Развитие института ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации в аспекте приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В АСПЕКТЕ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА "ДОСТУПНОЕ И КОМФОРТНОЕ ЖИЛЬЕ - ГРАЖДАНАМ РОССИИ"

Е. В. ЛИВАНСКАЯ

Ливанская Е. В., консультант отдела сопровождения Национального проекта "Доступное жилье" Департамента строительства Министерства регионального развития Российской Федерации.

В словаре Ф. А. Брокгауза и И. Е. Ефрона ипотека определялась как третья, наиболее полная современная форма института залога, отвечающая насущным потребностям поземельного кредита и экономического быта <1>. В России ипотечное жилищное кредитование стало составной частью государственной жилищной политики только в конце девяностых годов двадцатого века. На наш взгляд, этапы развития указанного направления государственной политики непосредственно связаны с принятием и реализацией ряда нормативных правовых актов. -------------------------------- <1> См.: Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Т. 13. Санкт-Петербург: Типография И. А. Ефрона, 1894. С. 294.

В конце девяностых годов двадцатого века государственная жилищная политика определялась Государственной целевой программой "Жилище", одобренной Постановлением Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. N 595 "О Государственной целевой программе "Жилище" <2> и Основными направлениями нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище" (Указ Президент Российской Федерации от 29 марта 1996 г. N 431 "О новом этапе реализации государственной целевой программы "Жилище" <3>). Массовый характер развитие ипотечного жилищного кредитования в России приняло после принятия Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (с изменениями от 9 ноября 2001 г., 11 февраля, 24 декабря 2002 г., 5 февраля, 29 июня, 2 ноября, 30 декабря 2004 г.) <4>. Следует отметить, что соответствующий законопроект трудно проходил через Государственную Думу как на стадии первого (концептуального чтения), так и на последующем этапе <5>. Тем не менее, несмотря на огромное количество поправок и трудностей, которые сопровождали законопроект на стадии принятия, социальная и экономическая ситуация складывалась таким образом, что судьба нового для российской действительности закона, регулирующего отношения в сфере ипотечного кредитования, была предопределена. -------------------------------- <2> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". <3> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". <4> Справочно-правовая система. <5> См.: Грачев И. Д. Основы ипотечного кредитования: Препринт. СПб.: Изд-во СПб. ГУЭФ, 1997. С. 5.

Важнейшим событием для субъектов создаваемого ипотечного рынка в РФ стало Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 28 "О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации", которым была одобрена Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации <6>, кроме этого, попыткой государства улучшить жилищные условия своих граждан явилась Федеральная программа "Жилище", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" <7>. Программа была ориентирована на повышение доступности приобретения жилья, рост объемов возводимого и реконструируемого жилья, обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета граждан, относящихся к отдельным категориям, и включала девять подпрограмм, каждая из которых направлена на решение конкретного круга проблем жилищной сферы. В ходе реализации первого этапа Программы (2002 - 2005 гг.) были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики и определены приоритетные направления, одним из которых является обеспечение граждан России доступным и комфортным жильем. -------------------------------- <6> Справочно-правовая система. <7> См.: Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Справочно-правовая система.

Значительным фактом, влияющим на развитие системы ипотечного кредитования и становления рынка ипотечного жилищного кредитования, является Концепция развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России, одобренная Правительством РФ 30 июня 2005 г. <8>. -------------------------------- <8> См.: Концепция развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов // Интернет-сайт: http://www. economy. gov. ru.

