Административная ответственность за нарушения валютного законодательства: коллизии правового регулирования и проблемы правоприменения

Ю.Л. СМИРНИКОВА

Смирникова Юлия Леонтьевна, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Минюста РФ.

В статье рассматриваются вопросы административной ответственности за нарушения валютного законодательства. Выявляются коллизии норм административного и валютного законодательства.

Ключевые слова: административная ответственность; валютное законодательство; коллизии.

Administrative responsibility for violation of currency laws: conflict regulation and enforcement problems

Ju.L. Smirnikova

Smirnikova Julia Leontievna, candidate of laws, docent, Department of administrative and financial law Russian Legal Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation.

In this paper the administrative responsibility for violation of currency laws. Identifies conflict of administrative and currency legislation.

Key words: administrative responsibility; currency legislation; conflict.

Административная ответственность за нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования предусмотрена ст. 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), применение которой осложняется коллизионностью охранительной нормы административного законодательства и регулятивных норм валютного законодательства, а именно Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <1> (далее - Федеральный закон N 173-ФЗ). В частности, с 1 января 2007 г. утратило силу положение Федерального закона N 173-ФЗ, устанавливающее требование об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке. В то же время действующая редакция ст. 15.25 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение обязанности по обязательной продаже части валютной выручки (ч. 3 ст. 15.25 КоАП РФ).

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

Часть 1 ст. 15.25 КоАП РФ устанавливает ответственность за такие правонарушения, как "осуществление незаконных валютных операций, то есть осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством РФ, или осуществление валютных операций с невыполнением установленных требований об использовании специального счета и требований о резервировании, а равно списание и (или) зачисление денежных средств, внутренних и внешних ценных бумаг со специального счета и на специальный счет с невыполнением установленного требования о резервировании".

Необходимо отметить, что в правоприменительной деятельности указанная правовая норма используется только в части привлечения к административной ответственности за осуществление незаконных валютных операций. Это связано с тем, что существует коллизия между охранительными нормами КоАП РФ и регулятивными нормами валютного законодательства. Так, с 1 января 2006 г. валютно-правовые нормы, устанавливающие требование обязательного использования специальных счетов при осуществлении отдельных видов валютных операций и требование резервирования средств участниками валютных операций, прекратили свое действие.

Применение положений КоАП РФ относительно установления ответственности за осуществление незаконных валютных операций отличается неоднозначностью, что обусловлено юридической и доктринальной неопределенностью в понимании "запрета" применительно к трактовке понятия "незаконная валютная операция".

А.Ю. Лисицын считает, что "объективную сторону нарушения, квалифицируемого как совершение незаконной валютной операции, образует осуществление любых запрещенных валютных операций независимо от способа установления запрета" <2>, т.е. федеральный закон использует два способа установления запретов - негативное обязывание, заключающееся в описании недопустимых действий (прямой запрет осуществлять определенные валютные операции), и позитивное обязывание, заключающееся в описании допустимого поведения (в частности, в установлении исчерпывающего (закрытого) перечня разрешенных операций либо в установлении определенного порядка осуществления операций) <3>.

<2> Лисицын А.Ю. Ответственность за нарушение валютного законодательства: Научно-практический комментарий ст. 15.25 КоАП РФ // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. 2006.

<3> См.: Лисицын А.Ю. Ответственность за нарушение валютного законодательства: Научно-практический комментарий статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Финансовое право. 2009. N 6.

А.И. Савицкий указывает, что невыполнение лишь одним из участников валютной операции своей обязанности не может порочить всю валютную операцию в целом, делая ее незаконной, а привлечение только российского резидента к административной ответственности за совершение двусторонней валютной операции - осуществления наличных расчетов - противоречит принципам равенства лиц перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ) <4>.

<4> См.: Савицкий А.И. Незаконные валютные операции // Право и экономика. 2009. N 8.

В Федеральном законе N 173-ФЗ установлен общий режим запрета в отношении валютных операций, осуществляемых между резидентами (ст. 9), а перечень разрешенных валютных операций между этими субъектами определен исчерпывающе.

Однако в ч. 3 ст. 14 ("Права и обязанности резидентов при осуществлении валютных операций") содержится предписание, адресованное резидентам - физическим лицам, производить расчеты при осуществлении валютных операций через банковские счета в уполномоченных банках, т.е. устанавливается обязательное требование при совершении валютных операций. Именно использование этого предписания характеризуется неопределенностью и по-разному трактуется как в теории, так и в судебно-арбитражной практике.

