Интегрированный и дифференцированный подходы к правовому регулированию аренды природных объектов

ИНТЕГРИРОВАННЫЙ И ДИФФЕРЕНЦИРОВАННЫЙ ПОДХОДЫ К ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ АРЕНДЫ ПРИРОДНЫХ ОБЪЕКТОВ <*>

А. В. СТРЕЖНЕВА

-------------------------------- <*> Strezhneva A. V. Integral and differentiated approaches to legal regulation of the lease of natural objects.

Стрежнева Анна Владимировна - аспирантка отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.

В статье рассматривается история развития и современное соотношение интегрированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию использования природных объектов в России. Автор характеризует способы применения обоих подходов к регулированию аренды природных объектов как вида природопользования.

Ключевые слова: природный объект, аренда, природопользование, интеграция правового регулирования, дифференциация правового регулирования.

The article addresses the history of development and the current balance of integral and differentiated approaches to legal regulation of the use of natural objects in Russia. The author justifies and outlines the ways for applying both approaches to regulation of the lease of natural objects as an art of natural resource use.

Key words: natural object, lease, natural resource use, integral legal regulation, differentiated legal regulation.

В науке признанными считаются два подхода к правовому регулированию использования и охраны природных объектов: дифференцированный и интегрированный. Дифференцированный подход выражается в отраслевом (пообъектном) регулировании, создании отдельных конкретных правил в отношении использования и охраны каждого из видов природных объектов. В рамках интегрированного подхода решаются задачи по регулированию использования и охраны природной среды в целом как единого объекта. Оба подхода основаны на объективных факторах, влияющих на формирование экологического (природоресурсного) законодательства. Так, процессы дифференциации законодательства по предмету (объектам природы и связанным с каждым из них сферам общественных отношений) основаны на специфике естественных и социальных свойств природных объектов (земель, недр, вод, лесов и т. д.). Однако социальные и естественные различия объектов природы не устраняют того, что природа едина в своем многообразии, что в ней действуют общие для всей природы закономерности функционирования каждого из элементов природы. Главной такой закономерностью, по словам А. Н. Краснова, является взаимосвязь и взаимодействие всех элементов природы. Нельзя, например, пользоваться каким-либо природным объектом, не воздействуя тем самым на состояние окружающих и связанных с ним других природных объектов, т. е. на окружающую среду в целом. По мнению ученого, это означает, что раздельное правовое регулирование использования и охраны каждого природного объекта всегда будет неадекватно совокупности общих и специфических закономерностей существования и функционирования природы в целом <1>. -------------------------------- <1> См.: Право природопользования в СССР / Под ред. А. Н. Краснова. М., 1990. С. 8.

