Современное состояние и тенденции развития российского законодательства о некоммерческих организациях

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ <*>

Е. В. МОИСЕЕВА

Моисеева Екатерина Валерьевна, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Тверского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук.

В статье анализируются противоречия в действующем законодательстве РФ о некоммерческих организациях. В частности, сделан вывод о неоднозначности правового положения таких некоммерческих организаций, как государственные корпорации, адвокатские палаты, нотариальные палаты, другие, а также о необходимости дальнейшего исследования возможных путей совершенствования законодательства РФ в связи с одобрением Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации.

Ключевые слова: гражданское законодательство, юридические лица, некоммерческие организации, кооперативы.

The article analyses contradictions in the current legislation of the RF on non-commercial organizations. In particular the author makes a conclusion on the ambiguity of legal status of non-commercial organizations as state corporations, advocate chambers, notary chambers, others and also necessity of further research of possible ways of improvement of legislation of the RF in connection with approval of the Conception of Development of Civil Legislation of the Russian Federation.

Key words: civil legislation, juridical persons, non-commercial organizations, cooperatives.

В связи с одобрением Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации возникает вопрос о необходимости совершенствования системы построения и организации деятельности многих юридических лиц, в том числе относящихся к некоммерческим организациям <1>. -------------------------------- <1> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009.

Статус юридических лиц в настоящее время определяется не только общими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), но и множеством отдельных федеральных законов, нередко противоречащих как друг другу, так и ГК РФ. Общее состояние дел здесь нельзя назвать иначе как беспорядочным. Так, по мнению Е. А. Суханова, "выход из этой ситуации очевиден: в ГК РФ должен быть закреплен исчерпывающий перечень не только коммерческих, но и некоммерческих организаций, поскольку невозможно бесконечно плодить все новые и новые организационно-правовые формы этих юридических лиц. Ведь каждый закон в данной области создает новую организационно-правовую форму - политическую партию, профсоюз, общественную организацию, торговую палату, адвокатское объединение и т. д. Так, Российская академия наук существует теперь в организационно-правовой форме государственной академии. Эту тенденцию следует решительно пресечь" <2>. -------------------------------- <2> Суханов Е. А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского прав. 2010. N 1. С. 7.

По мнению Е. А. Суханова, для некоммерческих организаций вполне достаточно иметь пять организационно-правовых форм: три корпоративные (потребительский кооператив, общественная или религиозная организация, ассоциация или союз) и две унитарные (фонд и учреждение). Нормы о них должны содержаться непосредственно в ГК РФ и исчерпывающим образом регулировать статус всех этих организаций как юридических лиц - участников гражданского (имущественного) оборота <3>. Разумеется, этим никак не затрагивается содержательная сторона деятельности некоммерческих организаций, урегулированная специальными законами (речь идет только о тех ситуациях, когда они выступают в роли юридических лиц - субъектов гражданского права). Для таких случаев специальные законы должны ограничиваться только признанием этих организаций юридическими лицами и последующей отсылкой к соответствующим нормам ГК РФ. -------------------------------- <3> См.: Там же.

В юридической литературе высказана и иная точка зрения. В частности, Ю. К. Толстой отмечает следующее: "Не разделяю предложение разработчиков установить в законе исчерпывающий перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций. К последним нельзя подходить с той же меркой, что и к коммерческим организациям" <4>. -------------------------------- <4> Толстой Ю. К. О концепции развития гражданского законодательства // Концепция развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского прав. 2010. N 1. С. 34.

Таким образом, в настоящее время некоммерческие организации находятся на стадии реформирования. Следует указать, что высказанные в юридической литературе позиции по поводу существования некоммерческих организаций и их видов имеют как положительные, так и отрицательные стороны. В то же время необходимо констатировать факт наличия ряда противоречивых, по-разному определяющих правовое положение некоммерческих организаций юридических лиц, более того, в юридической литературе отсутствует точное определение количества некоммерческих организаций. Не все виды некоммерческих организаций получили закрепление в гл. 4 ГК РФ. Так, государственные корпорации, некоммерческие партнерства, общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества, государственные компании и другие не упоминаются в ГК РФ. Между тем указания на другие некоммерческие организации содержатся не только в Федеральном законе "О некоммерческих организациях", но и в целом ряде иных нормативных правовых актов. Так, в соответствии со ст. 29 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ" адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 35 того же Закона Федеральная палата адвокатов Российской Федерации является общероссийской негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Все формы адвокатских образований, за исключением адвокатского кабинета, являются юридическими лицами. Причем юридическая консультация является некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения. Вопросы создания, реорганизации, преобразования, ликвидации и деятельности юридической консультации регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". Следует отметить при этом, что, за исключением отдельных положений статей Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ", правовое положение указанных некоммерческих организаций законодательно не определяется. Нет упоминания о них в ГК РФ, а также в Федеральном законе "О некоммерческих организациях". Аналогичное положение существует в отношении нотариальной палаты, которая является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой (ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате) <5>. Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, основанное на их обязательном членстве. -------------------------------- <5> См.: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (в ред. от 19 июля 2009 г.).

