Об учреждениях в Концепции развития гражданского законодательства

ОБ УЧРЕЖДЕНИЯХ В КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А. А. КИРИЛЛОВЫХ

В статье юрисконсульта Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподавателя Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) А. А. Кирилловых проводится анализ некоторых нормативных изменений, связанных с совершенствованием правового положения организаций бюджетной сферы. Предлагаемые сопоставления и выводы приводятся в контексте положений Концепции развития гражданского законодательства, касающихся регулирования статуса юридических лиц.

Учреждение как форма юридического лица в российском правопорядке традиционно воспринимается в качестве инструмента выполнения публичных функций в рамках организации деятельности государственных (публичных) органов и социальной сферы. Несмотря на длительный период использования этой организационно-правовой формы конструкция такого юридического лица в современный период нередко подвергается критике в силу ее несоответствия сложившимся социально-экономическим условиям.

Проблемы учреждений в гражданском обороте

Звучавшие в последнее время в литературе призывы, предлагающие более внимательно подойти к решению проблемы о полномочиях учреждений в отношении имеющейся у них имущественной базы, выдвигают вполне обоснованные критические замечания относительно правового регулирования хозяйственной деятельности бюджетных организаций. Причем решение вопроса о судьбе доходов и расходов учреждений, по мнению многих специалистов, представляет собой не столько теоретическую, сколько практическую задачу. В конечном счете данная проблема перетекает в плоскость установления фактического объема гражданско-правовой ответственности учреждений по их долгам, учитывая возрастающую потребность расширять установленные в законодательстве границы их предпринимательской деятельности. При этом в долгосрочном плане предпринимательство из фокуса "дополнительных доходов", обслуживающих основные цели создания учреждения, может перейти в основной, доминирующий, вид его деятельности в рамках установленного профиля (образование, наука, культура и т. п.). И здесь, как представляется, могут возникнуть определенные трудности. Участие в гражданских правоотношениях, которые изначально строятся на началах равенства, не предполагает наличие "квазисубъекта", привносящего, в силу наличия ограниченной правосубъектности, дефект в конститутивный элемент гражданского правопорядка, в баланс интересов, защиты субъективных прав сторон обязательств. Предпринимательская деятельность как отражение свободы экономических субъектов определяет всю полноту их ответственности за принятые на себя обязательства. Реализация данного принципа может быть обеспечена не только осознанием своих действий, но и их фактического результата, имеющего вполне определенные юридические, в первую очередь имущественные, последствия, которые должны быть обеспечены в случае претензий кредиторов. На этом фоне вполне справедливые упреки высказываются относительно наличия вполне определенного сдерживающего фактора в развитии учреждений как экономически самостоятельных организаций. Как полагает В. В. Насонкин, учредитель бюджетного учреждения, исходя из принципа субсидиарной ответственности, ограничивает объемы, содержание самостоятельной экономической деятельности, снижая тем самым риск своей ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. С более критической точки зрения ущербность учреждений как экономических субъектов заключается в установленном для них организационно-правовом формате, вообще несвойственном систематической извлечении прибыли <1>. -------------------------------- <1> См.: Насонкин В. В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений // www. lexed. ru.

Да и сам характер предпринимательства применительно к самостоятельной экономической деятельности некоммерческих организаций связывается не более чем с рядом самостоятельных, целевых функций, которые в совокупности могут лишь уточняться применительно к конкретной группе учреждений, объединенных по известной целевой составляющей их деятельности. В некоторой степени препятствием, ограничивающим развитие имущественной самостоятельности учреждения, выступает его основная цель, устанавливаемая как законом, так и учредителем. В связи с этим определенное значение получает фактор самофинансирования, возрастание которого все в меньшей степени требует участия государства в деятельности учреждений (в первую очередь, по финансовому обеспечению из бюджета). Таким образом, возникают основания для установления градации системы государственных (муниципальных) учреждений в зависимости от уровня их имущественной автономии, связанной и с целями деятельности, достижение которых определяет объем хозяйственной правоспособности.

