Организационно-правовое положение саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ОБЛАСТИ ИНЖЕНЕРНЫХ ИЗЫСКАНИЙ, АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ, СТРОИТЕЛЬСТВА, РЕКОНСТРУКЦИИ, КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

О. В. МАКАРОВ

Макаров О. В., адвокат, кандидат юридических наук, доцент, г. Липецк.

В связи с гражданско-правовым значением допуска к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства как индивидуальным корпоративным основанием договорных отношений, действующее гражданское законодательство нуждается в совершенствовании. Статья 12 ГК РФ содержит незакрытый перечень способов защиты субъективных гражданских прав, среди которых имеется и такой, как признание недействительным акта государственного или муниципального органа. Применяется ли этот способ в случае допуска к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства? Может ли индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, которым отказано в допуске к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, не только обратиться с соответствующим заявлением в судебном порядке, но и добиться его удовлетворения? Может ли третье лицо, считающее, что допуском к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, нарушаются его права и охраняемые законом интересы, правовым образом апеллировать к суду? Что касается имеющегося правового регулирования, то ч. 17 ст. 55.8 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что решения саморегулируемой организации о выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, об отказе в выдаче такого свидетельства, об отказе во внесении изменений в свидетельство о допуске к указанным работам, о прекращении действия свидетельства о допуске к указанным работам, о приостановлении действия свидетельства о допуске к указанным работам, об отказе в возобновлении действия свидетельства о допуске к указанным работам, бездействие саморегулируемой организации при рассмотрении соответствующих вопросов могут быть обжалованы в арбитражный суд. Исходя из столь широкой формулы можно утверждать, что обжалование действий или бездействия саморегулируемых организаций в области строительства при допуске к видам работ, оказывающих влияние на безопасность строительных объектов, допускается как со стороны индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих соответствующие работы и заинтересованных в допуске, так и со стороны третьих лиц. Каковы перспективы и последствия такого обжалования в условиях пробельности действующего гражданского законодательства и с учетом того обстоятельства, что Градостроительный кодекс РФ никаких указаний более не содержит? Представляется, что они могут быть различны, зависят от существа заявленных требований и нуждаются в закреплении на нормативно-правовом уровне. При удовлетворении судебных требований индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих виды работ, оказывающих влияние на безопасность объектов строительства, следовало бы закрепить, что соответствующее решение саморегулируемой организации недействительно, а решение суда полностью или в необходимой части заменяет решение саморегулируемой организации в области строительства. При удовлетворении судебных требований третьих лиц речь, видимо, может идти лишь о признании допуска к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, полностью или в соответствующей части недействительными. Материально-правовой особенностью гражданской правосубъектности саморегулируемой организации в области строительства является то, что саморегулируемая организация в области строительства, по сути дела, несет обязанность по приему членов, соответствующих установленным законом и корпоративными актами требованиям. Если с заявлением о приеме в члены саморегулируемой организации в области строительства обращается индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, соответствующее предъявляемым квалификационным требованиям, то саморегулируемая организация в области строительства имеет право отказать в приеме в члены и, соответственно, в выдаче свидетельства о допуске к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, только по установленным законом основаниям. Представляется, что обжалование решения саморегулируемой организации о приеме в члены саморегулируемой организации, об отказе в приеме в члены саморегулируемой организации, ее бездействие при приеме в члены саморегулируемой организации возможно лишь со стороны заинтересованных лиц - соответствующих индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. При удовлетворении такого требования судебное решение должно заменять как корпоративное решение о приеме в члены саморегулируемой организации в области строительства, так и свидетельство о допуске к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства. Поскольку саморегулируемая организация в области изысканий, проектирования и строительства обязана принять в свой состав индивидуального предпринимателя или юридическое лицо, соответствующее установленным требованиями, а индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вынуждено становиться членом соответствующей саморегулируемой организации (для получения допуска к соответствующим видам работ), то никакой добровольности создания и участия в деятельности саморегулируемой организации нет. Для раскрытия сущности складывающихся отношений в литературе даже применяется термин "запрет на профессию". Так, А. Е. Павлодский пишет: "Более изящно запрет на профессию был зафиксирован в ГрК РФ, где наряду с общим правилом действует ряд норм (например, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 48, ч. 2 ст. 58), устанавливающих правило о том, что работы (а это практически все работы, исключение составляют разве что работы по строительству скворечников, летних туалетов), которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданное СРО свидетельство о допуске к таким видам работ" <1>. Однако реальная проблема порождена как раз тем, что не все строительные работы влияют на безопасность объектов недвижимости, а потому не во всех случаях требуется допуск к строительным работам и соответствующее членство в саморегулируемых организациях. Ясно, к примеру, что фундаменты и основания зданий и сооружений самым непосредственным образом влияют на безопасность, прочность и долговечность объектов недвижимости, а отделочные или сантехнические работы вообще никак не влияют на безопасность соответствующего объекта. В результате для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих строительные работы, оказывающие влияние на безопасность объектов недвижимости, законом установлена обязанность по членству в соответствующей саморегулируемой организации (исполнение которой сопровождается, кстати, определенными материальными расходами), а для других индивидуальных предпринимателей и юридических лиц такой обязанности нет. В результате складываются явно неравные организационно-правовые и материальные условия строительной деятельности различных индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Радикальным является предложение Д. О. Грачева об устранении из законодательства обязательного членства в саморегулируемых организациях <2>. Однако ясно, что реализация этого предложения в текущих условиях или обозримом будущем невозможна, поскольку практически будет означать восстановление системы государственного лицензирования в области изысканий, проектирования и строительства. Современным методом уменьшения неблагоприятных последствий обязательного членства в саморегулируемых организациях может быть повышение конкурентоспособности саморегулируемых организаций в различных областях профессиональной и предпринимательской деятельности. -------------------------------- <1> Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации в России // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 37. <2> См.: Грачев Д. О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8. Обязательное членство в саморегулируемых организациях аудиторов критикуется Т. В. Дзгоевым (см.: Дзгоев Т. В. Правовое положение саморегулируемых организаций аудиторов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10 - 11).

