Административная ответственность в сфере государственного управления

В.П. УМАНСКАЯ

Уманская Виктория Петровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Минюста России.

В статье исследуются проблемы публично-правового статуса субъектов государственного управления и указывается на необходимость совершенствования как мер административной ответственности, так и механизмов их применения.

Ключевые слова: государственная власть; правоотношения; государственное управление; должностные лица; административная ответственность; меры административной ответственности; административное правонарушение.

Administrative responsibility in the sphere of state management

V.P. Umanskaya

Umanskaya Viktoriya Petrovna, candidate of laws, associate professor of Administrative and financial law department of the Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice.

The article considers the problem of legal status of subjects of public administration and indicated on necessity to improve measures of administrative responsibility and the mechanisms for their application.

Key words: state power; legal relations; state management; officials; administrative responsibility; measures of administrative responsibility; an administrative offense.

Одним из важнейших принципов организации деятельности органов государственного управления, строжайшее выполнение которого обеспечивает четкую, слаженную и оперативную работу всех его звеньев, а также способом достижения эффективности государственной власти является обеспечение должного уровня законности.

К сожалению, государственное управление пока изобилует нарушением действующего законодательства, а его субъекты часто превышают полномочия и игнорируют обязанности, возложенные на них. Поэтому правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности субъектов государственного управления за нарушение установленных законом обязанностей.

В настоящее время наблюдается отсутствие должного анализа и учета правонарушений в области управления, а также оценки эффективности применяемых мер ответственности к субъектам государственного управления. Одной из острых и актуальных проблем остается административная ответственность органов государственной власти и должностных лиц.

В этой связи особенно интересно рассмотреть административную ответственность в сфере государственного управления и проанализировать ее с точки зрения всех субъектов управления, включая органы государственной власти, должностных лиц и государственных служащих.

"Ответственность в управлении представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, организации, гражданам, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства, общества, коллектива применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых - восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления" <1>.

<1> См.: Ответственность в управлении / Под ред. А.Е. Лунева, Б.М. Лазарева. М.: Наука, 1985. С. 24 - 25.

Сущность государственного управления определяется, прежде всего, кругом осуществляющих его субъектов и содержанием властного воздействия. Поэтому, учитывая значимость и важность системы управления, ее особое значение в общественной жизнедеятельности, направленность на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, вопрос о субъектах государственного управления является первоочередным.

Еще В. Еллинек рассматривал управление как государственную деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Таким образом, ученый связывал государственное управление с исполнительной деятельностью государства.

Однако государственное управление осуществляется не только органами исполнительной власти, но и другими субъектами государственной власти: законодательными и представительными органами, органами судебной власти. "Две другие ветви государственной власти - и законодательная, и судебная - также имеют обслуживающий их аппарат управления, в котором работают государственные служащие в качестве экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов и т.д. Этот аппарат - государственный. Он не охватывается понятием "исполнительная власть", но интегрируется в понятие "государственное управление" <2>. Кроме того, государственное управление осуществляется государственными органами, не относящимися ни к одной ветви власти, например органами прокуратуры, Счетной палатой РФ, Центральным банком России, избирательными комиссиями и др. В качестве субъектов управления могут выступать не только государственные органы, но и должностные лица государственных органов, государственные служащие.

<2> Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 18.

В рамках исследования административной ответственности целесообразно выделить две группы субъектов государственного управления: первая группа представлена физическими лицами (государственные служащие и должностные лица), а вторая - коллективными образованиями, т.е. юридическими лицами (органами государственной власти и государственными органами, организациями, осуществляющими отдельные функции государства).

Анализ субъектов государственного управления свидетельствует о том, что не все из них могут одновременно выступать в качестве субъектов административной ответственности (например, в качестве таковых не могут выступать территориальные органы федеральных органов государственной власти, структурные подразделения государственных органов и др.).

Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает меры административной ответственности в отношении граждан, должностных лиц и юридических лиц.

Понятие юридического лица в КоАП РФ никаким образом не конкретизируется и применяется максимально широко. В него включаются организации, признаваемые таковыми в соответствии с определением, данным в ст. 48 ГК РФ, аппараты органов государственной власти, которые законодательно наделены правами юридических лиц (Правительства РФ, Совета Федерации <3>, Государственной Думы РФ <4>), и государственные органы (например, Счетная палата РФ) и органы государственной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства). Анализ положений о федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах свидетельствует о том, что все они являются одновременно федеральными органами исполнительной власти и юридическими лицами.

<3> Статья 96 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Постановление СФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ.

<4> Пункт 1 Положения об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Распоряжение Председателя Государственной Думы РФ от 16 февраля 2004 г. N 18р-1.

