Особенности предоставления жилых помещений по договору социального найма

ОСОБЕННОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА

Т. ЖУРАВЛЕВ

Журавлев Т., аспирант кафедры частного права юридического факультета ИЭУП РГГУ.

Право на жилище, закрепленное ст. 40 Конституции Российской Федерации, означает гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, которая, в свою очередь, реализуется путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, кооперативного жилищного строительства, а также на условиях коммерческого найма у собственников либо приобретения или строительства за собственные средства. При этом малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конституционные нормы конкретизированы в положениях гл. 35 "Наем жилого помещения" части второй Гражданского кодекса Российской Федерации <1> (далее - ГК РФ), а также Жилищном кодексе Российской Федерации <2> (далее - ЖК РФ) как важнейшем нормативно-правовом акте, регулирующем отношения в сфере жилья. -------------------------------- <1> Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая, от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (ред. от 26 января 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 2007. N 5. Ст. 558. <2> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 13.

Пунктом 1 ст. 672 ГК РФ предусмотрено, что в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения. При этом основания, условия и порядок заключения договора социального найма жилого помещения устанавливаются нормами жилищного законодательства (п. 3 ст. 672). В настоящее время положения о социальном найме жилого помещения содержатся в разд. III ЖК РФ. Основания предоставления жилых помещений, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, претерпели существенные изменения. Прежде всего жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются малоимущим гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (п. 2 ст. 49). При этом признание граждан малоимущими осуществляется органами местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению <3>. -------------------------------- <3> Так, например, в соответствии с п. 1 распоряжения Правительства Москвы от 5 мая 2006 г. N 744-РП полномочиями по осуществлению признания жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях наделен Департамент социальной защиты населения г. Москвы.

Перечень доходов, получаемых физическими лицами как в денежной, так и в натуральной форме, подлежащих налогообложению, содержится в гл. 23 "Налог на доходы физических лиц" части второй Налогового кодекса РФ <4>. Кроме того, при определении доходов граждан с целью признания их малоимущими следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512 (ред. от 30 декабря 2005 г.) "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" <5>. Данным Постановлением определено, что учету подлежат все виды доходов в денежной и натуральной форме. К таким доходам следует отнести, в частности, все предусмотренные системой оплаты труда выплаты, учитываемые при расчете среднего заработка; средний заработок, сохраняемый в случаях, предусмотренных трудовым законодательством; компенсации, выплачиваемые государственными органами или общественными объединениями за время исполнения государственных или общественных обязанностей, и другие выплаты. -------------------------------- <4> Налоговый кодекс Российской Федерации, часть вторая, от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (ред. от 30 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3340; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 31. <5> Собрание законодательства РФ. 2003. N 34. Ст. 3374; 2006. N 3. Ст. 297.