Между тем многие вопросы правового положения данных разновидностей некоммерческих организаций остаются противоречиво урегулированными. Совершенно очевидно и верно, что каждый вид некоммерческих организаций установлен для выполнения определенных задач, осуществления соответствующих функций, но даже с этой точки зрения законодательное закрепление некоторых положений заставляет обратить внимание на его несовершенство. Так, адвокатская палата не вправе осуществлять адвокатскую деятельность от своего имени, а также заниматься предпринимательской деятельностью. В то же время нотариальная палата может осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач. Таким образом, обоснование разрешения занятия предпринимательской деятельностью нотариальным палатам и запрет для такой деятельности в отношении адвокатских палат трудно обосновать, поскольку и нотариальные палаты, и адвокатские палаты в конечном счете направлены на решение задач, связанных с отстаиванием профессиональных интересов членов данных образований. Многие споры ведутся относительно таких видов некоммерческих организаций, как государственные корпорации. Так, Ю. К. Толстой указывает: "Полностью разделяю более скептическое отношение разработчиков к государственным корпорациям. Думаю, что они ни богу свечка, ни черту кочерга. Мы еще вдоволь нахлебаемся с этими монстрами, особенно если учесть, что многие из них наделены широкими публично-правовыми функциями, в том числе нормотворческими (например, Росатом)" <6>. -------------------------------- <6> Толстой Ю. К. Указ. соч. С. 34.

Появление таких государственных корпораций, как Банк развития и внешнеэкономической деятельности, Российская корпорация нанотехнологий, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, Госкорпорация по атомной энергии, Госкорпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, вызвало различные точки зрения в юридической литературе. Так, П. С. Гвоздев указывает, что "форма государственной корпорации является радикальным переводом государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов" <7>. -------------------------------- <7> Ковалев И. А., Мещерякова М. А., Нанба С. Б., Шуплецова Ю. И. Юридические лица в сфере публичного и частного права // Журнал российского права. 2009. N 6. С. 142.

В. В. Клочай отмечает, что "перед государством стоит проблема обеспечения контроля бюджетных ресурсов и имущества, передаваемых госкорпорации для решения стоящих перед ней задач. Механизм контроля еще недостаточно четко прописан в существующих нормативных актах, поэтому требуется использование экономических рычагов и инструментов государственного контроля используемых ресурсов" <8>. -------------------------------- <8> Клочай В. В. Теория и практика функционирования государственных корпораций в российской экономике. М., 2009. С. 6.

Безусловно, такая организационно-правовая форма, как государственная корпорация, выходит за пределы понятия "некоммерческая организация", с чем нельзя не согласиться. По мнению В. П. Мозолина, в число основных целей деятельности государственных корпораций входят не только разработка, производство и экспорт изготовляемой продукции, выполнения работ и оказания услуг, но и извлечение прибыли для финансирования данной деятельности. С другой стороны, в связи с публично-правовым характером выполняемых функций государственная корпорация не может осуществлять свою деятельность в качестве коммерческой организации <9>. -------------------------------- <9> Мозолин В. П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 21.

Неоднозначно правовое положение и потребительских кооперативов. Статус кооперативов регулируется десятью отдельными законами, включая и Закон СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР", до сих пор действующий в отношении отдельных видов потребительских кооперативов. Существование некоторых из этих законов не определяется какой-либо насущной потребностью. В юридической литературе ставится под сомнение ввиду отсутствия необходимости существование таких нормативных актов, как Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах", Федеральные законы от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и от 19 июля 1998 г. N 115-ФЗ "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)" <10>. -------------------------------- <10> Суханов Е. А. Указ. соч. С. 5 - 6.

При этом в юридической литературе существуют неоднозначные подходы к оценке правового положения потребительских кооперативов. Отдельные авторы отмечают, что, хотя потребительские кооперативы считаются некоммерческими организациями, по сути, они являются коммерческими, так как доходы, полученные от предпринимательской деятельности, распределяются между его членами, кроме того, возможность потребительских кооперативов распределять доходы от предпринимательской деятельности противоречит природе потребительских кооперативов как некоммерческих организаций (Е. А. Суханов, О. В. Гутяков и другие). Другие авторы считают, что любые кооперативы независимо от вида и целей деятельности не следует относить ни к коммерческим, ни к некоммерческим, поскольку они сочетают в себе признаки и тех и других (В. В. Ковязин, С. В. Тычинин и другие). С. В. Тычинин, исследуя гражданско-правовые аспекты регулирования потребительской кооперации, признал, что кооперативы не следует относить к некоммерческим или коммерческим организациям. Они занимают самостоятельное место в системе юридических лиц <11>. -------------------------------- <11> См.: Тычинин С. В. Гражданско-правовое регулирование потребительской кооперации в России: Монография. СПб., 2004. С. 339; Тычинин С. В. Потребительская кооперация с позиций гражданского права // Юрист. 2003. N 8. С. 7.

