О субъекте права требования сноса самовольной постройки

О СУБЪЕКТЕ ПРАВА ТРЕБОВАНИЯ СНОСА САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ

В. А. БЕТХЕР

Бетхер В. А., помощник судьи Восьмого арбитражного апелляционного суда, преподаватель кафедры гражданского права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.

Осуществление самовольного строительства по общему правилу не приводит к возникновению права собственности. Самовольной постройкой признается жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)).

Расценивая самовольное строительство как крайне негативное явление, законодатель императивно устанавливает: лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки (абз. 1 п. 2 ст. 222 ГК РФ). В силу п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Нормы об устранении самовольной постройки содержатся не только в ГК РФ. Пункт 2 ст. 36 Земельного кодекса РФ устанавливает, что снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет. Пункт 3 ст. 25 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" также предусматривает, что лицо, виновное в строительстве или в изменении архитектурного объекта без соответствующего разрешения на строительство, обязано за свой счет осуществить снос (полную разборку) самовольной постройки или привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние. Между тем при столь категоричном подходе к "судьбе" самовольной постройки процедура сноса такой постройки законодательно не установлена, на что обоснованно обращалось внимание в юридической литературе <1>, в частности, остается открытым вопрос: кто вправе заявлять требования о сносе самовольной постройки? -------------------------------- <1> См., напр.: Грызыхина Е. А. Приобретение права собственности на вновь возведенную недвижимость: Монография. Омск: Изд-во Омского гос. ун-та, 2008. С. 46, 47; Савина А. В. Снос самовольной постройки // Адвокатская практика. 2008. N 3. С. 40.

Полагаем, ответ на поставленный вопрос может быть найден, если обратить внимание на признаки самовольной постройки, к которым при анализе ст. 222 ГК РФ можно отнести: создание постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей; создание постройки без получения на это необходимых разрешений; создание постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. В зависимости от того, какой из указанных признаков имеет место при отнесении объекта недвижимости к самовольно построенным, вопрос о субъекте, выступающем в качестве истца по иску о сносе постройки, решается неоднозначно. Так, если наличествует первый признак, то надлежащим субъектом по данной категории дел является именно собственник земельного участка или иной законный владелец <2>, что, безусловно, не должно вызывать каких-либо возражений, так как речь идет о частноправовом основании. -------------------------------- <2> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 марта 2006 г. по делу N А43-21214/2005-17-512; Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 октября 2006 г. по делу N А19-46434/05-23-47-Ф02-5506/06-С2; Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 июля 2009 г. по делу N А32-17544/2008-49/162, от 11 февраля 2009 г. по делу N А53-6290/2007-С2-41.

Естественно, что собственник или обладатель иного вещного права на земельный участок имеет право на обращение в суд с требованием о сносе самовольной постройки и при наличии дополнительно двух других оснований либо одного из них в силу абсолютного характера права собственности, поскольку опять же имеет место отсутствие согласия собственника (обладателя иного вещного права) на возведение постройки. В таком случае указанные основания служат как бы субсидиарными, "усиливающими" позицию суда в решении о сносе самовольной постройки. Более того, истцу не надо доказывать наличие иных оснований, поскольку для безусловного удовлетворения своего требования о сносе постройки ему необходимо представить суду лишь доказательства своих прав на земельный участок. Иначе обстоит дело, когда требование о сносе объекта недвижимости заявлено в силу создания его без получения на это необходимых разрешений либо с существенным нарушением градостроительных норм и строительных норм и правил. В июле 2009 г. на заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ был обсужден проект Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - проект Обзора), подготовленный Управлением анализа и обобщения судебной практики <3>. Поскольку такой институт гражданского права, как самовольная постройка, вызывает немалое количество сложностей в правоприменительной практике, Обзор по нему не мог быть принят в рамках одного заседания. Более того, из опубликованного на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ проекта Обзора явствует отсутствие единой позиции судей высшей арбитражной инстанции страны практически по каждому вопросу. -------------------------------- <3> Проект Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации // http://www. arbitr. ru/ (официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

Как отмечается в пояснительной записке к проекту Обзора, два других признака закреплены в законе для защиты прав и законных интересов неограниченного круга лиц, а также жизни и здоровья граждан (публичные основания). Соответственно, мыслима ситуация, когда ни собственник земельного участка, ни застройщик не будут предпринимать мер для устранения угрозы, которую создает постройка, созданная без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением установленных норм и правил <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 45.

