Соотношение частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах

СООТНОШЕНИЕ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ОГРАНИЧЕНИИ И ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСАХ <*>, <**>

Е. С. КЛЕЙМЕНОВА

-------------------------------- <*> Klejmenova E. S. Parity of private and public interests at restriction and the termination of the rights to the agricultural purpose earths in public interests. <**> Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Ограничение и прекращение прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах", проект N 10-03-00495а.

Клейменова Екатерина Сергеевна, доцент кафедры "Гражданское право и процесс" Юридического института ГОУ ВПО "Орловский государственный технический университет", кандидат юридических наук.

В статье осуществлен анализ отдельных положений доктрины и судебной практики по вопросам соотношения частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земельный участок. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: частный и публичный интерес, изъятие земельного участка, ограничение и прекращение прав на земельный участок.

In article the analysis, of separate positions of the doctrine and judiciary practice concerning a parity of private and public interests is presented at restriction and the termination of the rights to the ground area.

Key words: private and public interest, ground area withdrawal, restriction and the termination of the rights to the ground area, public interest.

Одним из наиболее сложных вопросов теории и практики, связанных с ограничением и прекращением прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах, является определение соотношения баланса частных и публичных интересов. Применительно к изъятию земельного участка для публичных нужд, как справедливо замечает В. В. Безбах, назначение принудительной экспроприации состоит в том, чтобы обеспечить соответствие частных интересов публичным посредством насильственного лишения частного лица принадлежащего ему имущества, передаваемого какому-либо действующему в публичном интересе учреждению после наделения упомянутого лица правом на экономический эквивалент отчуждаемого имущества <1>. -------------------------------- <1> См.: Безбах В. В. Принцип общественной полезности как основание принудительного отчуждения собственности в юридических системах латиноамериканских стран // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. "Юридические науки". 1997. N 2. С. 109.

Определение баланса публичных и частных интересов в случае изъятия земельного участка также является необходимым условием при совершенствовании законодательства, регулирующего отчуждение недвижимого имущества в общественных интересах. Соблюдение интересов отдельных лиц в случае превалирования общественных нужд становится гарантией выполнения общеправового принципа справедливости. Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, в соответствии с которым регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, заложен в ст. 1 Земельного кодекса РФ. Следует согласиться с А. А. Даньковым, что использование категорий "интерес", "публично-правовой интерес", "частноправовой интерес" приобретает особую актуальность на современном этапе развития цивилизации, когда каждое цивилизованное государство, причисляющее себя к демократическим, заявляет о приоритете общечеловеческих ценностей, прав и свобод человека по отношению ко всем остальным охраняемым правом интересам <2>. В то же время в законодательстве не сформулировано определений названных категорий, прерогатива в этом вопросе остается за теорией права. Вместо этого используется более конкретное понятие - "государственные и муниципальные нужды". Сложившаяся правовая ситуация позволяет подводить под соответствующую категорию нужды, которые, в сущности, с трудом можно отнести к публичным, например земельный участок может изыматься для строительства коммерческого жилья. -------------------------------- <2> См.: Даньков А. А. Баланс частного и публичного интересов и его значение в правоприменительной деятельности // Проблемы местного самоуправления. 2005. N 4(16).

Перечень исключительных случаев, когда допускается изъятие для государственных и муниципальных нужд, установлен ст. 49 ЗК РФ. В то же время данный перечень не является исчерпывающим, так как изъятие допускается в связи с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к землям, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, также в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 279 - 282 ГК РФ и ст. 49, 55, 63 ЗК РФ. В юридической литературе высказывалось мнение, что конкретные случаи принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд должны быть установлены в исчерпывающем легальном перечне <3>. Однако, по мнению автора настоящей статьи, определение всех случаев, при которых допустимо отчуждение земельного участка для публичных нужд, нецелесообразно и в целом весьма затруднительно. Вместе с тем совершенствование законодательства в целях сохранения баланса публичных и частных интересов требует установления более четких оснований принудительного отчуждения. По нашему мнению, под государственными и муниципальными нуждами следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании земельного участка с целью обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством. Следовательно, в основе изъятия земельного участка лежит критерий "социальной потребности", "общественной необходимости", "общественных интересов". Следует также отметить, что критерий "общественной необходимости" в настоящее время трансформируется в критерий "общественной полезности". -------------------------------- <3> См.: Гамбаров Ю. С. Гражданское право. Общая часть. СПб., 1911. С. 234.

