Основания недействительности сделок, связанных с ограничением прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах

ОСНОВАНИЯ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ СДЕЛОК, СВЯЗАННЫХ С ОГРАНИЧЕНИЕМ ПРАВ НА ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСАХ <*>

А. И. ДИХТЯР

-------------------------------- <*> Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Ограничение и прекращение прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах", проект N 10-03-00495а.

Дихтяр Ангелина Ивановна, доцент, зав кафедрой гражданского права и процесса Юридического института ГОУ ВПО "Орловский государственный технический университет", кандидат юридических наук.

В статье анализируются основания недействительности сделок, связанных с ограничением прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах. Автор отмечает, что земли сельскохозяйственного назначения в силу своего предназначения имеют наибольшее количество ограничений. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: общественный интерес, приватизация, резервирование, ограничения права собственности и иных вещных прав.

The bases of invalidity of transactions, the rights connected with restriction to the earth agricultural purpose in public interests A. I. Dikhtyar

The article analyses the grounds for invalidity of transaction related to limitation of rights to lands of agricultural purpose in public interests. The author notes that the lands of agricultural purpose due to their purpose have the greatest number of limitations. The author's conclusions may be used in law-application practice.

Key words: public interest, privatization, reservation, limitation of right od ownership and other rights to a thing.