Новая типология учреждений

В рамках структуры некоммерческих организаций законодатель уделяет особое внимание их правовому положению на современном этапе. В разделе III "Законодательство о юридических лицах" (Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция)) <2> перспективам совершенствования статуса учреждений и их отражению в современной практике действующей нормативной базы посвящен самостоятельный раздел 7.2 ("Учреждения"). -------------------------------- <2> См: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

Сохранение конструкции учреждения в гражданском праве в большей степени оправдывается методологической основой деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 Гражданского кодекса РФ) <3>, представляющей "водораздел" в правовом статусе и, в первую очередь, обеспечении целевого характера правоспособности для учреждений и еще для целого ряда организаций. Отбросить эту четко выстроенную дихотомию означает нарушить сложившийся порядок, нанести серьезный удар по системе норм о юридических лицах. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

В рамках ограниченного (специального) характера гражданской правоспособности учреждений их право на предпринимательскую деятельность реализуется в объеме, определенном в уставе, и только в сферах, соответствующих профилю (характеру) их основной деятельности. Более того, следуя обозначенным ориентирам, законодательство пытается воспринимать указанные постулаты во вновь принимаемых нормативных актах, связанных с решением долгосрочных задач оптимизации в социальных отраслях. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <4> значительным образом меняется правовой статус учреждений бюджетной сферы. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

Смена (преобразование) правового положения государственных (муниципальных) учреждений продиктована значительным отрывом деятельности бюджетных организаций от современных социально-экономических условий, определяющих переход от сметного финансирования к оптимизации расходов и одновременному повышению эффективности их работы. Внедрение рыночных принципов в работу бюджетных учреждений позволит значительно снизить бюджетные расходы по их содержанию, обеспечить поступательное развитие качества и объема оказываемых услуг. По сути, можно говорить о втором витке реформы учреждений. Отправной точкой первоначальных преобразований служили принципы реструктуризации бюджетного сектора, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" <5>, на фоне которых появилась правовая регламентация деятельности новой государственной (муниципальной) организации - автономного учреждения <6> и одновременно целый ряд проблем, связанных с неопределенной природой и весьма "размытыми" имущественными правами таких учреждений. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180. <6> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в ред. от 18 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

Несмотря на противоречивые мнения о наиболее эффективном имущественном режиме деятельности учреждений, право оперативного управления в концептуальном плане остается незыблемым инструментом имущественной основы функционирования организаций бюджетной сферы. Нельзя отрицать при этом несколько иную юридическую природу частных учреждений, в арсенале которых может быть использована модель права собственности (п. 11.2 Концепции). Дуализм в управлении имуществом учреждения может проявляться только в объеме прав на распоряжение и колебаться в зависимости от характера деятельности и условий ее осуществления. Дифференциация права оперативного управления при этом заключается в объеме правомочия распоряжения, не затрагивая правомочий по владению и пользованию имуществом. Проблема элемента распоряжения в вещном праве представляет известную трудность и одновременно научный и практический интерес. От своевременного и адекватного определения объема этого правомочия в рамках права оперативного управления зависит дальнейшее поступательное развитие всех остальных сторон деятельности учреждений в различных сферах общественной жизни. Объем права некоммерческой организации распоряжаться имуществом может быть дифференцирован в зависимости от того, какая деятельность ею осуществляется - предпринимательская (и иная приносящая доходы) или деятельность по заданию и за счет собственника. Конкретное ограничение права оперативного управления может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на который данное право распространяется. Как представляется, значительные разногласия в вещно-правовом режиме учреждений вытекают из устоявшейся этой категории в нормативных актах, регулирующих статус некоммерческих организаций. Понятие "предпринимательская деятельность" применительно к некоммерческим организациям искажает их юридическую сущность и фактически "размывает" границы между разграничением юридических лиц (ст. 50 ГК РФ) в зависимости от целей деятельности. В свою очередь, основная цель функционирования юридического лица ставит в подчиненное положение элементы хозяйственной правоспособности, что позволяет говорить о вспомогательном характере такой деятельности или о "деятельности, приносящей дополнительные доходы". Идеи, воспринятые в Законе N 83-ФЗ, опираются на положения Концепции в части реализации права оперативного управления, предполагающей по общему правилу субсидиарную ответственность собственника по долгам субъекта указанного права и в то же время возможность освобождения от нее, гарантируя интересы кредиторов иным образом (п. 11.4 Концепции). Такие противоречия могут быть сглажены, во-первых, путем отказа от принципа субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения по его долгам. Во-вторых, заменой других конститутивных элементов в его организации корпоративными механизмами, постепенной адаптацией их на практике. Итак, основные новации касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованным значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений. Помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения. Вопрос о статусе казенных учреждений в системе некоммерческих организаций приобретает особый интерес, связанный в немалой степени с соотношением хозяйственных правомочий в рамках выполняемых ими функций. Целевая составляющая деятельности казенных учреждений выступает в качестве основного ориентира для особенностей регулирования их правового статуса, отраженного в законодательстве о некоммерческих организациях. Основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные и казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений (п. 1 ст. 24 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях") <7>. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

