Осуществление прав граждан на землю: пределы, ограничения, запреты

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВ ГРАЖДАН НА ЗЕМЛЮ: ПРЕДЕЛЫ, ОГРАНИЧЕНИЯ, ЗАПРЕТЫ <*>

Е. В. УХЛОВА

Ухлова Е. В., преподаватель кафедры правоведения Ковылкинского филиала Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева.

В статье исследуются проблемы осуществления прав на землю и ограничений прав на землю, разграничения ограничений в использовании земельных участков и обременений земельных участков правами других лиц.

Ключевые слова: осуществление прав на землю, ограничения прав на землю.

The article studies the problems of effectuation of rights to land and limitations of rights to land, delimitations of limitations in use of land plots and encumbrances of land plots by the rights of other persons.

Key words: effectuation of rights to land, limitations of rights to land.

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории <1>. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Подобные правила содержатся и в зарубежном законодательстве. Согласно Конституции Германии право действовать экономическим или иным образом и пользоваться объектами собственности защищается основными правами тогда, когда данная деятельность или данное пользование собственностью связаны с воздействием на окружающую среду. Основные же права могут быть ограничены законом или на законодательной основе. К примеру, право собственности на свою землю и почву охватывает защищенную свободу возводить (строить) сооружения, которая может быть ограничена планированием, регулирующим застройку на определенных территориях. В соответствии со ст. 42 Конституции Италии частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, использования и ограничения в целях обеспечения ее социальной функции. Когда предметом права собственности является такое производственное благо, как земля, социальная функция заключается в производстве сельскохозяйственной продукции в общих интересах и в этих целях определяет границы пользования правом и содержание правомочий собственника <2>. -------------------------------- <1> См.: ст. 9 Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2. <2> См., например: Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2005. С. 624; Раджоньери М. П., Валлетта М. Агроэкологическое право Европейского союза и Италии / Отв. ред. Д. О. Тузов. М., 2006. С. 109.

Установленные законом требования учитывать права третьих лиц могут означать как границу (предел), так и ограничение права. Считается, что при отсутствии возможности для несобственника вторгаться в сферу юридического господства собственника требования будут означать границу (предел) <3>. Если же стеснения, затруднения возникли благодаря внешнему воздействию третьих лиц, закрепленные в законе требования являются ограничением. При установлении ограничений из содержания права собственности и иных вещных и обязательственных прав на землю не могут быть изъяты отдельные полномочия. Хотя, по мнению западноевропейских ученых Бринца и Виндшейда, ограничение права собственности заключается в "изъятии некоторых полномочий из его содержания" <4>. Такой подход не отражает самой природы ограничений. Ограничено может быть только то, что остается в границах права, - невозможно ограничить то, что уже изъято из его содержания. Ограничения не приводят к уменьшению объема права собственности и иных прав на землю, они всегда остаются неизменными в границах, установленных законом. Однако осуществление субъективного права будет неполным, оно затрудняется, сдерживается вследствие наложенных на него ограничений. -------------------------------- <3> См.: Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С. 64 - 65. <4> Курдиновский В. И. Об ограничениях права собственности на недвижимое имущество по закону (По русскому праву). Одесса: Типография акционерного Южно-Русского общества Печатного дела, 1904. С. 20 - 21.

Часто ограничениями прав на землю называют различного рода запреты и условия, выполнение которых связано с использованием земель и объектов, расположенных на них, а также с осуществлением строительства и иной деятельности <5>. Следует согласиться с О. И. Крассовым в том, что установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки, соблюдение которых препятствует нанесению ущерба объектам, в том числе природным, и сооружениям, в интересах которых установлены ограничения, но не препятствует пользованию земельным участком в соответствии с его основным целевым назначением <6>. -------------------------------- <5> См.: Павлов П. Н., Крамкова Т. В., Мартьянов Г. А. Современное земельное законодательство. Комментарий и сборник законодательных актов Российской Федерации. М.: Издательство "ЭЛИТ", 2005. С. 341. <6> См.: Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 267.