Основания и порядок ограничений права собственности и иных вещных прав на земли, в том числе сельскохозяйственного назначения, определяются нормами гражданского, земельного и других отраслей законодательства Российской Федерации. Следует отметить, что действующее законодательство не содержит правовых норм, определяющих понятие "общественный интерес", который, по мнению автора, можно рассматривать в качестве собирательного понятия и исчерпывающего перечня ограничений (обременений) земельных участков в общественных интересах. В юридической литературе по этим вопросам отсутствует единое мнение. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о государственной регистрации прав) определяет, что ограничения (обременения) - это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (ст. 1 Закона). Далее законодатель в указанной статье приводит примерный перечень ограничений (обременений), к которым относит сервитут, ипотеку, доверительное управление, аренду, концессионное соглашение, арест имущества и др. Действительность сделок, связанных с ограничением прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах, зависит от наличия одновременно следующих условий: содержание сделки не должно противоречить закону и иным правовым актам; совершение сделки лицами, обладающими необходимым объемом правоспособности и дееспособности; совпадение внутренней воли и волеизъявления сторон сделки; соблюдение требований о форме сделок и ее государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом. Несоблюдение этих условий влечет признание сделки недействительной, т. е. она не порождает правовых последствий, за исключением последствий, связанных с ее недействительностью. Недействительные сделки, в том числе с земельными участками и земельными долями, разделяются на ничтожные (недействительные с момента совершения) и оспоримые (недействительность сделки может быть признана судом по основаниям, указанным в законе и иных правовых актах). Различие между оспоримыми и ничтожными сделками существенно и проявляется в различных основаниях недействительности и правовых последствиях их недействительности (ст. 167 - 179 ГК РФ), по кругу лиц, имеющих право предъявлять требования по поводу таких сделок (п. 2 ст. 166 ГК РФ), а также в различных сроках исковой давности, установленных для требований, предъявляемых в связи с недействительностью сделок (ст. 181 ГК). Недействительность и последствия недействительности сделки вследствие несоблюдения установленной для нее формы определяются ст. 162 и 165 ГК РФ. В случае несоблюдения нотариальной формы, а также государственной регистрации сделка согласно ст. 165 ГК РФ является ничтожной. В отношении государственной регистрации это правило действует, если такая регистрация установлена законом. В ГК РФ содержатся прямые указания о возможности оспаривания или о ничтожности сделки в случае, если они противоречат нормам закона или иных правовых актов. Так, например, к земельным сделкам применимы основания ничтожности сделки, предусмотренные для договоров дарения (п. 3 ст. 572 ГК), аренды и субаренды (п. 2 ст. 618 ГК). Земельная сделка может признаваться полностью недействительной, а возможно признание недействительной части сделки, ее отдельных условий. Земельный кодекс РФ в ст. 37 содержит положения о недействительных условиях договоров купли-продажи и мены земельного участка. Так, в договоре купли-продажи земельного участка не могут быть установлены условия, ограничивающие правоспособность покупателя. Такие условия договора признаются недействительными (п. 2 ст. 37 ЗК РФ). Следует отметить, что хотя пункт 2 ст. 37 ЗК содержит исчерпывающий перечень условий, которые, будучи включенными в договор купли-продажи, признаются недействительными, этот перечень нельзя рассматривать как исчерпывающий в строгом смысле слова. В силу п. 3 ст. 22 ГК любые сделки, направленные на ограничение правоспособности или дееспособности, ничтожны. Поэтому, например, содержащееся в договоре купли-продажи земельного участка условие, в силу которого покупатель такого участка не вправе предъявлять продавцу какие-либо иски, вытекающие из договора купли-продажи, также должно признаваться ничтожным в силу общих норм Гражданского кодекса РФ. В соответствии со ст. 180 ГК РФ недействительность части сделки не влечет недействительности прочих ее частей в том случае, если сделка могла бы быть совершена и без включения недействительной ее части. С учетом данного положения п. 2 ст. 37 ЗК РФ предусматривает недействительность не всего договора купли-продажи земельного участка, а лишь тех его условий, которые ограничивают правоспособность покупателя, т. е. договор считается заключенным без учета таких условий. Право аренды, возникающее у арендатора земельного участка, является его обременением и следует судьбе участка, например при его отчуждении собственником. Анализ договоров аренды земельных участков в различных регионах показал, что арендодатели, как правило, включают в договоры аренды положения, ограничивающие права арендатора относительно распоряжения арендными правами без предварительного согласия арендодателя. Судебная практика такие условия договоров аренды признает ничтожными (Постановление ФАС Уральского округа от 08.04.2009 N Ф09-1267/09-С6). При этом арендодатели, устанавливая в договоре