При этом в соответствии с п. 2 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и порядке, которые предусмотрены законом. Таким образом, например, попытка Постановлением Правительства РФ <8> ограничить правоспособность федеральных учреждений неправомерна, так как противоречит ГК РФ. -------------------------------- <8> См.: Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" // СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 537.

Вполне обоснованно особенности правового положения казенных учреждений закрепляет Бюджетный кодекс РФ (ст. 161), который определяет подведомственность таких учреждений и одновременно полномочия соответствующего органа государственной власти. По сути, элементы правового статуса казенных учреждений, в том числе ограничения, законодатель применяет и для регулирования деятельности так называемых публичных учреждений - органов государственной власти (государственные органы), органов местного самоуправления (муниципальные органы) и органов управления государственными внебюджетными фондами (ст. 161 БК РФ). Неслучайно в схему таких правоотношений вписываются казенные учреждения, которые в большей степени приближены к непосредственному управлению и узко ограниченному перечню возможных доходов от их деятельности. Законодатель не лишает такие организации гражданской правоспособности, только ограничивая ее известными рамками. В научных исследованиях получили развитие самостоятельные подходы к разграничению правового статуса юридических лиц бюджетной сферы. В основу анализа и соответствующих выводов закладывается их назначение в системе государственных функций. Причем так называемые публичные органы оказываются в большей степени приближенными к конструкции юридического лица <9>. Неслучайно возникает представление о публичном статусе бюджетного юридического лица, которое в гражданском праве выступает как участник правоотношений в качестве организационной формы учреждения. Не в меньшей степени это касается и бюджетных учреждений в предложенной типологии. -------------------------------- <9> Так, И. В. Авилина, считая государственно-бюджетные учреждения организациями, делит их на два вида: сметные и лимитные. К первым она относит административно-управленческие организации (органы), а к лимитным - большую часть социально-культурных организаций (учреждений). См.: Авилина И. В. Гражданская правосубъектность организаций, финансируемых в сметном порядке по государственному бюджету: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982.

В порядке предложений о развитии законодательства о юридических лицах обращалось внимание на значительный дефект норм законодательства о некоммерческих организациях, в том числе в части регулирования статуса госбюджетных учреждений, связанного с отсутствием комплексного отражения вопросов форм экономической и другой государственной поддержки, осуществлением контроля за их деятельностью. В рамках Концепции нормативная база регулирования деятельности некоммерческих юридических лиц ориентирована на ГК РФ в рамках специализации общих норм гражданского права с отменой многих законов о некоммерческих организациях.