Например, Высший Арбитражный Суд РФ выносил Определение о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Оренбургской области от 3 октября 2008 г., Постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2008 г. и Постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 февраля 2009 г., в соответствии с которыми предприниматель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ.

В качестве объективной стороны состава административного правонарушения предпринимателю, являющемуся гражданином РФ, вменено осуществление незаконных валютных операций, выразившихся в получении от иностранных граждан денежных средств наличным расчетом в качестве платы за товары.

По мнению административного органа, предприниматель при совершении таких валютных операций допустил нарушение ч. 3 ст. 14 Закона, согласно которой расчеты при осуществлении валютных операций производятся физическими лицами - резидентами через банковские счета в уполномоченных банках, порядок открытия и ведения которых устанавливается Центральным банком РФ.

Отказывая в удовлетворении требования предпринимателя о признании незаконным и отмене постановления административного органа, суды сделали вывод о правомерности привлечения предпринимателя к административной ответственности, исходя из того, что указанные валютные операции совершены с нарушением установленного порядка. То есть фактически приравняли понимание противоправности и запрещенности в валютном законодательстве.

Между тем Высший Арбитражный Суд РФ обратил внимание, что ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление незаконных валютных операций, т.е. осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством РФ. Получение предпринимателем от иностранных граждан наличных денежных средств в валюте РФ в счет передачи последним товаров является осуществлением валютных операций. Проведение расчетов при осуществлении валютной операции, не запрещенной законодательством, не образует объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ <5>.

<5> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 1 сентября 2009 г. N 4140/09 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 1.

Таким образом, валютная операция, совершаемая при получении российским физическим или юридическим лицом от иностранного гражданина либо организации в счет передачи товаров, выполнения работ, оказания услуг наличных денежных средств в валюте РФ, не запрещенная законом, не может быть отнесена к категории незаконных валютных операций, совершение которых образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ.

Применяя ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, необходимо учитывать коллизионность национального и международного правового регулирования валютных операций по вывозу из Российской Федерации иностранной и российской валюты.

Согласно абз. 4 ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 173-ФЗ единовременный вывоз из Российской Федерации физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами наличной иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации в сумме, превышающей в эквиваленте 10 000 долл. США, не допускается. Исключением являются случаи, предусмотренные ч. 2 ст. 15, в частности, предусматривающие, что физические лица (резиденты и нерезиденты) имеют право вывозить из РФ иностранную валюту, валюту РФ, дорожные чеки, внешние и (или) внутренние ценные бумаги в документарной форме, ранее ввезенные или переведенные в РФ, при соблюдении требований таможенного законодательства РФ в пределах, указанных в таможенной декларации или ином документе, подтверждающем их ввоз или перевод в РФ.

В то же время Договором о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза, принятым решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. N 51, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены абз. 4 ч. 3 ст. 15 Закона.

В частности, в ч. 1 ст. 4 Договора закреплена норма о единовременном вывозе наличности и (или) дорожных чеков на общую сумму, равную либо не превышающую в эквиваленте 10 000 долл. США, с таможенной территории Таможенного союза без таможенного декларирования в письменной форме. При этом физическое лицо имеет право задекларировать вывозимые им денежные средства и (или) дорожные чеки.

Единовременный вывоз физическим лицом наличных денежных средств и (или) дорожных чеков в общей сумме, превышающей в эквиваленте 10 000 долл. США, подлежит таможенному декларированию в письменной форме путем подачи пассажирской таможенной декларации на всю сумму вывозимых наличных денежных средств и (или) дорожных чеков (ч. 1 ст. 4 Договора).

Таким образом, международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о валютном регулировании, а соответственно, применению подлежат правила такого международного договора.

В этой связи ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ в части, предусматривающей ответственность за осуществление валютной операции, заключающейся в единовременном вывозе с территории Российской Федерации физическими лицами денежных средств в валюте Российской Федерации и (или) иностранной валюте в сумме, превышающей в эквиваленте 10 000 долл. США, не применяется. Этот вывод подтверждается также письмом ФТС РФ от 23 ноября 2010 г. N 01-11/56802 "О применении Методических рекомендаций по квалификации нарушений валютного законодательства в условиях функционирования Таможенного союза".