В. П. Камышанский отмечает, что все кооперативы создаются для того, чтобы удовлетворять личные потребности своих членов, а получение прибыли - не цель деятельности кооператива, а лишь средство ее достижения. Производственные и потребительские кооперативы не являются в чистом виде ни коммерческим юридическим лицом, ни некоммерческой организацией. Это позволяет, несмотря на выявленные особенности и различия, включить их в единую группу организационно-правовых форм - кооперативы <12>. -------------------------------- <12> См.: Гражданское право: Часть первая: Учебник для вузов / Под ред. В. П. Камышанского, Н. М. Коршунова, В. И. Иванова. М., 2007. С. 218.

По нашему мнению, действительно потребительские кооперативы сочетают признаки как коммерческих, так и некоммерческих организаций. Это связано с тем, что они основаны и действуют для удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива и вправе распределять прибыль между своими членами. К числу потребительских относятся такие кооперативы, как жилищные и жилищно-строительные; гаражные; дачные; садоводческие товарищества; потребительские общества; общества взаимного кредита ("кассы взаимопомощи"); общества взаимного страхования (ст. 968 ГК РФ) и др. Гражданский кодекс предполагает принятие ряда специальных законов об отдельных видах потребительских кооперативов (п. 6 ст. 116) <13>. -------------------------------- <13> См.: Гражданское право: В 2 т. Т. 1 / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2008. С. 135.

В настоящее время выделяются различные виды потребительских кооперативов, имеющих определенные цели создания и деятельности и источники правового регулирования: - жилищный и жилищно-строительный кооператив, который представляет собой объединение граждан, целью которых является строительство конкретного многоквартирного дома и его последующее обслуживание. Жилищным или жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме <14>; -------------------------------- <14> См.: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.).

- садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" граждане в целях реализации своих прав на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы либо садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства <15>; -------------------------------- <15> См.: Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в ред. от 30 декабря 2008 г.).

- жилищный накопительный кооператив объединяет граждан для совместного строительства или приобретения жилья. Жилищный накопительный кооператив - потребительский кооператив, созданный как добровольное объединение граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей членов кооператива в жилых помещениях путем объединения членами кооператива паевых взносов <16>. По сути, участники и жилищно-накопительного кооператива объединяют свои средства, чтобы решать жилищные проблемы членов кооператива по очереди. При этом средства третьих лиц (инвесторов) для строительства дома или приобретения жилья на вторичном рынке недвижимости не привлекаются <17>; -------------------------------- <16> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" (в ред. от 23 июля 2008 г.). <17> См.: Афонина А. В. Очередные пробелы в жилищном законодательстве и проблемы с потребительскими (паевыми) инвестиционными кооперативами // Жилищное право. 2008. N 5. С. 34.

- потребительское общество как одна из организационно-правовых форм кооперации со смешанным (физические и юридические лица) составом <18>; -------------------------------- <18> См.: Закон РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в ред. от 21 марта 2002 г.).

- сельскохозяйственный кооператив, который создается сельскохозяйственными товаропроизводителями и (или) ведущими личное подсобное хозяйство гражданами при условии их обязательного участия в хозяйственной деятельности потребительского кооператива. В зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие и иные. К перерабатывающим кооперативам относятся потребительские кооперативы, занимающиеся переработкой сельскохозяйственной продукции (производство мясных, рыбных и молочных продуктов, хлебобулочных изделий, овощных и плодово-ягодных продуктов, изделий и полуфабрикатов из льна, хлопка и конопли, лесо - и пиломатериалов и других). Сбытовые (торговые) кооперативы осуществляют продажу продукции, а также ее хранение, сортировку, сушку, мойку, расфасовку, упаковку и транспортировку, заключают сделки, проводят изучение рынка сбыта, организуют рекламу указанной продукции и другое. Обслуживающие кооперативы осуществляют механизированные, агрохимические, мелиоративные, транспортные, ремонтные, строительные работы, а также услуги по страхованию (страховые кооперативы), научно-производственному, правовому и финансовому консультированию, электрификации, телефонизации, санаторно-курортному и медицинскому обслуживанию, выдаче займов и сбережению денежных средств (кредитные кооперативы) и другие работы и услуги. Снабженческие кооперативы образуются в целях закупки и продажи средств производства, удобрений, известковых материалов, кормов, нефтепродуктов, оборудования, запасных частей, пестицидов, гербицидов и других химикатов, а также в целях закупки любых других товаров, необходимых для производства сельскохозяйственной продукции; тестирования и контроля качества закупаемой продукции; поставки семян, молодняка скота и птицы; производства сырья и материалов и поставки их сельскохозяйственным товаропроизводителям; закупки и поставки сельскохозяйственным товаропроизводителям необходимых им потребительских товаров (продовольствия, одежды, топлива, медицинских и ветеринарных препаратов, книг и других). Садоводческие, огороднические и животноводческие кооперативы образуются для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства и животноводства (Федеральный закон N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации") <19>; -------------------------------- <19> См.: Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (в ред. от 19 июля 2009 г.).