Учреждения и публичные органы

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации содержит ряд положений, касающихся дальнейших перспектив конструирования гражданско-правового статуса органов публичной власти. В цивилистике остается открытым вопрос о возможности существования юридических лиц - публичных органов с закреплением о них ряда самостоятельных норм в ГК РФ. Практика функционирования отдельных "публичных" учреждений все еще далека от признания за ними полноценной правосубъектности. Неслучайно, как правило, государственные органы действуют с правами юридического лица, поскольку принимают на себя гражданско-правовые обязательства для обеспечения своей внутрихозяйственной деятельности. И такой порядок их работы находит отражение в положениях о соответствующих органах. Трудности регулирования статуса государственных учреждений - публичных органов заключаются в отсутствии категории юридического лица публичного права в действующем законодательстве. Высказываемые при этом критические замечания относительно возможности признания категории "юридическое лицо публичного права" в теории перетекают в практическую плоскость проблемы определения собственника имущества такой организации <10>, а отсюда и иных конструктивных элементов юридического лица. -------------------------------- <10> См.: Суханов Е. А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.

Исторически накопленный зарубежный опыт некоторых стран дает представления о различном содержании и природе коллективных образований - носителей элементов публичных функций. В таком разнородном представлении цивилистике оказывается не под силу сформировать достаточно целостное и четкое представление об этих организациях (лицах) и, самое главное, их месте в действующей системе юридических лиц. Статус публичного учреждения могут иметь, например, государственные академии наук, но, по существу, эти организации действуют на правах бюджетных учреждений с несколько расширенными правомочиями (право создания других учреждений - институтов и территориальных отделений и центров) и т. д. Итак, рецепция понятий публичного порядка в отечественное право в существуна, как правило, возлагается на публично-правовое образование (ст. 125 ГК РФ). Высшие судебные инстанции, обобщая практику рассмотрения дел об объеме гражданско-правовой ответственности учреждений, сформулировали ряд ключевых позиций. Характерным видится вывод Высшего Арбитражного Суда РФ об ограниченной ответственности учреждений, определяемой только объемом денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21) <12>. -------------------------------- <12> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Сложность может представлять ситуация, когда юридическая личность органа публичной власти распадается на два самостоятельных правовых режима, в которых, с одной стороны, такой орган является полноправным участником гражданского оборота, а с другой - лишь частично выполняющим роль юридического лица, в том числе когда его действия признаются действиями самого публично-правового образования. Положения пункта 3 ст. 125 ГК РФ о возможности юридических лиц действовать от имени органов власти, очевидно, неприменимы к публичным, властным отношениям. ГК РФ ведет речь об учреждениях в сфере управления как вспомогательных инструментах публичной власти в реализации их полномочий. Поэтому имеются определенные сомнения в точности смысловой нагрузки статьи 120 Кодекса в части возможности наличия у учреждений управленческих функций. Если таковые и могут возникать, то только как технические, сопровождающие процесс управления. Возможно, Концепция все-таки оставляет "шанс" для публично-правовой основы учреждений, поскольку вектор развития правового статуса, хотя и в отдаленной перспективе, направлен на модернизацию их имущественной основы путем закрепления права собственности на имеющееся имущество, участвующее в исполнении обязательств перед кредиторами (по типу германского Stiftung'a). Но это весьма острожный шаг в направлении по возрождению института публичных юридических лиц на фоне незыблемости упомянутого деления всех организаций на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 ГК РФ). В досоветский период нормативная доктрина знала частные и публичные юридические лица, что находило закрепление в законодательстве. Модель юридического лица публичного права, видимо, может быть воспринята цивилистами лишь только в случае, если в отношении таких организаций будут закреплены принципы самостоятельного субъекта с характерным для него режимом права собственности. При этом потребуют пересмотра и положения действующего гражданского законодательства в части норм, определяющих участие государства и его институтов в гражданских правоотношениях. По большему счету, такие изменения будут возможны в рамках общественно-политической трансформации, опять же с постепенным изъятием традиционного права оперативного управления из системы вещных прав, с учетом сближения российского законодательства с правовой системой ряда европейских стран.

Библиография

Авилина И. В. Гражданская правосубъектность организаций, финансируемых в сметном порядке по государственному бюджету: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. Алдонина Ю. Э. К вопросу о наделении бюджетных учреждений управленческими функциями // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9. Насонкин В. В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений // www. lexed. ru. Суханов Е. А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.

------------------------------------------------------------------

Название документа