В рамках гражданско-правовых отношений федеральный орган исполнительной власти обладает статусом юридического лица, т.е. вступает в гражданский оборот от своего собственного имени и имеет права и обязанности наравне с остальными юридическими лицами. В данных правоотношениях статус юридического лица определяется гражданским законодательством, а отношения по своей природе носят частноправовой характер.

Однако административную ответственность в сфере государственного управления федеральный орган исполнительной власти несет не за действия, совершаемые им в качестве хозяйствующего субъекта, а за неисполнение или недолжное исполнение возложенных на него властных полномочий, государственных функций и задач.

Справедливости ради необходимо особенно отметить, что КоАП РФ использует понятие государственного органа, федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, некоторые диспозиции норм КоАП РФ предусматривают ответственность за:

"непредставление государственными органами... сведений и материалов" (ч. 2 ст. 5.3 КоАП РФ);

"участие органов государственной власти... в сборе подписей избирателей" (ст. 5.47 КоАП РФ);

заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации... недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет (ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ);

непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности (ст. 19.7 КоАП РФ).

Однако в санкциях указанных норм устанавливаются наказания только в отношении юридических лиц. Таким образом, санкции КоАП РФ не предусматривают специфических наказаний непосредственно органов государственной власти и государственных органов как субъектов публичной деятельности в сфере государственного управления. Учитывая такой двойственный статус данных субъектов государственного управления, представляется необходимым законодательно разграничить юридическую ответственность органов государственной власти за невыполнение ими публичных функций и за правонарушения, совершенные в ходе осуществления хозяйственной деятельности.

Многогранность управленческой деятельности одновременно со сложностью конструкции административной ответственности юридических лиц переносит основной центр тяжести к персональной ответственности субъектов управления, т.е. на должностных лиц.

Следует отметить, что в российском законодательстве универсальное понятие должностного лица отсутствует. КоАП РФ в ст. 2.4 приводит определение должностного лица, применимое для целей Кодекса <5>. Однако законодательство в области государственного управления использует иные термины. Так, например, помимо термина "должностное лицо" в законодательстве используются понятия "лицо, занимающее государственные должности Российской Федерации" <6>, "лицо, занимающее должности государственной гражданской, военной или правоохранительной службы" <7>. В свою очередь, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 по-своему очерчивает круг должностных лиц <8>.

<5> Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

<6> Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации". Сводный перечень содержит в себе должности, относящиеся не только к исполнительной власти, но и к законодательной и судебной власти.

<7> Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

<8> Постановление к должностным лицам также относит: лиц, замещающих муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лиц, замещающих эти должности по контракту); должностных лиц службы судебных приставов, исполняющих судебные постановления или постановления иных органов, а также должностных лиц службы судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов; должностных лиц органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов); должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда (статья 359 Трудового кодекса Российской Федерации), государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации (статья 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Таким образом, в качестве субъектов административной ответственности КоАП РФ рассматривает не только должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями, но и руководителей организаций, сотрудников, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Фактически законодательно не проводится различий между административной ответственностью субъектов, наделенных государственной властью или государственными полномочиями, и лицами, реализующими распорядительную деятельность на предприятиях. В то же время представляется абсолютно некорректным включать в понятие "должностное лицо" одновременно лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, например федеральных министров и работников организаций, осуществляющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Как справедливо отмечает Б.В. Россинский, административные правонарушения должностных лиц - проступки, связанные с их участием в предпринимательской и организационно-хозяйственной деятельности юридических лиц <9>. Такой подход к административной ответственности должностных лиц практически не учитывает особенностей статуса субъектов управленческой деятельности, наличие у них особых государственно-властных полномочий.

<9> См.: Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 70.

Проведенный анализ административной ответственности юридических и должностных лиц свидетельствует о том, что КоАП РФ не выделяет из них субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, осуществляющих государственное управление и политику, а, следовательно, и не устанавливает к ним особых, повышенных мер ответственности.

Полагаем, что совершенствование административной ответственности в сфере государственного управления является одной из наиболее актуальных задач для повышения уровня законности. В этой связи остановимся на наиболее значимых проблемах административной ответственности, которые в основном обусловлены сложностью процессов управления и особенностей статуса его субъектов.

1. Государственное усмотрение. В законодательстве зачастую трудно оговорить все жизненные ситуации, с которыми субъект государственного управления может столкнуться на практике в ходе реализации возложенных на него функций. Поэтому выбор оптимального решения оставляется на усмотрение органа или должностного лица. Возможность принимать решения не только в рамках, определенных законом, но и в рамках своей компетенции по вопросам, не урегулированным законодательством, исполнение обязанности в зависимости от усмотрения государственного органа или должностного лица не всегда позволяет отграничить правомерное поведение от противоправного.

