Правовые проблемы ценообразования на розничном рынке электроэнергии

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ НА РОЗНИЧНОМ РЫНКЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ

С. Н. КОРОТОНОЖКИН

Коротоножкин Сергей Николаевич, директор Департамента по юридической и корпоративной деятельности ЗАО "Управляющая компания "Деловой союз".

В статье автор делает попытку выявить проблемы ценообразования на розничных рынках электроэнергии, связанные с несовершенством нормативно-правового регулирования сферы электроэнергетики.

Ключевые слова: розничный рынок электроэнергии, либерализация, потребитель, гарантирующий поставщик, сбытовая компания, предельный уровень цен (тарифы), монополия, конкурентоспособность.

Legal problems of pricing at retail market of electric energy S. N. Korotonozhkin

The author of the article makes an attempt to detect the problems of pricing at retail markets of electric energy related to imperfectness of normative-law regulation of the sphere of electric-power industry.

Key words: retail market of electric energy, liberalization, consumer, guaranteeing supplier, retail company, overall rice level (tariffs), monopoly, competitiveness.

Актуальность рассмотрения проблем ценообразования на розничном рынке электроэнергии обусловлена процессом реформирования данной отрасли, и в частности процессами либерализации на розничных рынках. Данная тема уже была предметом исследования в трудах таких ученых, как А. А. Ким <1>, А. Л. Сурогин <2>, С. Чуясов <3>, Л. А. Шалгинова <4> и др. Вместе с тем, по нашему мнению, данная тема до сих пор не исчерпана, так как до настоящего времени не решены все проблемы правового регулирования, возникающие в рассматриваемой сфере. -------------------------------- <1> Ким А. А. Основные проблемы и противоречия нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере тарифообразования на товары и услуги систем теплоснабжения // Вести в электроэнергетике. 2006. N 2. С. 30 - 34. <2> Сурогин А. Л., Говсиевич Е. Р. Новые экономические условия формирования цен (тарифов) в электроэнергетике // Промышленная политика в Российской Федерации. 2006. N 2. С. 41 - 44. <3> Чуясов С., Лоевец С. Инновационные правовые основы изменения системы ценообразования в электроэнергетике // Право и экономика. 2006. N 12. С. 47 - 51. <4> Шалгинова Л. А. Инструменты формирования тарифной политики в электроэнергетике региона // Вестник СибГАУ. 2006. Вып. 2(9). С. 139 - 144.

Мировой практике известно два метода ценообразования: затратный и рыночный. Первый вариант был характерен для советской электроэнергетики, когда в рамках единого энергохозяйства утверждалась единая цена на электроэнергию для всей страны. Рыночный механизм предполагает свободное ценообразование, при котором энергокомпании устанавливают разные цены на свой товар в зависимости от особенностей производства, климатической зоны, времени суток, сезона, динамики спроса и т. д. В настоящее время продажа электроэнергии (мощности) на розничном рынке осуществляется по регулируемым ценам (тарифам), при этом устанавливаются тарифы и утверждаются объемы электроэнергии, реализуемой по данным тарифам. Основная особенность системы ценообразования на розничном рынке электроэнергии выражается в ее синхронизации с процессом либерализации цен на оптовом рынке. Нормативно-правовые основы, определяющие участие в процессах ценообразования на оптовом и розничных рынках электроэнергии государственных регулирующих органов исполнительной власти (ФСТ РФ, РЭК субъектов РФ) и их полномочия, установлены Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" <5>. Постановлением Правительства РФ были введены в действие Правила функционирования розничных рынков электроэнергии <6>, в соответствии с которыми часть договорного объема и отклонения от него абоненты региона будут приобретать у энергосбытовой компании по свободным ценам. -------------------------------- <5> О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ: Федер. закон (принят Гос. Думой 10 марта 1995 г.) // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316. <6> Об утверждении Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики: Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 N 530 // СЗ РФ. 2006. N 37. Ст. 3876.

Либерализация розничного рынка заключается в поставках электроэнергии частично по тарифной цене, а частично - по цене, которая отражает стоимость электрической энергии на конкурентном оптовом рынке и ограничивается рамками предельного уровня нерегулируемых цен, устанавливаемого региональными энергетическими комиссиями. Минимальная и максимальная доли, исходя из которых определяются предельные (минимальный и максимальный) объемы продажи электроэнергии (мощности) по тарифам, ежегодно устанавливаются Правительством РФ одновременно с утверждением прогнозов социально-экономического развития. Система тарифов (цен) на электроэнергию, в которую входят регулируемые и свободные (нерегулируемые) цены, устанавливается Постановлением Правительства РФ "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ" <7>, согласно которому к регулируемым ценам на розничных рынках электроэнергии относятся цены на электроэнергию (мощность), поставляемую гарантирующими поставщиками потребителям (за исключением населения) в объемах, которые соответствуют объемам электроэнергии, продаваемым по регулируемым ценам на оптовом рынке. Свободными (нерегулируемыми) являются цены, которые определяются с помощью конкурентного отбора ценовых заявок либо соглашением сторон на розничных рынках электроэнергии. -------------------------------- <7> О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ: Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 791.