Следующим этапом развития системы ипотечного жилищного кредитования явилось принятие в 2003 г. Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 193-ФЗ. Наличие указанного Закона является необходимым для нормального развития и функционирования двухуровневой системы ипотечного кредитования и привлечения "длинных" денег в сферу ипотечного кредитования за счет рефинансирования ипотечных кредитов. На основании итогов первого этапа реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675, с учетом вступления в силу пакета федеральных законов по формированию рынка доступного жилья в связи с реализацией национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" (далее - Национальный проект) и создания Национального совета по жилищной политике в указанную Федеральную целевую программу Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865 "О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" <9> были внесены соответствующие изменения, которые привели к модернизации подпрограмм Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы (далее по тексту - ФЦП "Жилище"). -------------------------------- <9> См.: Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Второй этап реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы будет осуществляться в 2006 - 2010 гг., предполагает две стадии: 2006 - 2007 гг. и 2008 - 2010 гг. и предусматривает продолжение начатых преобразований в жилищной сфере и реализацию комплекса мер в рамках приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Данный этап реализации ФЦП "Жилище" направлен на реализацию подпрограмм "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства"; "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры"; "Обеспечение жильем молодых семей"; "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством"; реализацию Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов; мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Указанные подпрограммы являются мерами, направленными на реализацию основных приоритетных направлений Национального проекта и призваны решить одну из основных задач - стабилизировать сбалансированность спроса и предложения на рынке жилья <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865 "О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Считаем, что для целостного понимания процесса становления и развития системы ипотечного жилищного кредитования, его правового регулирования необходимо рассматривать ипотечное жилищное кредитование в разрезе соответствующих приоритетных направлений Национального проекта, поскольку реализацию основных направлений Национального проекта, а также подпрограмм ФЦП "Жилище" объединяет Концепция развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России, одобренная 30 июня 2005 г. Правительством РФ и являющаяся основным векторным направлением развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации. Выделяют четыре приоритетных направления Национального проекта (структуру национального проекта): повышение доступности жилья; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан; увеличение объемов жилищного строительства; модернизация коммунальной инфраструктуры; увеличение объемов жилищного кредитования <11>. Указанные направления есть трансформированные подпрограммы ФЦП "Жилище", в каждой из которых обозначены цель и меры, направленные на достижение этих целей, поскольку ФЦП "Жилище" и ее подпрограммы являются основным механизмом реализации Национального проекта. По каждому из указанных направлений предусмотрена реализация конкретных мер, на проведении которых должны быть сконцентрированы основные финансовые и организационные усилия. Эти меры в основном будут реализованы в рамках соответствующих подпрограмм, входящих в состав ФЦП "Жилище". -------------------------------- <11> См.: Никифорук В. Купил жилье - снимай угол // Российская газета. N 237(3906). 2005.

Для настоящей работы наиболее значимым является направление Национального проекта - "Повышение доступности жилья", а именно подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей", непосредственно связанная с развитием ипотечного жилищного кредитования в контексте Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России и тем самым влияющая на увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования. В свою очередь, целью направления "Увеличение объемов жилищного кредитования" является формирование условий для увеличения предоставления долгосрочных ипотечных кредитов населению на базе развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных кредитов <12>. Следует отметить, что с указанным направлением тесным образом связано еще одно направление Национального проекта - "Увеличение объемов жилищного строительства". Связь этих двух составляющих Национального проекта выражается в том, что увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования возможно только при соответствующем предложении на рынке жилья, а обеспечение необходимого уровня предложения на рынке жилья связано с реализацией направления "Увеличение объемов жилищного строительства" и соответствующей подпрограммой ФЦП "Жилище" - "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства". -------------------------------- <12> См.: Ипотека пошла по рукам // Российская бизнес-газета. 2005. 18 окт.