ограничения на распоряжение арендными правами, ориентируются только на положения п. 2 ст. 615 ГК РФ и не учитывают положения ст. 22 ЗК РФ, которая определяет иной подход относительно совершения сделок по распоряжению правом аренды. По мнению автора, в данном случае не возникает коллизия между нормами Гражданского и Земельного кодексов, поскольку п. 2 ст. 615 ГК предусматривает применение во взаимосвязи иного положения другого федерального закона, в качестве которого в данном случае выступает ст. 22 ЗК РФ. Имеется многочисленная судебная практика, когда суды обоснованно отказывают признать договоры по распоряжению арендными правами недействительными, поскольку арендатор не получил предварительного согласия на совершение сделки, ограничившись только уведомлением арендодателя о совершенной сделке (например, Постановление ФАС Московского округа от 11.02.2005 N КГ-А41/193-05-п; пункт 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11). При этом судебная практика исходит из того, что п. 2 ст. 615 ГК РФ устанавливает исчерпывающий перечень сделок по распоряжению правом аренды, который допускает передачу в залог и права аренды. Следовательно, передачу в залог права аренды земельного участка можно рассматривать в качестве "поименованного" способа распоряжения арендными правами. В 90-х годах XX в. проводились массовая реорганизация колхозов и совхозов, наделение крестьян и соответствующих работников социальной сферы земельными долями, распоряжение которыми нередко сопровождалось массовыми нарушениями установленных правил и процедур. Известны случаи, когда оформлялись ведомости с подписями собственников земельных долей, которые организаторами реформирования без ведома граждан прилагались к различным документам, в том числе к договорам аренды земельных участков, находящихся в общей долевой собственности владельцев земельных долей. Договорные отношения по аренде в некоторых случаях устанавливались в течение нескольких лет, в результате договоры аренды заключались на длительные сроки и нередко на 49 лет. Механизм выхода из таких договоров аренды в законодательстве не определен, владельцам земельных долей отказывают в выделении земельного участка в натуре, поскольку земельный участок обременен правами аренды многих лиц. Поэтому владельцы земельных долей вынуждены обращаться в суд с иском о признании договоров аренды недействительными. Теперь "массовость" присутствует в судебных процессах, где в каждом деле решаются интересы нескольких сотен граждан. Имеются судебные решения, вынесенные в пользу участников общей долевой собственности о признании договоров недействительными. Основания признания договоров аренды недействительными - отсутствие протоколов общих собраний владельцев земельных долей по распоряжению своими правами и их подписей на договорах аренды. Анализ подобных договорных отношений позволяет сделать вывод, что законодательство не устанавливает специальных правил досрочного прекращения договоров аренды, заключенных на длительный срок, а также отношений перенайма, хотя потребность в них имеется. Это важно для стабильности гражданского оборота. Законодательству известны публичные ограничения имущественных прав на землю. Современная характеристика земли (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, п. 1 ст. 1 ЗК РФ) как основы жизни и деятельности народов, исходящая из представления о земле как о компоненте окружающей среды, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, позволяет говорить о трех основных публичных интересах: экологическом, экономическом и социальном. Собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы приобретают и осуществляют свои права на землю по своему усмотрению (п. 1 ст. 43 ЗК РФ). Однако объективное существование юридически значимых для всего общества интересов (публичных интересов) предполагает вмешательство государства в процесс реализации частных интересов. Объективные правовые нормы, устанавливаемые по поводу публичных интересов, предоставляют государству и его органам правовые средства, необходимые для реализации этих интересов и достижения социально значимых результатов. Публичные ограничения имущественных прав на землю - одно из таких правовых средств. Общепризнанно, что усмотрение собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора в отношении принадлежащего ему имущества не беспредельно. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации указывает на то, что право частной собственности не принадлежит к таким правам, которые в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях <1>. Однако как сама возможность введения федеральным законом ограничений прав, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, согласно ч. 3 ст. 55 которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В абз. 2 п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, п. 1 ст. 56 Земельного кодекса РФ повторены положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающие ограничения гражданских прав (в том числе прав на землю) только на основании федерального закона и только в названных в данной норме целях, которые ввиду их значимости оправдывают введение соответствующих ограничений. -------------------------------- <1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // Российская газета. 2004. 28 апреля.