Гарантирующие поставщики производят поставку электроэнергии потребителям по регулируемым тарифам, которые должны соответствовать реальной стоимости электроэнергии. Рыночная стоимость состоит из суммы конкурентной цены оптового рынка электроэнергии с учетом мощности и тарифов на регулируемые услуги, устанавливаемые органами государственной власти. Стоимость регулируемых услуг определяется путем вычета из конечного тарифа, установленного для определенной группы потребителей, стоимости учтенной в тарифах электроэнергии. Предельный уровень нерегулируемых цен определяется по зафиксированной в Правилах формуле на основании ежемесячно публикуемой администратором торговой системы информации о средней стоимости единицы электрической энергии (1 кВт. ч), сложившейся на оптовом рынке за истекший месяц, с учетом регулируемых государством тарифов на услуги по передаче электрической энергии, инфраструктурные услуги, а также сбытовой надбавки. Полная либерализация цен на электрическую энергию для потребителей (кроме населения) планируется с 2011 г. В течение периода до 2011 г. Россия будет осуществлять переход от системы регулируемых тарифов на рынке двусторонних контрактов к системе, в которой либерализованные цены устанавливаются на рынке "на сутки вперед" и посредством двусторонних контрактов, условия которых определяются путем переговоров. Также будет существовать балансирующий рынок и рынок системных услуг. После 1 января 2011 г. производители, определяемые Правительством РФ, будут обязаны заключить договоры поставок электроэнергии с гарантирующими поставщиками сроком на три года. Однако и после 2011 г. государство оставляет за собой право вводить предельные уровни цен на электроэнергию и цены на максимально доступную генерирующую мощность в предусмотренных законом случаях и в порядке, установленном Правительством РФ. Свободные цены на электроэнергию должны формироваться с учетом спроса и предложения, при работе конкурентного механизма <8>. Кроме того, Федеральный закон "Об электроэнергетике" <9> достаточно жестко закрепил норму, в соответствии с которой действует система регулярного контроля за функционированием розничных рынков электроэнергии. -------------------------------- <8> Необходимо помнить, что либерализация цен не означает их бесконтрольности: Интервью начальника Юридического управления ФСТ России А. В. Изотовой // Энергорынок. 2009. N 2. С. 31. <9> Об электроэнергетике: Федер. закон (принят Гос. Думой 21 февраля 2003 г.; одобр. Советом Федерации 12 марта 2003 г.) // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