Проект Обзора не дает категоричного ответа на вопрос: кто вправе обращаться в суд с иском о сносе самовольной постройки в рассматриваемой ситуации? В качестве одного из вариантов решения проблемы высшая арбитражная инстанция страны предлагает закрепить такое право за прокурором, органом, осуществляющим строительный надзор, а также любыми лицами, права и охраняемые законом интересы которых нарушает сохранение самовольной постройки. Альтернативным решением вопроса о субъекте права требования сноса самовольной постройки в проекте Обзора изложена точка зрения, согласно которой прокурор и орган, осуществляющий строительный надзор, не обладают правом на обращение в арбитражный суд с исками о сносе <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 45, 46.

В юридической литературе, напротив, встречается высказывание, что на практике наибольшее количество подобных судебных споров инициируют администрации муниципальных образований <6>. -------------------------------- <6> Савина А. В. Указ. соч. 2008. N 3. С. 42.

Рассмотрим возможность каждого из названных субъектов обратиться в суд с требованием о сносе самовольной постройки. Право на обращение в суд прокурора с исками о сносе самовольной постройки, если она сооружена физическим лицом, закреплено в ст. 45 ГПК РФ. В арбитражном процессе такое право прокурору прямо не предоставлено (ст. 52 АПК РФ), но, можно полагать, вытекает из положений п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", наделяющих прокурора правом предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иски в интересах пострадавших, а также обращаться в суд с заявлением или вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Аналогичным образом ст. 53 АПК РФ прямо не предоставляет такое право органу, осуществляющему государственный строительный надзор, однако по смыслу положений ст. 2, 54 Градостроительного кодекса РФ за данным органом должно быть признано право на предъявление в публичных интересах в суд иска о сносе самовольной постройки. Из названных положений Градостроительного кодекса РФ и ст. 46 ГПК РФ вытекает также возможность предъявления данным органом иска в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Органы местного самоуправления - администрации муниципальных образований, безусловно, наделены правом требовать сноса самовольной постройки в принудительном порядке. Такой вывод следует из положений ст. 125 ГК РФ, ст. 53 АПК РФ, ст. 46 ГПК РФ, ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, ст. 11, 28 - 30, 32, 62 Земельного кодекса РФ, согласно которым в компетенцию местных органов власти входят: контроль за планировкой и застройкой территорий муниципальных образований; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; выдача разрешений на строительство; предоставление земельных участков для строительства и реконструкции. На практике подобные требования от имени указанных органов чаще всего предъявляют местные управления архитектуры, в полномочия которых входит поиск и устранение самовольных построек на территории муниципального образования <7>. -------------------------------- <7> Например, на территории г. Омска в соответствии с Постановлением мэра города Омска от 10 августа 2005 г. N 396-п подобные функции возложены на Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Омска.

В отношении последней категории заявителей, которые могут предъявлять требования о сносе самовольной постройки, - любых лиц, права и охраняемые законом интересы которых нарушает сохранение самовольной постройки, в литературе высказано мнение, что "данные лица не имеют права инициировать снос самовольной постройки в порядке ст. 222 ГК РФ. Защищать свои права они должны, используя иные правовые механизмы, предусмотренные Гражданским кодексом РФ (возмещение вреда, устранение препятствий к пользованию имуществом и т. д.)" <8>. -------------------------------- <8> См.: Савина А. В. Указ. соч. С. 42.