Часть 2 ст. 15.25 КоАП предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка открытия счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории РФ.

В настоящее время определен уведомительный порядок открытия подобных счетов. Так, согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона N 173 резиденты обязаны уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии) счетов (вкладов) и об изменении реквизитов счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не позднее одного месяца со дня соответственно открытия (закрытия) или изменения реквизитов таких счетов (вкладов).

При этом охранительная административно-правовая норма (ч. 2 ст. 15.25) предусматривает ответственность за нарушения порядка открытия счетов (вкладов), а регулятивная валютно-правовая норма предусматривает обязанность уведомлять налоговые органы об открытии, закрытии и изменении реквизитов счетов в банках, расположенных за пределами территории РФ.

Части 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушение ст. 19 Федерального закона N 173-ФЗ, практика применения которой характеризуется неопределенностью. Административными правонарушениями признаются: невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты РФ, причитающихся за переданные нерезидентам товары, выполненные для нерезидентов работы, оказанные нерезидентам услуги либо за переданные нерезидентам информацию или результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ); невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по возврату в РФ денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные на таможенную территорию РФ (не полученные на таможенной территории РФ) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги либо за непереданные информацию или результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ).

В судебно-арбитражной практике зачастую возникают спорные ситуации относительно необходимых и достаточных мер обеспечения получения от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты РФ, что свидетельствует о присутствии усмотрения в разрешении спорных ситуаций.

Например, Президиум ВАС РФ отменил решение Арбитражного суда г. Москвы от 10 апреля 2009 г., Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2009 г. и Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 сентября 2009 г. и признал незаконным Постановление территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в г. Москве от 18 марта 2009 г. о привлечении ЗАО "Торговый дом "АЛБЕС" к административной ответственности по ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ <6>.

<6> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 30 марта 2010 г. N 15970/09 по делу N А40-31656/09-152-183 // Вестник ВАС РФ. 2010. N 7.

Отказывая в признании незаконным и отмене постановления административного органа, суды указывали на то, что общество могло на стадии заключения договора принять необходимые меры для обеспечения исполнения контрагентом обязательств, а также применить такие формы расчетов по контракту, которые исключают риск неисполнения нерезидентом обязанности по оплате товаров. Кроме того, суды не признавали исчерпывающими мерами по соблюдению обществом валютного законодательства претензионную переписку с контрагентом, ссылку на мораторий на удовлетворение требований кредиторов, введенный в отношении банка нерезидента, и решение Хозяйственного суда города Киева о взыскании в пользу общества спорной суммы валютной выручки.

Отменяя решения судов, ВАС РФ сделал вывод, что получение резидентом валютной выручки с превышением срока, предусмотренного контрактом, по причине несвоевременной оплаты нерезидентом при отсутствии фактов противоправного поведения резидента, препятствующего получению валютной выручки на свои банковские счета в уполномоченных банках, не образует объективной стороны состава правонарушения, установленного ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ.

При этом в Методических рекомендациях по квалификации административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, указано, что зачисление денежных средств на счет в уполномоченном банке или возврат их в Российскую Федерацию после возбуждения дела об административном правонарушении не должны вести к прекращению производства по делу, а учитываются лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, как обстоятельство, смягчающее административную ответственность <7>.

<7> Письмо ФТС РФ от 10 января 2008 г. N 01-11/217 "О направлении Методических рекомендаций по квалификации нарушений валютного законодательства" (вместе с "Методическими рекомендациями по квалификации административных правонарушений, предусмотренных статьей 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях") // Таможенный вестник. 2008. N 3.

Приведенные примеры коллизионности административного и валютного законодательства как проявление технико-юридического дефекта свидетельствуют о необходимости выработки мер, направленных на повышение эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности по вопросам административной ответственности за нарушение валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

Библиографический список

1. Лисицын А.Ю. Ответственность за нарушение валютного законодательства: Научно-практический комментарий статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Финансовое право. 2009. N 6.

2. Лисицын А.Ю. Ответственность за нарушение валютного законодательства: Научно-практический комментарий ст. 15.25 КоАП РФ // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. 2006.

3. Савицкий А.И. Незаконные валютные операции // Право и экономика. 2009. N 8.