Предметом ограничения права может быть как индивидуально-определенный земельный участок, так и неопределенный круг земельных участков. Ограничения прав на землю могут устанавливаться федеральными законами, а также принятыми на их основании актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решениями суда на определенный срок или бессрочно (п. 3, 4 ст. 56 Земельного кодекса РФ). Ограничения прав сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу (п. 5 ст. 56 Земельного кодекса РФ) и подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом (п. 6 ст. 56 Земельного кодекса РФ, п. 1 ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Законодательство предусматривает две группы ограничений прав на землю. Во-первых, это ограничения оборота земельных участков (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). В частности, п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ содержит перечень земельных участков, изъятых из оборота, а п. 5 этой статьи содержит перечень земельных участков, ограниченных в обороте. Во-вторых, это ограничения использования земельных участков (п. 2 ст. 56 ЗК РФ), содержание которых предполагает стеснение правообладателя в совершении действий, связанных с использованием земельного участка, а именно: с возведением жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, строений, сооружений; с использованием полезных ископаемых, находящихся на земельном участке; с использованием пресных подземных вод и закрытых водоемов, находящихся на земельном участке; с проведением мелиоративных, культурно-технических и других работ на земельном участке и т. п. В общественных интересах может устанавливаться публичный сервитут. Публичный сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком. Основания и порядок установления публичного сервитута определяются положениями ст. 274, 275 ГК РФ и ст. 23 ЗК РФ. Заинтересованные лица вправе обратиться в суд с требованием о признании акта органа власти об установлении публичного сервитута недействительным. Анализ арбитражной практики свидетельствует, что суды при рассмотрении подобных требований уделяют пристальное внимание выявлению наличия критерия необходимости для установления сервитута, руководствуясь ст. 274 ГК РФ. Причем в каждом отдельном случае им приходится исследовать даже мельчайшие факты хозяйственной деятельности сторон спора, учитывая, что, по сути, сервитут является крайней мерой обеспечения общественных интересов. Следовательно, орган власти должен быть готов обосновать невозможность обеспечения общественных потребностей, кроме как путем обременения земельного участка публичным сервитутом. В общественных интересах публичный сервитут согласно ст. 31 ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" может быть установлен в процессе приватизации. При отчуждении государственного или муниципального имущества в порядке приватизации соответствующее имущество может быть обременено публичным сервитутом. Установление публичного сервитута будет рассматриваться в качестве существенного условия сделки приватизации. Актуальным представляется в теоретическом и практическом аспектах вопрос о том, кто вправе оспорить установление такого публичного сервитута. Имеется арбитражная практика, когда в суд по поводу необоснованного установления публичного сервитута обращаются третьи лица, не являвшиеся участниками приватизации. Суды обоснованно отказывают в удовлетворении иска, поскольку иск заявлен ненадлежащим истцом. Надлежащими истцами суды признают лиц, которые участвовали в приватизации и приобрели земельные участки из публичных земель, обремененные публичным сервитутом. При этом суды исходят из того, что ст. 180 ГК РФ не применяется к случаям оспаривания части сделки приватизации, касающейся ограничения земельного участка публичным сервитутом. При наличии законных оснований возможно оспаривание сделки приватизации в целом (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.01.2009 по делу N А21-3746/2007). Можно добавить, что интерес к сервитуту будет неизбежно расти, особенно в связи с подготовкой к сочинской Олимпиаде и нежеланием значительного числа местных жителей продавать участки земли, так как сервитут зачастую будет единственным способом, цивилизованно ограничивающим права собственника земли и позволяющим проводить различные коммуникации к олимпийским объектам. Законодателем в общественных интересах установлены определенные ограничения оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения в зависимости от субъектного состава. В частности, в соответствии со ст. 3 Закона об обороте земель иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Пунктом 3 ст. 15 ЗК РФ установлено, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. В соответствии с п. 5 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" до установления Президентом Российской Федерации указанного в п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. Земли сельскохозяйственного назначения согласно ст. 78 Земельного кодекса РФ могут использоваться гражданами для ведения садоводства и огородничества. Однако в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" иностранные граждане и лица без гражданства могут стать членами садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, если земельные участки им предоставляются на праве аренды или срочного пользования. Полагаем, что иностранные лица не вправе наследовать земельный участок, предоставленный для указанных целей. Кроме того, иностранные лица не вправе принимать участие в торгах, когда на торги выставлен земельный участок или право на заключение договора купли-продажи земельного участка, в том числе из сельскохозяйственных земель. Если сделка совершена с нарушением указанных законом ограничений, она считается ничтожной согласно ст. 168 ГК РФ. Оборот земель сельскохозяйственного назначения основан на принципе установления максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Согласно п. 2 ст. 4 Закона об обороте максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается законом субъекта Российской Федерации равным не менее чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков. Таким образом, субъект Российской Федерации может установить максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, равный более чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории. Подобные ограничения также должны соблюдаться при совершении сделок в целях их действительности. Преимущественное право субъекта Российской Федерации или муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже также является одним из ограничений, установленных в общественных интересах. В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона об обороте земель при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Анализ практики реализации указанного права в нескольких регионах показал, что оно практически не используется, в соответствующие бюджеты не закладывается финансирование на приобретение участков из земель сельскохозяйственного назначения. Но из этого не стоит делать вывод, что такое право следует исключить из законодательства. Земли сельскохозяйственного назначения в силу своей значимости для обеспечения жизнедеятельности человека имеют наибольшее число ограничений. Право собственности на землю - не только благо для собственника, но и бремя по сохранению этого природного ресурса, восстановлению и повышению плодородия и т. п. В интересах охраны здоровья человека, окружающей природной среды и для оценки состояния почв устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве. Нормативы и методы их определения утверждаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Необходимость обеспечения охраны окружающей природной среды потребовала введения значительного числа ограничений в осуществлении собственником земельного участка тех или иных видов хозяйственной деятельности. При размещении предприятий, зданий, сооружений и иных объектов недвижимости собственник земельного участка обязан обеспечивать выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов. При этом в качестве приоритетной задачи выступает охрана здоровья человека и благосостояние населения (п. 1 ст. 41 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"). Кроме того, законодательство предусматривает земельно-планировочные ограничения права собственности на землю, например в связи с проведением земляных работ и резервированием. Резервирование земель осуществляется в соответствии со ст. 70.1 ЗК РФ и Положением о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561. Анализ пп. 7 - 11 Положения позволяет сделать вывод, что государственная регистрация ограничений прав при резервировании имеет правоподтверждающий характер.

------------------------------------------------------------------

Название документа