Важно отметить, что в состав дохода семьи не включаются: государственная социальная помощь, оказываемая в соответствии с действующим законодательством о государственной социальной помощи в виде денежных выплат и натуральной помощи; единовременные страховые выплаты, производимые в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов его семьи, а также ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию, в соответствии с решением учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы; суммы уплаченных алиментов. При расчете стоимости имущества, находящегося в собственности граждан, в целях признания гражданина малоимущим допустимо использовать законодательство о налогах и сборах, в соответствии с которым подлежат учету следующие виды налогооблагаемого имущества: жилые дома, квартиры, дачи; гаражи и иные строения, помещения и сооружения. При этом средняя стоимость имущества, приходящегося на одного члена семьи, для решения вопроса о признании его малоимущим и предоставлении ему жилья по договору социального найма рассчитывается путем деления общей стоимости налогооблагаемого имущества, находящегося в собственности всех членов семьи, на число членов семьи. При наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений (ч. 2 ст. 51 ЖК РФ). Общая площадь жилого помещения согласно ч. 5 ст. 15 ЖК РФ рассчитывается как сумма площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас. Таким образом, принадлежность к категории малоимущих граждан ЖК РФ ставит в зависимость от доходов, под которыми понимается размер заработной платы и иных доходов, а также от наличия в собственности недвижимости, других объектов, которые подлежат налогообложению. Конкретные же критерии оценки и нормативы устанавливаются субъектами Российской Федерации <6>. -------------------------------- <6> Так, в частности, в г. Москве в соответствии с Законом от 25 января 2006 г. N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях" такими критериями выступают имущественная обеспеченность семьи, а также стоимость требуемой общей площади жилого помещения (для обеспечения семьи по 18 кв. м на одного человека). В случае если стоимость требуемой общей площади жилого помещения превышает имущественную обеспеченность семьи, то семья признается малоимущей. При этом имущественная обеспеченность семьи складывается из стоимости подлежащего налогообложению имущества членов семьи гражданина (земельные участки, дачи, автомобили и т. п.), за исключением жилых помещений (квартир) и денежного дохода, превышающего прожиточный минимум членов семьи гражданина за период ожидаемого нахождения в очереди на предоставление жилого помещения. Суммарный денежный доход семьи, превышающий прожиточный минимум, определяется как разница между среднемесячным совокупным доходом семьи за 24 месяца (два года) и прожиточным минимумом семьи на один месяц, умноженная на 240 месяцев (20 лет) (п. 3.2 Постановления Правительства Москвы от 2 мая 2006 г. N 306-ПП "Об итогах выполнения городских жилищных программ в 2005 году и о городских жилищных программах на 2006 год"). Стоимость требуемой общей площади жилого помещения определяется как разница общей площади жилого помещения, получаемой семьей согласно норме предоставления на одного человека (18 кв. м), и общей площади жилого помещения, находящейся в собственности членов семьи, умноженная на рыночную стоимость 1 кв. м жилья. Во II квартале 2007 г. средняя рыночная стоимость 1 кв. м общей площади жилья в г. Москве, утв. Приказом Минрегиона России от 12 марта 2007 г. N 18, составляет 51200 руб.

Далее следует отметить, что ч. 3 ст. 49 ЖК РФ установлены иные основания предоставления жилья по договору социального найма. Данная норма закрепляет возможность предоставления жилых помещений из государственного жилищного фонда по договору социального найма иным категориям граждан (за исключением малоимущих), признанным нуждающимися в жилых помещениях. При этом указанные категории граждан и основания предоставления им жилых помещений устанавливаются федеральными законами, указами Президента РФ или законами субъектов РФ. В настоящее время обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма предусматривается, в частности, для таких категорий, как инвалиды <7>, инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны и инвалиды боевых действий, а также иных категорий ветеранов <8>, семьи, имеющие детей инвалидов, дети сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей <9>, Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы <10>, прокуроры и следователи <11> и другие категории граждан. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4563; 2006. N 1. Ст. 10. <8> Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (в ред. от 19 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168; 2002. N 48. Ст. 4743; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5576. <9> Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. от 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 52. Ст. 5880; 2004. N 35. Ст. 3607. <10> Федеральный закон от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий героям социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" (в ред. от 9 мая 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 3. Ст. 349; 2006. N 20. Ст. 2157. <11> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; 2007. N 10. Ст. 1151.

Следует отметить, что жилые помещения указанным категориям граждан предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ. Таким образом, указанными нормативными актами может быть установлен и иной порядок предоставления жилых помещений, в том числе предусмотрены дополнительные основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях. Как отмечает Б. М. Гонгало, "несомненно, что эта возможность достаточно часто будет реализована. А если учесть, что само понятие "порядок предоставления жилого помещения" в новом ЖК РФ (в отличие от ЖК РСФСР) четко не определено, то, вероятно, будут устанавливаться сроки, в течение которых должны предоставляться жилые помещения, может устанавливаться количество комнат в жилом помещении, предоставляемом на определенное количество членов семьи, и т. д." <12>. -------------------------------- <12> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 264.