Регулируемыми остаются сетевые услуги, сбытовая надбавка гарантирующего поставщика, услуги инфраструктуры рынка (системного оператора и администратора торговой системы). Стоимость электроэнергии для конечного потребителя складывается из нескольких составляющих: стоимости производства электроэнергии и стоимости мощности на оптовом рынке; стоимости передачи электроэнергии по магистральным и распределительным сетям; надбавки сбытовой организации (гарантирующего поставщика или сбытовой компании) и оплаты услуг инфраструктурных организаций (системный оператор, коммерческий оператор). В среднем более половины розничной цены электроэнергии приходится на приобретаемую на оптовом рынке электроэнергию и мощность, более четверти - на оплату услуг распределительных сетей. Финансовые затраты потребителей на электроэнергию во многом зависят от условий договора электроснабжения, определяемых на этапе представления данных об электропотреблении и расчете договорных величин на следующий год. При этом есть некоторые особенности договорных отношений в сфере снабжения электроэнергией. Имеют место два варианта структуры договорных связей в отношениях по снабжению электроэнергией потребителей. Первый вариант - простая структура - имеет место и тогда, когда энергопринимающие устройства потребителей присоединены непосредственно к сетям гарантирующего поставщика (энергосбытовых организаций и т. п.). В этом случае отношения между ними опосредуются договорами энергоснабжения. Второй вариант - сложная структура договорных связей - возникает, когда потребители не имеют в собственности (или на ином законном основании) энергопринимающих устройств, присоединенных непосредственно к сетям гарантирующего поставщика (энергосбытовых организаций и т. п.). Сложную структуру договорных связей по электроснабжению потребителей оформляют несколько договоров: договор купли-продажи (поставки), договор на оказание услуг по передаче электроэнергии, заключаемый с территориальной сетевой организацией. В настоящее время действует Приказ Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 г. N 20-э/2 "Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке", именно ими руководствуются Федеральная служба по тарифам, а также региональные энергетические комиссии при установлении тарифов. Следует отметить, что если потребитель не удовлетворен тарифом на покупку электроэнергии у какой-либо энергосбытовой организации, то он может заключить договор с гарантирующим поставщиком, действующим на данной территории. Следовательно, уровень цен гарантирующего поставщика представляет собой предельную границу для потребителя по экономической целесообразности при выборе энергосбытовой организации в регионе. При этом каждый гарантирующий поставщик действует в своей зоне, и в соответствии с нормами ФЗ "Об электроэнергетике" между собой они конкурировать не могут. Предполагается, что конкуренция на розничных рынках электроэнергии должна возникнуть: между сбытовыми компаниями за статус гарантирующего поставщика (при проведении конкурса), а также между сбытовыми компаниями и гарантирующим поставщиком. На наш взгляд, такой подход должен привести к повышению качества как поставляемой электроэнергии, так и уровня обслуживания потребителей. При этом производители с установленной мощностью более 25 МВт могут продавать электроэнергию на розничном рынке только гарантирующим поставщикам и по цене, не превышающей стоимость аналогичного объема электроэнергии, приобретаемого гарантирующим поставщиком на оптовом рынке. Таким образом, возможности конкуренции для производителей с установленной мощностью более 25 МВт ограничены нормами законодательства. Производители с мощностью меньше 25 МВт хотя и могут продавать электроэнергию потребителям в зоне действия гарантирующего поставщика, при этом должны компенсировать гарантирующим поставщикам дополнительные расходы, связанные с расторжением договоров с этими потребителями и необходимостью приобретения недопоставленного по этим договорам объема электроэнергии до окончания текущего периода регулирования тарифов. На наш взгляд, данные нормы отрицательно влияют на развитие рынка, где задействованы данные производителя и требует корректировки, чтобы избежать необоснованного завышения цен и отсутствия конкуренции как необходимого фактора развития рынка. Кроме того, для производителей, имеющих генерирующее оборудование мощностью более 5 МВт, предусмотрено заключение договоров купли-продажи электроэнергии с потребителями при условии, что стороны обеспечивают коммерческий учет почасового объема производства (потребления) электрической энергии. Необходимо отметить и существование таких проблем генерирующего сектора электроэнергетики России, как высокий уровень износа генерирующих мощностей, низкий КПД тепловых электростанций, чрезмерно высокая доля газа и непропорционально низкая доля угля в топливном балансе, низкий уровень капитализации генерирующих компаний России по сравнению с мировыми аналогами, низкая производительность труда, обусловленная наличием избыточного персонала, а также моральным и физическим износом оборудования <10>. -------------------------------- <10> Шаповалов Ю. С. О перспективах реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года // URL: http:// www. ieay. ru/ nauch/ sc_article/ 2008/ 02_25.doc (дата доступа: 19.10.2009).

Несмотря на неправовой характер данной проблемы, стоит подчеркнуть, что в соответствии с Руководящими принципами по защите прав потребителей, принятых 9 апреля 1985 г. на Генеральной Ассамблее Организации Объединенных наций, признается право на выбор, подразумевающее возможность доступа к разным товарам и услугам по конкурентоспособным ценам. Однако исследование вышеизложенных обстоятельств позволяет сформулировать вывод о том, что возможность выбора потребителями розничного рынка продавцов электроэнергии ограниченна, а следовательно, данное положение влияет на уровень конкуренции на рынке, существенно снижая его. Это, в свою очередь, влияет и на уровень цен на розничном рынке электроэнергии. Кроме того, отсутствие до настоящего момента Правил коммерческого учета электроэнергии делает весьма затруднительным, а в отдельных случаях и невозможным для энергосбытовых компаний расчет объема переданной электроэнергии в случаях, когда прибор учета расположен вне границ балансовой принадлежности, а также если потребитель выражает желание перейти на двухставочный тариф, не имея необходимой системы учета. В свою очередь, в совокупности данные пробелы экономической и правовой системы Российской Федерации нарушают положения ст. 34 Конституции РФ о недопущении монополизации. Немаловажным упущением законодательства в исследуемой сфере, приводящим к неточности правоприменения, в настоящее время являются предельные минимальные и/или максимальные уровни тарифов на электрическую энергию, которые устанавливает ФСТ на основании прогноза социально-экономического развития РФ до принятия проекта закона о федеральном бюджете на очередной год. Срок действия таких предельных уровней тарифов составляет не менее одного года. Вместе с тем вводятся в действие тарифы с начала финансового года, и их регулирование тесно связано с бюджетным процессом. Изменение тарифа в сложившейся ситуации возможно только после внесения изменений в соответствующий бюджет. В связи с этим в специальной литературе встречаются предложения об изменении системы тарифообразования и механизмов составления прогноза и баланса энергопотребления Федеральной службы по тарифам. В частности, предлагается внести поправки в законодательство, отменяющие правило установления тарифов в электроэнергетике один раз в год, поскольку это мешает отрасли оперативно реагировать на ситуацию в экономике и корректировать тариф на электроэнергию с учетом цен на топливо <11>. -------------------------------- <11> Саакян А., Яковлев К. Правовые проблемы тарифообразования в электроэнергетике РФ // ЭнергоStyle. 2009. N 3. С. 42.