В целом можно отметить, что основные механизмы реализации приоритетных направлений Национального проекта в настоящее время сформированы. Тем не менее на уровне Правительства Российской Федерации принимаются меры, направленные на совершенствование организационно-правовых механизмов реализации мероприятий Национального проекта, анализ которых позволяет выявить как основные положительные аспекты, так и возможные сложности, связанные с их реализацией. На наш взгляд, наиболее заслуживают внимания следующие из них. Принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 851 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" <13>. Основная суть изменений, внесенных указанным Постановлением, состоит в том, что юридическим лицам предоставлена возможность получать государственную поддержку на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства в рамках соответствующей подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства", входящей в состав ФЦП "Жилище". Существовавший ранее порядок предоставления государственной поддержки позволял оказывать государственную поддержку только по земельным участкам, находящимся в государственной и муниципальной собственности, несмотря на то что земельные участки под жилищное строительство в основном предоставлены во владение юридическим лицам. То есть после принятия рассматриваемого Постановления юридическим лицам представилась возможность стать получателями государственной поддержки в форме субсидии на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства и государственных гарантий Российской Федерации. Однако, принимая во внимание действующее законодательство, существует высокая вероятность того, что механизм предоставления государственных гарантий Российской Федерации юридическим лицам фактически окажется невостребованным потенциальными участниками Программы, так как для получения государственных гарантий от юридических лиц требуется наличие соответствующего имущественного обеспечения. Это условие, закрепленное в Федеральном законе от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <14>, отрицательно сказывается на целесообразности получение государственных гарантий Российской Федерации юридическими лицами. На наш взгляд, механизм предоставления государственных гарантий Российской Федерации юридическим лицам будет востребован в случае смягчения условий предоставления государственных гарантий Российской Федерации юридическим лицам путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" в части исключения условия предоставления государственных гарантий Российской Федерации только в случае предоставления заемщиком или лицом, по обязательствам которого предоставляется государственная гарантия Российской Федерации, обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению эквивалентных требований в связи с исполнением государственной гарантии Российской Федерации (банковские гарантии, поручительства, залог имущества) и закрепления аналогичных условий при формировании федерального бюджета на последующие годы. -------------------------------- <13> См.: Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". <14> См.: Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Принятие Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <15>. -------------------------------- <15> См.: Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Указанным Законом вносятся изменения в том числе в Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", дополняя его новой ст. 62.1 <16>. Данные изменения закрепляют возможность оформления ипотеки на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. То есть с учетом данных изменений ипотека указанных земельных участков возможна в случае, если такие земельные участки предназначены для жилищного строительства или для комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возврата кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство данных земельных участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры. -------------------------------- <16> См.: Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Данные изменения могут оказать наибольший положительный эффект применительно к формированию рынка доступного жилья, увеличению объемов жилищного строительства, в первую очередь за счет того, что застройщик получил возможность снять с себя затраты по строительству коммунальной и социальной инфраструктуры (такие затраты, как правило, составляют до 30% от стоимости строительства жилья и влияют на его продажную стоимость) за счет продажи права (с длительной рассрочкой платежа) на подключение инженерной и социальной инфраструктуры муниципальным образованиям. Муниципальные образования, в свою очередь, могут обеспечить финансирование строительства объектов коммунальной и социальной инфраструктуры (например, за счет кредитных средств) под залог таких земельных участков. Однако указанные изменения позволяют оформлять в залог земельные участки при получении соответствующего кредита только в кредитной организации, что в действительности ограничивает возможную сферу реализации данной новеллы. Например, на практике была бы востребована следующая схема: юридическое лицо (например, застройщик) проводит работы по обеспечению земельного участка соответствующей инфраструктурой, а потом переуступает права на данные объекты инфраструктуры муниципальным образованиям с возможной рассрочкой платежа. Муниципалитеты, в свою очередь, в качестве обеспечения исполнения рассрочки платежа оформляют залог на указанные земельные участки в пользу соответствующего юридического лица. Учитывая вышеизложенное, считаем, что сферу применения ст. 62.1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" необходимо расширить, предоставив возможность оформления залога земельных участков и в пользу иных юридически лиц, а не только кредитных организаций. Таким образом, следует отметить, что в развитии ипотечного жилищного кредитования в России наметились серьезные положительные сдвиги, которые не в последнюю очередь связаны с реализацией соответствующих мер, направленных на увеличение объемов жилищного строительства предусмотренных действующим законодательством и мероприятиями Национального проекта.

Нормативные акты

1. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (с изм. от 9 ноября 2001 г., 11 февраля, 24 декабря 2002 г., 5 февраля, 29 июня, 2 ноября, 30 декабря 2004 г.) // Справочно-правовая система. 2. Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 3. Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 4. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 5. Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. N 431 "О новом этапе реализации государственной целевой программы "Жилище" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 6. Постановление Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. N 595 "О государственной целевой программе "Жилище" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 7. Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 28 "О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" // Справочно-правовая система. 8. Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Справочно-правовая система. 9. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865 "О дополнительных мерах по реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Справочно-правовая система. 10. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 851 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Литература

1. Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Т. 13. Санкт-Петербург: Типография И. А. Ефрона, 1894. С. 294. 2. Грачев И. Д. Основы ипотечного кредитования: Препринт. СПб.: Изд-во СПб. ГУЭФ, 1997. С. 5. 3. Ипотека пошла по рукам // Российская бизнес-газета. 2005. 18 окт. 4. Концепция развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов // Интернет-сайт: http://www. economy. gov. ru. 5. Никифорук В. Купил жилье - снимай угол // Российская газета. N 237(3906). 2005.

Название документа