Представляется, что выравнивание организационно-правовых и материальных условий осуществления строительной деятельности различными субъектами строительного рынка возможно путем дифференциации условий создания и деятельности саморегулируемых организаций в области изысканий, проектирования и строительства. Наличие в структуре гражданской правосубъектности саморегулируемой организации в области строительства обязанности по приему в члены индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, соответствующих установленным законом и корпоративными актами требованиям, вполне доказывает недостаточность понимания содержания правоспособности как совокупности возможных субъективных прав. В структуре гражданской правосубъектности могут находиться и обязанности, носящие абстрактный характер до обращения конкретного лица. В анализируемом случае при обращении с заявлением об установлении корпоративных отношений саморегулируемая организация в области строительства обязана это заявление рассмотреть (процедурный аспект) и удовлетворить по существу при наличии материально-правовых оснований. Поскольку прием в члены саморегулируемой организации равнозначен принятию решения о допуске к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, то исполнение саморегулируемой организацией своей обязанности приводит к возникновению конкретного субъективного права - права на выполнение видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов строительства. Применительно к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих в литературе сформулирован вывод о том, что "саморегулируемые организации функции контроля за деятельностью своих членов исполняют ненадлежащим образом" <3>. Хотя саморегулируемые организации в области проектирования, изысканий и строительства созданы и действуют с 1 января 2010 г. и практики их учреждения и деятельности недостаточно, вывод о неспособности саморегулируемых организаций в области проектирования, изысканий и строительства осуществлять эффективный профессиональный контроль за деятельностью ее членов более чем верен. Проблема состоит в том, что саморегулируемая организация в области проектирования, изысканий и строительства больше зависит от своих членов, чем члены саморегулируемой организации в области проектирования, изысканий и строительства от самой организации. Такая зависимость носит не только материальный, но и жизненный характер. Материальная зависимость саморегулируемой организации в области проектирования, изысканий и строительства обусловлена размерами вступительного и регулярных членских взносов и порядком их уплаты, что же касается жизненной зависимости саморегулируемой организации в области проектирования, изысканий и строительства, то она элементарно зависит от числа своих членов. Только одно это обстоятельство будет сдерживать саморегулируемую организацию в области проектирования, изысканий и строительства от исключения своих членов из саморегулируемой организации. Таким образом, в сущности, созданные саморегулируемые организации в области проектирования, изысканий и строительства не обладают эффективными средствами контроля за соблюдением ее членами требований профессиональных стандартов <4>. -------------------------------- <3> Герасимов А. О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих // Хозяйство и право. 2008. N 6. С. 85. <4> В литературе имеется и другая точка зрения, в соответствии с которой вводимое саморегулирование в строительной отрасли полностью оправдает себя, а контроль будет достаточно эффективным (см.: Лабутин С. Ю. Саморегулирование как альтернатива лицензированию (эффективные формы регулирования строительной отрасли) // Законодательство. 2008. N 3).