По нашему мнению, следует внести изменения в п. 2 ст. 23 ФЗ "Об электроэнергетике", исключив указание на то, что срок действия утвержденных цен (тарифов) не может составлять менее чем двенадцать месяцев, а также изменить абз. 2 п. 3 ст. 20 данного Закона, изложив его в следующей редакции: "До дня вступления в силу в полном объеме настоящего Федерального закона в целях государственного регулирования уровня цен (тарифов) на электрическую энергию Правительство Российской Федерации одновременно с разработкой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждает на год предельные уровни цен (тарифов) на электрическую энергию для потребителей с выделением цен (тарифов) для населения. Указанные предельные уровни цен (тарифов) могут быть установлены Правительством Российской Федерации с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей. При необходимости уровни цен (тарифов) на электрическую энергию для потребителей подлежат корректировке с учетом экономической ситуации в стране, инфляции и иных обстоятельств". Внесение указанных изменений, по нашему мнению, хотя и не решит проблему, позволит оперативно реагировать на складывающуюся ситуацию в целях своевременной и целесообразной корректировки цен на электроэнергию. Полагаем, что в современных условиях для России становится актуальным поиск национальной модели регулирования энергетических отраслей с учетом происходящей глобализации отношений в этих сферах. В этом смысле важен как собственный опыт регулирования, так и применимый международный опыт. Одной из глубоких методологических проблем создания новой национальной доктрины регулирования энергетических (инфраструктурных) отраслей является обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании. Важно определить должное соотношение между публичным и гражданско-правовым регулированием в этой сфере. Перекос в сторону административного регулирования создает неоправданные препятствия и барьеры для входа на рынок и конкуренции. Игнорирование публичного компонента регулирования и переход исключительно на частноправовые методы регулирования не позволяют обеспечить защиту общих интересов и могут привести к злоупотреблению частными интересами субъектов энергорынка. Очевидно, что правовые реформы такого масштаба должны быть обеспечены адекватными регуляторными механизмами. В противном случае без активной роли государства реформируемые отрасли рискуют навсегда остаться в переходном периоде. Сегодня это уже заметно на примере российской электроэнергетики: несмотря на структурные преобразования, качественный переход к новому состоянию конкурентного рынка в этой сфере еще не состоялся. В ходе реформы электроэнергетики принято множество нормативно-правовых актов, определяющих принципы функционирования розничных рынков электроэнергии, темпы либерализации, Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и т. д. Среди них федеральные законы, постановления Правительства РФ и Федеральной службы по тарифам. Таким образом, к настоящему времени сформировалась обширная нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере электроэнергетики. При этом, несмотря на такое, казалось бы, подробное урегулирование отрасли, имеются отдельные пробелы и недоработки, которые должны быть своевременно устранены в целях ее нормального функционирования. Зачастую это осуществляется путем принятия новых нормативно-правовых актов, что не способствует созданию стройной системы правового регулирования снабжения электроэнергией. По нашему мнению, было бы целесообразным объединить все существующие нормы, регулирующие энергоснабжение, в едином унифицированном нормативно-правовом акте - Энергетическом кодексе России. Энергетический кодекс должен стать постоянно действующей системой повышения качества нормативно-правовой базы торговли энергетическими материалами и продуктами. Основу Энергетического кодекса России должны составить кодифицированные нормы действующего права, в том числе международного, применимые к энергетическим рынкам. Исследуя все вышеизложенное, стоит отметить, что реформа ценообразования, как и реформа электроэнергетики в целом, не закончена, и можно предположить, что практика применения нерегулируемых цен на рынке электроэнергии после 2011 г. раскроет новые проблемы и противоречия в правовом регулировании данной отрасли, которые также потребуют своего совершенствования.

Название документа