Трудно согласиться с последним подходом. Как уже отмечалось, в зависимости от того, по какой причине объект строительства признается самовольно построенным, круг лиц, права и законные интересы которых нарушены (оказались затронуты) при возведении такого объекта, не представляется возможным заранее очертить, более того, он может существенно меняться по мере возведения "самостроя". "Иной правовой механизм", о котором говорит А. В. Савина, пожалуй, предусмотрен в законе лишь в отношении защиты прав титульного владельца земельного участка и титульного владельца объекта недвижимости, к которому, например, "пристроили" самовольную постройку, в виде возможности предъявления в таких ситуациях негаторного иска. Что касается возможности требовать возмещения вреда для всех остальных лиц, такое требование не может быть заявлено на "пустом месте". Данной категории заявителей в обязательном порядке придется доказать не только наличие такого вреда, но и наличие причинно-следственной связи между имеющимся вредом и возведением самовольной постройки. Причем, возведение самовольной постройки должно являться первопричиной возникновения такого вреда, не наоборот. Таким образом, в рассматриваемой ситуации "иные правовые механизмы" "заработают" только в совокупности с применением норм о самовольной постройке, являющихся универсальными во всех случаях, когда речь идет о самовольном возведении объекта недвижимости, а потому подлежащих обязательному применению. Таким образом, представляется, что в вопросе о субъекте, который вправе обратиться в суд с требованием о сносе самовольной постройки, нецелесообразно ограничивать круг лиц, наделенных таким правом, поскольку в зависимости от основания заявляемого иска круг инициаторов сноса может существенно меняться. Нельзя обойти вниманием и точку зрения по рассматриваемому вопросу высших судебных инстанций страны: Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, сформулированную ими не так давно в совместном Постановлении Пленумов от 29 апреля 2010 г. N 10, 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". Так, в п. 22 данного Постановления даны следующие разъяснения: "Собственник земельного участка, субъект иного вещного права на земельный участок, его законный владелец либо лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки, вправе обратиться в суд по общим правилам подведомственности дел с иском о сносе самовольной постройки. С иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом". Как следует из этого совместного Постановления, высшие судебные инстанции страны не сочли необходимым ограничивать право прокурора и органа, осуществляющего строительный надзор, на обращение в суды с исками о сносе "самостроев" (напомним, такой вариант в качестве альтернативного решения был предусмотрен в проекте Обзора Высшего Арбитражного Суда РФ по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 ГК РФ, о котором упоминалось выше), как, впрочем, и ограничивать и право каких-либо иных лиц на обращение в суд с аналогичными требованиями. Можно предположить, что в пользу такого варианта высшие судебные инстанции склонились вследствие огромных масштабов самовольного строительства, значительно превышающих количество заявленных требований о сносе самовольных построек. Поскольку именно самовольное строительство (а не требование о сносе самовольной постройки) представляет собой опасное социальное явление, права самовольного застройщика не могут быть ущемлены "расширительным" толкованием перечня лиц, имеющих право требовать сноса "самостроя". Вместе с тем достаточно осторожный вывод высших судебных инстанций о праве на обращение в суд с иском о сносе самовольной постройки "уполномоченных органов в соответствии с федеральным законом" не позволяет категорично утверждать, о каких органах идет речь. В связи с чем проведенный анализ положений действующего законодательства применительно к возможности различных субъектов обратиться в суд с требованием о сносе самовольной постройки, представляется, позволит уяснить смысл данного разъяснения судебных инстанций применительно к праву конкретных субъектов. Бесспорно, позиция, которую заняли Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по данному вопросу, станет для нижестоящих судов руководством по разрешению споров, связанных с самовольным строительством, в контексте рассматриваемой проблематики, что тем не менее не отменяет необходимости внести в п. 2 ст. 222 ГК РФ соответствующие дополнения в части указания на субъект, который вправе обратиться в суд с требованием о сносе самовольной постройки, не ограничивая круг таких лиц.

------------------------------------------------------------------

Название документа