Безусловно, положение п. 3 ст. 49 ЖК РФ не противоречит принципу федерализма. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, учитывая значительное число нуждающихся в обеспечении "бесплатным" жильем, реализация указанного положения ЖК РФ может привести к ущемлению законных интересов и жилищных прав граждан. В этой связи представляется наиболее целесообразным установление правовой конструкции, в соответствии с которой определение как категорий граждан, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма, так и оснований для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, должно быть установлено только на федеральном уровне. Далее следует отметить, что ч. 4 ст. 49 ЖК РФ установлено правило, согласно которому как малоимущие, так и иные граждане могут быть обеспечены жильем по договору социального найма за счет муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления, но только в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. В частности, согласно ч. 2 ст. 14 ЖК РФ в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечни отнесенных ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления на территориях каждого из этих городов, определяются законами данных субъектов Российской Федерации. При этом иные вопросы, отнесенные ЖК к компетенции органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают исключительно органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации. Порядок предоставления указанным категориям граждан жилых помещений из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма установлен в ЖК РФ, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации. По правилам ч. 5 ст. 49 ЖК РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма не предоставляются, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное. Следующим обязательным условием для предоставления жилого помещения по договору социального найма является признание гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий. В ЖК РФ не определено само понятие "нуждаемость в жилом помещении". Представляется, что нуждаемость в жилье - объективное состояние, которое может возникнуть у любого гражданина. Между тем не любой гражданин, нуждающийся в жилом помещении, может претендовать на его предоставление по договору социального найма. С учетом этого нуждаемость в жилом помещении представляет собой потребность гражданина в жилом помещении, подлежащую удовлетворению в соответствии с нормами действующего законодательства посредством предоставления жилого помещения из жилищного фонда социального использования. Основания нуждаемости - это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение права на получение жилого помещения по договору социального найма. Статья 51 ЖК РФ устанавливает такие основания путем определения категорий граждан, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями. К их числу прежде всего относятся граждане, не являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения. Кроме того, к указанной категории отнесены лица, являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы. К категории нуждающихся в обеспечении жилым помещением также относятся граждане, проживающие в помещении, не отвечающем требованиям, установленным для жилых помещений. При этом ЖК РФ содержит лишь общие указания на требования, предъявляемые к жилым помещениям. Решение данного вопроса отнесено к компетенции органов государственной власти РФ (ч. 2 ст. 12 ЖК РФ). И наконец, к рассматриваемой категории относятся граждане, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание невозможно, и не имеющие иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается Правительством РФ <13>. -------------------------------- <13> Следует также отметить, что перечень заболеваний, при наличии которых совместное проживание с больным в одной квартире невозможно, устанавливается Правительством РФ. Несмотря на то что аналогичная норма содержалась в ст. 29 ЖК РСФСР, перечень таких заболеваний так и не был утвержден. В настоящее время в целях реализации Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 817 утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь" // Российская газета. 2004. 29 дек.

В силу неточности формулировки п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ возникает вопрос, следует ли учитывать при принятии решения о признании гражданина нуждающимся в жилых помещениях одновременно оба приведенных законодателем условия - коммунальное заселение и наличие больного в квартире либо каждое из приведенных условий имеет самостоятельное равное значение. Представляется, что с учетом тенденций, направленных на ликвидацию квартир коммунального заселения, основания для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, названные в п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ, должны иметь равное значение при принятии соответствующего решения и оцениваться по отдельности. Необходимо особо отметить, что наличие у гражданина статуса малоимущего при отсутствии у него установленных ЖК РФ оснований для признания нуждающимся в жилье не может служить самостоятельным основанием для предоставления ему жилого помещения по договору социального найма. Подводя итог, следует отметить, что нормы о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, претерпели значительные изменения. В целом можно отметить, что новеллы ЖК РФ серьезно ограничивают возможность получить жилье в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования для большинства граждан, не имеющих средств, достаточных для покупки или коммерческого найма жилья. Для тех же граждан, которые подпадают под категорию малоимущих или иных указанных в законе лиц, имеющих право на получение социального жилья, ЖК РФ предусматривается, к сожалению, минимум гарантий получить жилье.

------------------------------------------------------------------

Название документа