Применительно к деятельности арбитражных управляющих в литературе предлагается ликвидировать конфликт интересов, когда саморегулируемые организации контролируют членов, от которых зависит ее же благополучие; статус арбитражных управляющих должен быть таким же, как у нотариусов или адвокатов <5>. Не исключено, что приобретение и содержание статуса арбитражных управляющих могут быть такими же, как и статус нотариусов и адвокатов, но применительно к статусу субъектов рынка строительных работ и взаимосвязанных с ними услуг такое предложение явно не будет востребовано. Статус индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих изыскательские, проектные и строительные работы, очевидно, не может быть тождествен или аналогичен статусу нотариусов или адвокатов. Можно указать и на то, что сложившийся режим создания и деятельности саморегулируемых организаций в области проектирования, изысканий и строительства не соответствует принципам защиты конкуренции на рынке строительных работ и взаимосвязанных с ними услуг. Искусственное поддержание числа членов саморегулируемой организации в области изысканий, проектирования и строительства на заранее заданном (и не совсем понятно, каким образом обоснованном) уровне не способствует развитию и защите конкуренции на рынке строительных работ и взаимосвязанных с ними услуг. Содержание действующего законодательства таково, что для учреждения и существования некоторых гражданско-правовых корпораций не требуется даже двух учредителей, членов или участников. В случае с саморегулируемыми организациями в области изысканий, проектирования и строительства законодательство устанавливает минимальное число членов корпорации в пятьдесят, но в чем заключается обоснование такого количества - неясно. В принципе возможно создание саморегулируемой организации в области изысканий, проектирования и строительства небольшим количеством членов - тремя, четырьмя, пятью или шестью. В этом случае небольшое количество членов саморегулируемой организации в области изысканий, проектирования и строительства сможет предложить на рынке строительных работ и взаимосвязанных с ними услуг более лучшие и конкурентоспособные условия выполнения видов работ, влияющих на безопасность объектов недвижимости. Поэтому представляется, что если не отмена, то уменьшение числа членов саморегулируемой организации в области изысканий, проектирования и строительства является необходимым. -------------------------------- <5> См.: Герасимов А. Указ. соч. С. 86.

Повышение конкурентоспособности саморегулируемых организаций в области изысканий, проектирования и строительства возможно не только путем уменьшения числа членов, но и дифференциацией размера взносов. На необходимость дифференциации членских взносов членов саморегулируемых организаций в области изысканий, проектирования и строительства в общем виде указывает И. Беренштейн <6>. Но на основе дифференциации членских взносов возможно решение задач повышения конкурентоспособности саморегулируемых организаций в области изысканий, проектирования и строительства и усиления влияния на качество строительных работ. Если небольшое количество членов саморегулируемой организации в области изысканий, проектирования и строительства способно обеспечить более высокое качество изыскательских, проектных и строительных работ и путем отчисления членских взносов поддерживать более высокий уровень компенсационного фонда в расчете на одного члена, то что в этом плохого? Известно, что все производители тех или иных строительных работ не в состоянии обеспечить одинаковое качество строительных работ; в реалии высокое качество строительных работ и взаимосвязанных с ними услуг обеспечивается небольшим числом индивидуальных предпринимателей и строительных организаций. Это небольшое число лидеров рынка строительных работ должно иметь возможность предлагать заказчикам строительных работ более лучшие условия их выполнения, в том числе через систему саморегулирования в области изысканий, проектирования и строительства. -------------------------------- <6> См.: Беренштейн И. Правовое положение и особенности создания саморегулируемых организаций в сфере строительства // Хозяйство и право. 2009. N 6. С. 36.

Введенное саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства осложняет выяснение сущности корпоративных отношений, чему посвящена обширная экономическая и правовая литература. В одном из последних изданий, к примеру, утверждается, что "корпоративные отношения - это личные неимущественные отношения, складывающиеся в хозяйственных обществах (корпорациях) в связи с осуществлением их участниками и органами управления действий, связанных с предпринимательской деятельностью" <7>. Думается, что не требуется особых доказательств того, что подобное понимание корпоративных отношений нисколько не отражает содержания и системы корпоративных отношений по выдаче свидетельства о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства. Совсем не соответствуют содержанию действующего законодательства и современным тенденциям развития правового регулирования общественных отношений понимание корпоративного права как акционерного права <8>. Ю. Н. Андреев является сторонником широкого понимания корпоративных отношений, полагая, что это отношения, складывающиеся между корпорацией, ее участниками и членами органов управления по поводу членства (участия) в корпорации, ее организации и деятельности <9>. Видимо, такова же точка зрения А. Молотникова и И. Шиткиной, которые трактуют корпоративные отношения как внутренние отношения корпораций <10>. Сторонниками широкого понимания корпоративных отношений, на наш взгляд, являются Е. А. Суханов и Г. Е. Авилов, полагающие, что все юридические лица, включая некоммерческие организации (кроме унитарных предприятий, фондов и учреждений), являются корпорациями <11>. Признание основной массы юридических лиц гражданско-правовыми корпорациями с неизбежностью приводит к выводу о существовании корпоративных отношений в большинстве юридических лиц. -------------------------------- <7> Андреев В. К. Предпринимательское законодательство России. Научные очерки. М.: Статут, 2008. С. 237. Видимо, аналогична позиция В. П. Мозолина, поскольку из содержания его статьи вытекает тождественность внутрикорпоративных отношений и отношений с участием хозяйственных товариществ и обществ (см.: Мозолин В. П. О юридической природе внутрикорпоративных отношений // Государство и право. 2008. N 3. С. 28 - 37). <8> См.: Макарова О. А. О корпоративном праве и корпоративном законодательстве // Правоведение. 2009. N 2. С. 107. <9> См.: Андреев Ю. Понятие корпоративных отношений в гражданском праве России // Хозяйство и право. 2008. N 6. С. 67. <10> См.: Молотников А., Шиткина И. Корпоративное право: к вопросу об истинности субъективных суждений и ложности научных концепций // Хозяйство и право. 2009. N 12. С. 42. <11> См.: Суханов Е. А., Авилов Г. Е. Юридические лица в современном гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1. С позиций широкого понимания корпоративных отношений исторический анализ развития законодательства дается в статье О. В. Гутникова (см.: Гутников О. В. Состояние и перспективы развития корпоративного законодательства // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 24 - 37).