В контексте рассматриваемого аспекта интересен опыт зарубежного правового регулирования. Так, в Испании изъятие земельного участка возможно, только если того требуют "общественная целесообразность или социальные интересы", в Швеции - "важные общественные интересы", в Италии - "общие интересы", в Португалии - "общественные интересы", в Германии - лишь в целях "общего блага" <4>, в США - "общественно полезные цели" <5>. -------------------------------- <4> Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 3. С. 602; т. 2. С. 111, 767; т. 1. С. 306, 585. <5> См.: Галятин М. Ю. США: Правовое регулирование использования земли. М., 1991. С. 40.

В юридической литературе подчеркивается, что конкретизация общественных интересов является необходимым условием для сохранения баланса частных и публичных интересов. Процесс выявления и закрепления в праве общественно (социально) значимых интересов, соответствующих объективным интересам общества, имеет особое значение, так как защита правом интересов, не соответствующих объективным интересам общества, влечет нарушение баланса интересов <6>. -------------------------------- <6> Даньков А. А. Баланс частного и публичного интересов и его значение в правоприменительной деятельности // Проблемы местного самоуправления. 2005. N 4(16).

Необходимо отметить, что в законодательстве некоторых зарубежных стран присутствует конкретизация понятий "общественная необходимость" или "общественная полезность" путем перечисления отдельных случаев, кода возможно изъятие земельного участка у правообладателя. Например, перечень публичных надобностей Польши включает: строительство и эксплуатацию публичных дорог и публичных средств связи, строительных сооружений в области охраны окружающей среды, зданий для публичных учреждений, строительство и эксплуатацию школ, больниц, домов социальных служб; строительство и эксплуатацию оборонных объектов, а также объектов обеспечения общественной безопасности, включая тюрьмы и колонии для несовершеннолетних и др. <7>. -------------------------------- <7> См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесского. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2006. С. 184 - 185.

Анализ показал, что граница между сферами частного и публичного интереса подвижна и определяется законодателем. Определение этой границы и составляет проблему сочетания (обеспечения баланса) публичных и частных интересов. В основу преодоления противоречий интересов должен быть положен основополагающий принцип: государство в лице правотворческих органов должно стремиться к тому, чтобы соблюдение интересов общества и государства (публичных интересов) было выгодно каждому правообладателю земельного участка. Вместе с тем обеспечению разумного баланса частных и публичных интересов способствует не только воля законодателя. Иногда законодатель, установив правовую норму, нарушает указанный баланс. В подобных случаях большое значение имеет судебная практика Конституционного Суда РФ, поскольку признание нормативного акта полностью или частично не соответствующим Конституции, в том числе и по мотиву установления разумного баланса между публичными и частными интересами, влечет утрату юридической силы этого акта или соответствующей его части, не требует никакого подтверждения другими органами и должностными лицами и не может быть преодолено повторным принятием этого же акта (ст. 79 ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Кроме того, при определении баланса публичного и частного интереса российские суды учитывают подходы и принципы правосудия, которые использует Европейский суд по правам человека. Европейский суд в деле Прессос Компания Навьера А. О. (Pressos Compania Naviera S. A.) и другие против Бельгии признал, что национальные власти обладают определенной свободой усмотрения, что является "общественно полезным", так как они первыми ощущают наличие проблемы, оправдывающей в интересах общества лишение собственности, и находят меры для разрешения <8>. -------------------------------- <8> Решение Европейского суда по правам человека от 20 ноября 1995 г. Прессос Компания Навьера А. О. (Pressos Compania Naviera S. A.) и другие против Бельгии // Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 2. М.: НОРМА, 2000. С. 154.