Российское экологическое (природоресурсное) законодательство развивалось под воздействием указанных подходов к правовому регулированию, каждый из которых обладал преимуществом на конкретном этапе развития. В конце 50-х - начале 60-х гг. XX в., в период бурного развития промышленного, транспортного, энергетического, жилищно-гражданского и других видов строительства на базе восстановленного после войны народного хозяйства, развернулась интенсивная разработка проектов основ законодательства о земле, ее недрах, водах и лесах. Такая инициатива была вызвана осознанием негативных последствий научно-технического прогресса, к которым относится нарушение экологического равновесия в природе, вызываемое неправильным отношением к ней в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, нерациональным использованием богатств природы. Однако, как писал А. Н. Краснов, последующие исследования правовых проблем охраны природы показали, что отраслевые законы в области использования и охраны природы слабо отражают экологические требования, недостаточно обеспечивают их реализацию правовыми средствами. Именно это послужило основанием к тому, что в научной литературе стала обосновываться необходимость принятия наряду с существующими отраслевыми законами еще и закона об охране природы, который устранил бы экологическую неточность действующих отраслевых законов, дополнил их и на этой основе выполнял бы определенную лидирующую роль. Такими законами стали Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" и пришедший ему на смену действующий Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Следует отметить, что необходимость интегрировать подходы к правовому регулированию как охраны, так и использования природных ресурсов была осознана учеными уже на самых ранних этапах разработки концепции экологического (природоресурсного) права. Н. Д. Казанцев, например, считал целесообразным разработать и принять комплексный закон об использовании природных ресурсов и их охране. В таком законе, по мнению ученого, следовало дать основные положения, являющиеся исходными и определяющими для конкретных отраслей законодательства, специально регулирующих использование определенных объектов природы, а также их охрану <2>. Однако, как известно, интегрированный подход в российском экологическом законодательстве был реализован на основе концепции разделения правового регулирования природопользования и охраны природы <3>. Иначе говоря, интеграция правового регулирования коснулась лишь норм об охране природы и практически не затронула вопросы использования природных ресурсов. По мнению О. С. Колбасова, это было обусловлено отсутствием на тот момент объективных условий для интеграции всех вопросов правовой охраны и использования природных ресурсов и неравномерностью развития права в рассматриваемой области отношений <4>. Ученый признавал усиление тенденции к интеграции (консолидации) всех отраслей права, регулирующих использование и охрану природы. Однако он считал, что эта тенденция станет главным направлением совершенствования права в исследуемой области отношений только тогда, когда в основном завершится текущий на тот момент период кодификации природоресурсных отраслей права, когда будет ликвидировано отставание в развитии некоторых из них и издан закон об охране окружающей среды. По оценке О. С. Колбасова, вопрос о создании сводного закона об окружающей среде, интегрирующего все основные нормы права о воздействии людей на природу, включая нормы земельного, водного, горного, воздушного, флористического и фаунистического права, должен был возникнуть ближе к 2000 г. -------------------------------- <2> См.: Казанцев Н. Д. О научных основах дифференциации и интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов // Вестник МГУ. Сер. 10 "Право". 1965. N 2. С. 4. <3> См., например: Петров В. В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды") // Экологическое право. 2009. N 2-3. С. 9 - 15. <4> См.: Колбасов О. С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1980. N 3. С. 75 - 76.

Наступление третьего тысячелетия вновь ставит перед исследователями вопрос о соотношении дифференцированного и интегрированного подходов к правовому регулированию использования природных объектов. На сегодняшний день преимущественно развивается отраслевая кодификация (Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ), задача которой заключается в дифференциации отраслей права по предмету правового регулирования, т. е. общественных отношений по поводу использования и охраны важнейших для общества природных объектов (земельных, горных, водных и других отношений). На первом плане, естественно, при этом стоят особенные, специфические черты каждого вида общественных отношений в области использования и охраны природных объектов. Тот факт, что в рамках интегрированного подхода к регулированию отношений по поводу природы практически не регулируются отношения по использованию природных ресурсов, М. М. Бринчук считает серьезным дефектом в развитии российского законодательства об окружающей среде на современном этапе <5>. По мнению ученого, единство объекта правового регулирования, которым является природа (окружающая природная среда), взаимосвязь и взаимообусловленность процессов и явлений в природе требуют единых подходов, единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений. В то же время М. М. Бринчук считает корректной постановку вопроса о преимущественном развитии интегрированного подхода при разработке и принятии экологического законодательства. В рамках этого подхода должны, по его мнению, формулироваться общие принципы регулирования общественных отношений по поводу природы, способы и инструменты обеспечения развития гармоничного взаимодействия в данной сфере, трансформируемые затем в природоресурсном законодательстве с учетом специфики конкретных природных объектов и ресурсов <6>. -------------------------------- <5> См.: Бринчук М. М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах Российской Федерации: Сб. науч. тр. Оренбург, 1997. С. 13. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <6> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 73.

Думается, не стоит умалять роль и значение отраслевого (дифференцированного) подхода в экологическом законодательстве, который создает возможность разграничения сфер действия отраслей, что, в свою очередь, является необходимым условием создания системы правовых норм в области использования и охраны природы. Ведь объединение в систему первоначально предполагает размежевание, дифференциацию элементов структуры, а также создание новых элементов для полного отражения всей структуры системы <7>. Однако нельзя отрицать и наличие общих для всех видов природопользования черт. Так, общей для всех видов природопользования является двуединая задача - удовлетворение на основе природопользования многообразных (экономических, физиологических, рекреационных, эстетических и т. п.) потребностей человека и общества при одновременном предупреждении разных форм деградации природы (истощение ее природных ресурсов, загрязнение окружающей среды) <8>. -------------------------------- <7> См.: Право природопользования в СССР. С. 6. <8> См.: Махрова М. В. Рациональное природопользование как принцип экологического права: Дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 1999. С. 29.