- кредитный потребительский кооператив, который создается с целью удовлетворения потребностей членов в финансовой взаимопомощи. Кооператив проводит следующие финансовые операции для своих членов: предоставляет займы, привлекает сбережения с начислением процентов <20>. -------------------------------- <20> См.: Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ "О кредитной кооперации".

Правовой анализ данных видов некоммерческих организаций позволяет сделать вывод, что осуществление ими деятельности, приносящей прибыль, и направление использования данных средств по-разному определяются специальными законами об отдельных видах потребительских кооперативах. Во-первых, в соответствии со ст. 6 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано. Во-вторых, согласно ст. 3 Федерального закона "О кредитной кооперации" "кредитный кооператив помимо организации финансовой взаимопомощи своих членов вправе заниматься иными видами деятельности с учетом ограничений, установленных статьей 6 настоящего Федерального закона, при условии, если такая деятельность служит достижению целей, ради которых создан кредитный кооператив, соответствует этим целям и предусмотрена уставом кредитного кооператива". Как отмечает А. Н. Борисов, "некоммерческие организации, в том числе потребительские кооперативы, обладают специальной (целевой) правоспособностью, что и нашло отражение в норме части 2 статьи 3" <21>. -------------------------------- <21> Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону "О кредитной кооперации" (постатейный). М., 2010. С. 14.

В-третьих, потребительское общество, созданное в форме потребительского кооператива, является юридическим лицом и обладает правомочием осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Доходы потребительского общества, полученные от его предпринимательской деятельности, после внесения обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации направляются в фонды потребительского общества, для осуществления расчетов с кредиторами и (или) кооперативных выплат. В-четвертых, доходы, полученные жилищным накопительным кооперативом от осуществляемой им в соответствии с настоящим Федеральным законом предпринимательской деятельности, направляются в резервный фонд кооператива и при достижении указанным фондом размера, установленного уставом кооператива, распределяются между членами кооператива пропорционально их паям путем зачисления соответствующих сумм в счет паевых взносов. В-пятых, сельскохозяйственный потребительский кооператив вправе осуществлять виды деятельности, предусмотренные ст. 3 и 4 Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации", и иные не запрещенные законом виды деятельности. Таким образом, действующее законодательство РФ по-разному определяет виды деятельности, которые могут осуществлять потребительские кооперативы, и направления их использования, что вызывает дискуссии в юридической литературе. Так, по мнению Н. В. Козловой, данная норма является не более чем досадным недоразумением, поскольку доходы, полученные потребительским кооперативом от разрешенной предпринимательской деятельности, по общему правилу должны направляться на нужды кооператива, а не распределяться между его членами <22>. Казахстанский законодатель применительно к потребительским кооперативам избрал особый путь, установив в п. 4 ст. 108 Гражданского кодекса Республики Казахстан, что доходы, полученные потребительским кооперативом, не могут распределяться между его членами и направляются на уставные цели <23>. -------------------------------- <22> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 238. <23> См.: Там же. С. 238.

Специфику имеют и иные вопросы, касающиеся деятельности некоммерческих организаций в целом и их отдельных видов, в связи с чем необходимо более четкое определение правового статуса некоммерческих организаций. Существование различных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций, свидетельствует как о существовании множества различных их видов, так и разном правовом регулировании многих вопросов, касающихся их деятельности. Совершенно очевидно, что некоммерческие организации преследуют различные цели, так как направлены на удовлетворение различных потребностей их участников, но ГК РФ как кодифицированный нормативный правовой акт должен закреплять основы их правового положения. Кроме того, необходимо сокращение существующих специальных федеральных законов, многие из которых не оправдали свое существование. Поэтому полагаем необходимым закрепление непосредственно в ГК РФ подробным образом правовых норм, регламентирующих особенности участия в гражданских правоотношениях рассматриваемых субъектов, а также сокращение специальных федеральных законов, регламентирующих правовое положение некоммерческих организаций.

Название документа