных товариществ и обществ, учреждении средств массовой информации и утверждает их уставы.

Политический совет партии "Патриоты России" в пределах бюджета распоряжается денежными средствами партии, а также ее имуществом. Исполнительная дирекция осуществляет финансово-хозяйственную деятельность партии. Исполнительную дирекцию возглавляет исполнительный директор, обладающий правом первой подписи финансово-хозяйственных документов партии.

Иная ситуация складывается в партиях "Справедливая Россия" и "Правое дело". В данных юридических лицах финансово-хозяйственная деятельность находится в ведении единоличного органа. В партии "Справедливая Россия" таким органом является председатель партии. В его полномочия входит: финансово-хозяйственное, техническое и иное обеспечение деятельности партии, внесение изменений в бюджет партии и бюджеты ее региональных отделений, утверждение сметы текущих расходов партии, открытие и закрытие в банке расчетного счета партии, распоряжение денежными средствами, находящимися на расчетном счете партии, заключение гражданско-правовых и трудовых договоров, закрепление за региональными и местными отделениями имущества на праве оперативного управления и определение порядка владения и пользования им.

Схожими полномочиями обладает и Председатель исполкома партии "Правое дело", он, в частности, организует финансово-хозяйственное обеспечение деятельности партии, распоряжается имуществом и денежными средствами от имени партии, разрабатывает сметы расходов.

Гражданская правоспособность политической партии определяется нормами действующего законодательства достаточно абстрактно. Уставы партий допускают возможность осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, приобретения и использования любого имущества, создания хозяйственных товариществ и обществ при условии соответствия целям и задачам деятельности данных общественных объединений. В отсутствие каких-либо критериев относимости хозяйственной деятельности к уставным целям партии представляется, что традиционное понимание гражданской правоспособности политической партии как специальной, носящей целевой характер не в полной мере отражает фактическое правовое положение рассматриваемых общественных объединений.

------------------------------------------------------------------

Название документа