Подытоживая анализ соотношения двух подходов к правовому регулированию природопользования, скажем, что правовой институт аренды применяется на сегодняшний день при предоставлении в пользование нескольких видов природных объектов: земельных участков, лесных участков и водных объектов. Следовательно, институт аренды природных объектов является общим для нескольких видов природных объектов и нуждается, по нашему мнению, в сочетании дифференцированного и интегрированного подходов к его законодательному регулированию. При закреплении норм об аренде природных объектов в отраслевых нормативных правовых актах, регулирующих использование природных объектов, нами предлагается применять системный и интегрированный подходы к правовому регулированию. В первую очередь это касается единообразия в установлении соотношения норм экологического права, регулирующих аренду природных объектов, с общими положениями гражданского права об аренде. Законодателю необходимо установить общий для всех видов арендуемых природных объектов объем специальных по отношению к гражданскому праву норм. Данный объем определяется на основании специфики отношений аренды природных объектов и должен, по мнению автора настоящей работы, включать нормы, касающиеся: порядка предоставления природных объектов, находящихся в публичной собственности, в пользование на основании договора аренды; обеспечения целевого использования природных объектов; максимальных и минимальных сроков аренды природных объектов; механизмов обеспечения рационального использования природных объектов и охраны окружающей среды в целом (например, специфических обязанностей арендаторов природных объектов); пределов осуществления субъективных прав арендаторов природных объектов (например, способов воздействия на природный объект); специальных оснований прекращения права аренды природного объекта по основаниям, связанным с несоблюдением экологического законодательства. Одновременно в правовом регулировании использования природных объектов на основании договора аренды важную роль должны играть специальные подходы по отношению к каждому из видов природных объектов. Такие особенности в регулировании зачастую зависят от специфики связей одного природного объекта с другим в условиях данного использования (взаимного расположения объектов, невозможности использования одних объектов без использования других и т. д.) <9>. Также специфична и роль земли по сравнению с другими природными объектами пользования. Проявляется она, например, в наличии у всех землепользователей некоторых прав на воды и недра в пределах своих участков, а в целом - в главенствующем значении правового регулирования земельных отношений в системе законодательства об окружающей среде и решающем влиянии организации землепользования на состояние окружающей среды. Кроме того, применительно к ряду природных объектов (например, водные объекты) пользование может быть совместным либо обособленным, а для иных объектов (земельные участки) оно в основном имеет характер обособленного. -------------------------------- <9> См.: Право природопользования в СССР. С. 68.

Вышеуказанные, а также другие особенности природных объектов и отношений по их использованию позволяют на основании дифференцированного подхода выделить в предмете экологического права группы общественных отношений по обеспечению рационального природопользования в рамках заключения и исполнения договоров аренды конкретных видов природных объектов. При этом мы полагаем, что соответствующие данным специфическим группам общественных отношений нормы права должны относиться к общим нормам, касающимся аренды всех природных объектов. Таким образом, на отношения по использованию природных объектов на основании договоров аренды в идеале, по нашему мнению, должны оказывать воздействие три уровня правовых норм: нормы гражданского права об аренде ("высший", самый общий уровень); общие нормы экологического права об основных особенностях аренды природных объектов как вида специального природопользования ("средний" уровень); специальные нормы экологического права об особенностях использования и охраны конкретных видов природных объектов, предоставляемых на основании договоров аренды ("низший", специальный уровень). Следует оговориться, что в условиях отсутствия в России интегрированного законодательного акта в сфере использования природных объектов первым шагом к структурному выделению "среднего" уровня правового регулирования могла бы явиться унификация формулировок норм, содержащихся в отраслевых законодательных актах, регулирующих аренду природных объектов (Земельном, Лесном и Водном кодексах). Предлагается, в частности, использовать схожие схемы изложения указанных норм в законодательных актах, которые отражали бы специфику правового института аренды природных объектов как вида специального природопользования. Унифицированные таким образом нормы, область регулирования которых очерчена в настоящей статье, были бы предназначены определять специфику отношений по аренде природных объектов по отношению к аренде прочего имущества. В то же время по отношению к нормам, отражающим специфику аренды конкретных видов природных объектов, нормы "среднего" уровня могут стать прочной базой по аналогии с тем, как нормы общей части гражданского права являются надежной базой для норм его особенной части. Вот, что об этом писал Н. Д. Казанцев, обосновывая необходимость формирования "природно-ресурсового" права как интегрированной отрасли права: "Известно, что отдельное не существует вне связи, которая ведет к общему. Можно ответить на этот вопрос просто: для отдельной отрасли права общим является право, взятое в целом. Но при таком подходе к делу можно упустить некоторые звенья, которые являются общими для данной группы отношений. В данном случае природно-ресурсовые правоотношения являются общими для земельных, водных, лесных, недреных и природоохранительных правоотношений, но они выступают в качестве отдельного к такому общему, как советские правоотношения, взятые в целом" <10>. -------------------------------- <10> Казанцев Н. Д. Природно-ресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права // Вестник МГУ. Сер. 11 "Право". 1967. N 6. С. 5.