В раскрытии сущности корпоративного права и корпоративных отношений ближе к истине, видимо, В. П. Мозолин, полагающий, что "мы имеем дело с процессом формирования новой ветви права, регулирующей общественные отношения наряду с трудовым правом, в финансово-экономической сфере жизни современного российского общества" <12>, а "внутрикорпоративные отношения - это регулируемые нормами права инвестиционно-партнерские отношения между участниками в хозяйственных товариществах и обществах, связанные с их созданием и внутренней деятельностью, в том числе деятельностью по формированию воли товариществ и обществ, выступающих в качестве субъектов гражданско-правовых отношений с третьими лицами" <13>. К этому можно добавить, что корпоративные отношения возможны не только в хозяйственных обществах и товариществах, но и в иных организационно-правовых формах юридических лиц. -------------------------------- <12> Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М.: Юстицинформ, 2008. С. 123. <13> Там же. С. 119 - 120. По вопросу о сущности корпоративного права и корпоративных правоотношений имеются и другие точки зрения. М. Ю. Челышев прямо квалифицирует корпоративное право как подотрасль российского гражданского права (см.: Челышев М. Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Казань, 2009. С. 8, 13, 33). Д. В. Ломакин, никак не квалифицируя само корпоративное право, корпоративные отношения рассматривает в составе предмета российского гражданского права, а корпоративные правоотношения как разновидность гражданских правоотношений (см.: Ломакин Д. В. Корпоративные правоотношения как составная часть системы гражданско-правовых отношений: на примере хозяйственных обществ: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 13, 14, 24, 25, 31).

Поскольку саморегулируемая организация основана на членстве ее участников и объединении части их капиталов, то она представляет собой гражданско-правовую корпорацию. При нарушении и несоблюдении установленных законом требований к саморегулируемой организации она подлежит ликвидации. Правда, ч. 7 ст. 55.19 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что в случае неисполнения саморегулируемой организацией предъявляемых к ней законом требований она подлежит исключению из государственного реестра саморегулируемых организаций по требованию уполномоченного органа. Это правило явно не соответствует ст. 61 ГК РФ, предусматривающей не исключение юридического лица из государственного реестра, а его ликвидацию, причем по таким основаниям, как грубые нарушения закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществление деятельности с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ. Исключение саморегулируемой организации из государственного реестра ГК РФ не предусматривает, поскольку это последствие ликвидации юридического лица. А. В. Басова оправдывает правило о внесении и исключении саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций. Она полагает, что приобретение статуса саморегулируемой организации во всех сферах деятельности должно осуществляться единым способом, а именно путем внесения сведений о саморегулируемых организациях в государственный реестр саморегулируемых организаций <14>. Однако это предложение уже реализовано в ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. "О саморегулируемых организациях" <15>, как представляется, противоречит ст. 63 ГК РФ и ничего, кроме ненужной "бумажной" работы для соответствующих государственных органов, не влечет. -------------------------------- <14> См.: Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 10. <15> См.: Российская Федерация. Законы. О саморегулируемых организациях: Федер. закон (принят Гос. Думой 16 ноября 2007 г.; одобр. Советом Федерации 23 ноября 2007 г.) // Российская газета. 2007. 6 дек.

Некоммерческие организации, как известно, обладают специальной правоспособностью, они создаются и действуют для достижения определенных целей и задач, содержание которых не меняется в зависимости от того, в какой вид государственного реестра включаются данные об их государственной регистрации либо записи об их ликвидации. Поэтому уполномоченные государственные органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц, вполне в состоянии осуществлять контроль за соблюдением саморегулируемыми организациями установленных для них законом требований с принятием адекватных организационно-правовых мер в случае их несоблюдения саморегулируемыми организациями.

Название документа