В действующем российском законодательстве очерчены некоторые границы общественных нужд, что позволяет определять соотношение частных и публичных интересов. Фактически принудительное отчуждение земельного участка даже при наличии государственных и муниципальных нужд требует соблюдения ряда условий. Во-первых, размещение объектов государственного или муниципального значения, предусмотренных подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, может быть осуществлено исключительно при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Таким образом, законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для публичных нужд. Анализ судебно-арбитражной практики различных регионов показал, что суды признают акты органов государственной власти и органов местного самоуправления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, определенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадает под основания изъятия земельного участка, допускаемые ст. 49 и п. 3 ст. 63 ЗК РФ (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.08.2005 N А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1 и др.). Во-вторых, заблаговременное принятие решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд уполномоченными органами и уведомление правообладателей отчуждаемого имущества являются гарантией соблюдения прав частных лиц. В-третьих, принудительное отчуждение недвижимого имущества в публичных интересах возможно только при предварительном и равноценном возмещении. Отсутствие методики расчета выкупной цены, установленной на уровне нормативно-правового акта, может приводить к нарушению прав правообладателей недвижимости и, как следствие, равновесия между интересами частных лиц и публичными интересами. Особое внимание вопросу соблюдения баланса интересов между государством, публичной властью и частными владельцами таких участков уделяется в решениях Европейского суда по правам человека. Суд, разрешая споры, в каждом случае оценивает соотношение публичного и частного интереса: был ли соблюден разумный баланс государственными органами, законодателем, органами исполнительной власти применительно к физическим и юридическим лицам. Особенно наглядно анализ данного соотношения виден на примере споров, связанных с недвижимостью (например, экспроприация земельных участков, строений). Анализ практики Европейского суда за период с 1999 по 2009 г. показал, что Суд рассматривает дела, в которых, по существу, заявляется два требования: о признании изъятия для публичных нужд не основанным на законных основаниях и об определении равноценной компенсации за изымаемый в общественных интересах земельный участок и расположенное на нем недвижимое имущество. Раскрывая принцип баланса интересов государства или общества в целом и частных лиц, Суд определяет три условия: во-первых, любое вмешательство публичных властей в уважение собственности должно быть законным; во-вторых, лишение имущества возможно "на условиях, предусмотренных законом"; в-третьих, государства имеют право осуществлять контроль за использованием собственности путем "выполнения законов". В связи с этим Судом сделан вывод о том, что вопрос, был ли соблюден справедливый баланс между требованием общего интереса общества и требованиями защиты основных прав отдельного лица, относится лишь к установлению того, соответствовало ли обсуждаемое вмешательство требованию законности и не было ли оно произвольным <9>. -------------------------------- <9> Постановление Европейского суда по правам человека по делу Иатридис (Iatridis) против Греции (жалоба N 31107/96) от 25 марта 1999 г. // Европейский суд по правам человека: Избранные постановления 1999 - 2001 гг. и комментарии / Под ред. Ю. Ю. Берестнева и А. О. Ковтуна. М.: Юридическая литература, 2002.

Европейский суд, рассматривая дела, связанные с определением размера возмещения правообладателям недвижимого имущества в случае изъятия земельных участков для публичных нужд, исходит из принципа соблюдения баланса общественных и частных интересов путем включения в выкупную цену всех убытков, причиненных таким изъятием, т. е. размер компенсации должен разумно соответствовать стоимости изымаемой собственности. При этом размер компенсации должен определяться с учетом сложившихся обстоятельств, в том числе учитывая архитектурные и иные особенности имущества и условия, влияющие на снижение или увеличение стоимости изымаемого имущества. Особый интерес представляют дела относительно фактической экспроприации. Рассматривая данную категорию дел, Европейский суд пришел к выводу, что понятием фактической экспроприации охватывается случай физического изъятия у заявителя собственности государственными органами, при котором собственник, хотя и сохраняет титул, фактически не имеет возможности пользоваться, владеть и распоряжаться своей собственностью. Вследствие этого у заявителя возникло право на компенсацию <10>. Таким образом, при рассмотрении вопроса о соотношении частных и публичных интересов и сохранении оптимального баланса между ними Суд выясняет ряд условий: какие цели преследовало вмешательство в частные интересы и могут ли они быть обоснованы общественными нуждами; какие меры для достижения этих целей предпринимались и имелись ли иные возможности по их реализации; соразмерны ли вмешательство в частные интересы и меры, предпринимаемые государством, требованиям публичных интересов; предусмотрена ли справедливая компенсация за изымаемое имущество? Кроме того, при решении дел, связанных с изъятием земельных участков для публичных нужд, Европейский суд учитывает сам факт принудительного отчуждения, а не его формальное оформление. -------------------------------- <10> Постановление Европейского суда по правам человека по делу Папамихалопулос (Papamichalopoulos) и другие против Греции от 24 июня 1993 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. М.: НОРМА, 2000.

Проведенное исследование позволило определить границы, в пределах которых возможен оптимальный баланс публичных и частных интересов в случае отчуждения земельного участка для государственных и муниципальных нужд: обоснованность изъятия общественными нуждами, перечень которых установлен в законодательном порядке; отсутствие иных возможностей для удовлетворения публичных нужд; строгое соблюдение процедуры изъятия земельного участка, установленной действующим законодательством; справедливое возмещение за изымаемое недвижимое имущество в пределах, установленных нормативно-правовыми актами.

------------------------------------------------------------------

Название документа