Выделение в рамках экологического (природоресурсного) права норм "среднего" уровня из совокупности правовых норм, регулирующих аренду природных объектов, представляется нам необходимым и логичным. Ведь в сегодняшних условиях, когда экологическое право не занимается общими вопросами аренды природных объектов как вида специального природопользования, довольно сложно "точечными" мерами обеспечить в рамках экологического права рациональное использование и охрану арендуемых природных объектов и окружающей среды в целом. Специфические механизмы эколого-правового регулирования, в частности установление в договоре обязанности арендатора использовать арендуемый природный объект определенным способом, в связи с тем что данный способ является наиболее экологичным, вынуждены будут ложиться непосредственно на неподготовленную для этого почву, состоящую из норм сугубо цивилистического характера. В таком контексте подобная обязанность арендатора может быть при поверхностном рассмотрении воспринята как неоправданное ограничение его права на использование арендуемого природного объекта способом, который, являясь, может быть, менее экологичным, принес бы большую прибыль. В рассматриваемом случае преодолению данного пробела, носящего отчасти логический характер, может послужить выделение и закрепление в экологическом праве общих норм, определяющих, что в рамках договоров аренды природных объектов в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды устанавливаются способы воздействия на арендуемый природный объект в процессе его использования. Н. Д. Казанцев обосновывал существование интегрированной отрасли "природно-ресурсового" права прежде всего на базе концепции национализации природных ресурсов. Однако и сегодня в условиях отмены монопольной собственности государства на природные ресурсы и объекты актуальным остается призыв ученого заниматься разработкой не только проблем земельного, лесного, водного, горного и природоохранительного права, но и одновременно проблем правового режима природных ресурсов в целом, проблем "природно-ресурсового" права <11>. Очевидно, следует согласиться с этим мнением, равно как и с высказываниями А. А. Рябова о том, что отсутствие на данном этапе нормативных актов, обеспечивающих комплексный подход в вопросах использования и охраны природных ресурсов, не должно однобоко влиять на характер исследования проблемы интеграции и вместе с тем на глубокое изучение проблем существующих отраслей права <12>. -------------------------------- <11> См.: Казанцев Н. Д. Природно-ресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права. С. 8. <12> См.: Рябов А. А. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы. Казань, 1982. С. 37.

Библиографический список

Бринчук М. М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах Российской Федерации: Сб. науч. тр. Оренбург, 1997. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2005. Казанцев Н. Д. О научных основах дифференциации и интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов // Вестник МГУ. Сер. 10 "Право". 1965. N 2. Казанцев Н. Д. Природно-ресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права // Вестник МГУ. Сер. 11 "Право". М., 1967. N 6. Колбасов О. С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. М., 1980. N 3. Махрова М. В. Рациональное природопользование как принцип экологического права: Дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 1999. Петров В. В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды") // Экологическое право. 2009. N 2/3. Право природопользования в СССР / Под ред. А. Н. Краснова. М., 1990. Рябов А. А. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы. Казань, 1982.

------------------------------------------------------------------

Название документа