Если запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, то правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения <7>. Ограничение близко к запрету, тем не менее оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках <8>. Запретом предлагается считать такой способ правового регулирования, который позволяет вытеснить нежелательные, несправедливые, неразумные общественные отношения за пределы правового поля <9>. Тем самым запрет полностью исключает возможность совершения определенных действий в отношении земельного участка. -------------------------------- <7> См.: Братко А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 17. <8> См.: Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157. <9> См.: Камышанский В. П. Указ. соч. С. 111.

Принципиальным, на наш взгляд, является необходимость различать ограничения и обременения, хотя действующее законодательство позволяет трактовать их как синонимы <10>. -------------------------------- <10> См., например: ст. 277 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; ст. 46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

Ограничение относится к существующему субъективному праву и может устанавливаться как по отношению к основному праву на объект, так и по отношению к дополнительному праву (обременению). В отличие от обременения ограничение не приводит к установлению нового права <11>. Обременение же, по мнению В. П. Камышанского, - это привнесенное извне право третьих лиц, затруднение, препятствующие собственнику вещи свободно в полном объеме реализовать свои правомочия <12>. Однако вызывает сомнение его мысль о том, что "ограничения есть ответная реакция собственника на обременения, которая вынуждает его воздерживаться от определенных действий в отношении принадлежащего ему имущества". Ограничения не могут являться "ответной реакцией собственника", поскольку устанавливаются помимо его воли, сдерживают, затрудняют реализацию предоставленных ему правомочий в полном объеме. Поскольку сервитут сам является ограниченным вещным правом, он не может выступать в качестве ограничения права собственности. В соответствии со ст. 274 ГК РФ обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения им. -------------------------------- <11> См.: Аккуратов И. Ю., Коршунов Н. М., Хорев А. А. К вопросу об ограничениях и обременениях права собственности // Государство и право. 2000. N 10. С. 70. <12> См.: Камышанский В. П. Указ. соч. С. 138.

Различие между ограничением прав на землю и сервитутом О. И. Крассов объясняет тем, что ограничение прав на землю носит административный характер и прямо предусмотрено в законодательных и нормативных актах. Существующие ограничения прав по использованию земельного участка являются неотъемлемыми элементами его правового режима. Сервитут же является ограниченным правом пользования чужим земельным участком, который устанавливается договором или решением суда. За сервитуты может взиматься плата, при установлении ограничений ни о какой плате речь не идет <13>. Отметим, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления и также имеет административный характер. Установление земельного сервитута не лишает граждан прав владения, пользования, распоряжения земельным участком, в том числе и той частью, на которую установлен сервитут. -------------------------------- <13> См.: Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (Материалы научно-практической конференции) // Государство и право. 2001. N 6. С. 118.

Ограничение прав граждан на землю должно сопровождаться определенными требованиями, при условии соблюдения которых вмешательство может быть признано легитимным и отвечать своему назначению. Во-первых, ограничение должно быть предусмотрено законом. Во-вторых, рамки и методы ограничения должны быть пропорциональны преследуемой законом цели <14>. Государство должно соизмерять потери от ограничения прав человека и гражданских свобод с доступными целями. -------------------------------- <14> См.: Утяшев М. М. К вопросу об ограничении прав человека // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 1. С. 109 - 110.

При оценке введения ограничения прав на землю необходимо руководствоваться обязательным критерием, предусмотренным п. 2 ст. 209 ГК РФ, - были ли (могут ли быть) нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц. Следует подтвердить: 1) соблюдение конституционных норм ограничения прав и свобод человека и гражданина; 2) наличие оснований введения ограничений прав лиц на земельные участки, установленных в Земельном кодексе РФ и иных федеральных законах; 3) полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, суда на введение соответствующих ограничений; 4) соответствие устанавливаемых ограничений прав граждан на землю преследуемой цели; 5) соразмерность устанавливаемых ограничений ожидаемым результатам.

Название документа