2. Сложность квалификации правонарушения в сфере государственного управления. На практике ответственность за административные правонарушения зачастую связывается с конкретными должностными лицами и выполнением ими должностных обязанностей. В связи с этим факт правонарушения рассматривается в порядке непосредственного подчинения вышестоящим должностным лицом, в результате чего применяются меры дисциплинарных взысканий. Так как составы дисциплинарных правонарушений законодательно не определены, то зачастую происходит подмена административной ответственности должностных лиц дисциплинарной.

3. Наличие в законодательстве формальных отсылочных норм и положений об ответственности. Если обратиться к Конституции РФ и федеральным законам, то можно обнаружить большое количество упоминаний об ответственности в сфере государственного управления. Например, ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <10>, ст. 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <11>, ст. 76 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12>. Такие формулировки носят декларативный характер и порождают неработающие нормы.

<10> В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

<11> Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов... и осуществляемой ими деятельности.

<12> Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

4. Необеспеченность отдельных норм и требований законодательства соответствующими составами административных правонарушений и мерами административного наказания. До недавнего времени таким ярким примером являлась ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации": "Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации". На протяжении пяти лет действия данной нормы законодательством не была установлена административная ответственность должностных лиц. Для восполнения этого пробела Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" гл. 5 была дополнена ст. 5.59 "Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан". Однако в законодательстве остается еще большое количество пробелов правового регулирования. К сожалению, существующая практика развития законодательства изобилует такими примерами <13>.

<13> Например, ст. 43 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает наличие административной ответственности за проявление неуважения к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы.

5. Отсутствие эффективных процедур реализации положений КоАП РФ об ответственности должностных лиц. В качестве примера предлагаем более подробно остановиться на порядке реализации ст. 17.1 КоАП РФ "Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы". Из названия статьи возникает вопрос о том, что понимается под "законными требованиями члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы". Законодательно данное понятие не определено. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" среди перечня различных форм деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы содержит такой вид, как обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Формально только такое обращение может рассматриваться в качестве законного требования. Однако представляется, что законные требования могут выражаться и в иных формах деятельности, например в парламентских запросах, запросах членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, обращениях с вопросами к членам Правительства РФ. Кроме того, законные требования могут быть предъявлены в рамках реализации права члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на получение информации.

Процедура привлечения к административной ответственности должностных лиц в соответствии со ст. 17.1 КоАП РФ представляется малоэффективной. Наличие события административного правонарушения, предусмотренного в ст. 17.1 КоАП РФ, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, устанавливаются протоколом, который вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). На практике представляется весьма затруднительным реализовать это положение, так как члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы необходимо обратиться в полицию для подтверждения факта невыполнения их законных требований. Дела об административных правонарушениях, предусмотренные данной статьей, подлежат рассмотрению судьями судов общей юрисдикции (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Обзор практики рассмотрения мировыми судьями дел об административных правонарушениях позволяет выявить лишь одно дело о невыполнении законных требований члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, по результатам рассмотрения которого было вынесено определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в соответствующий орган должностному лицу <14>. Для сравнения практика рассмотрения судами дел о воспрепятствовании законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 17.2 КоАП РФ) является более распространенной: в 2010 - 2011 гг. было рассмотрено около десяти дел. Такая скудная судебная практика свидетельствует о том, что рассматриваемые нормы КоАП РФ фактически не работают.

<14> Определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу от 19 апреля 2011 г. (дело N 05-0067/256/2011).

Таким образом, проведенное исследование позволяет определить основные направления совершенствования института административной ответственности в сфере государственного управления. Они касаются преодоления проблем, напрямую связанных с несовершенством механизма привлечения к ответственности и рядом проблем, косвенно влияющих на эффективность применения мер административных наказаний в сфере государственного управления. К первой группе проблем относится то, что законодательство об административных правонарушениях не отражает специфику статуса субъектов государственного управления и не содержит специфических, повышенных мер наказания, не предусматривает ответственности за отдельные противоправные деяния, не устанавливает действенных и эффективных процедур реализации положений об ответственности. Вторую группу образуют проблемы, связанные со сложностью и разносторонностью процессов управления, наличием государственного усмотрения, несовершенством материального законодательства, определяющего права и обязанности органов государственной власти, правовой статус субъектов государственного управления.

Библиографический список

1. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3.

2. Ответственность в управлении / Под ред. А.Е. Лунева, Б.М. Лазарева. М.: Наука, 1985.

3. Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009.