К вопросу о правовом положении государственных (муниципальных) учреждений: новеллы законодательства

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ: НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Ю. Г. ЛЕСКОВА

Лескова Ю. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.

В статье автор проводит исследование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений с учетом изменений законодательства, вступающих в силу с 1 января 2011 г. Определяются квалифицирующие признаки типов государственных (муниципальных) учреждений, отмечается необходимость создания казенных учреждений в образовательной сфере.

Ключевые слова: государственные (муниципальные) учреждения, Концепция развития гражданского законодательства, субсидиарная ответственность, право оперативного управления.

The author carries out research of a legal status of the state (municipal) establishments'clause in view of change of the legislation coming info force from 1 January 2011. Qualify attributes of types of the state (municipal) establishments are defined, the necessity of state establishments creation for educational sphere is marked.

С 1 января 2011 г. вступает в силу ФЗ от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее ФЗ N 83-ФЗ) <1>, устанавливающий ряд принципиально новых положений законодательства применительно к правовому статусу государственных (муниципальных) учреждений. Прежде всего законодателем помимо установленных действующим законодательством типов учреждений (частное, бюджетное и автономное) вводится еще один тип - казенное учреждение, также кардинально меняется правовой статус бюджетных учреждений, введены изменения и в ФЗ от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) "Об автономных учреждениях" <2>. В средствах массовой информации достаточно широко обсуждаются названные нововведения и подчеркиваются все достоинства принятого ФЗ N 83-ФЗ. Вместе с тем с точки зрения потребителя услуг, предоставляемых государственными учреждениями, возникает множество вопросов относительно целесообразности и необходимости такого нововведения. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2010. N 9. Ст. 2291. <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

Особенности правового статуса учреждения определяется его типом, в связи с чем пристального внимания требует вопрос о соотношении правового статуса бюджетного, автономного и казенного учреждений. Согласно п. 1 ст. 9.2 ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 19.05.2010, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2) <3>. Данное определение мало чем отличается от понятия автономного учреждения, которое закреплено в норме п. 1 ст. 2 ФЗ (в ред. ФЗ N 83-ФЗ от 08.05.2010) "Об автономных учреждениях". При сравнении норм п. 1 ст. 9.2 ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. ФЗ N 83-ФЗ) и п. 1 ст. 2 ФЗ "Об автономных учреждениях" (в ред. ФЗ N 83-ФЗ) можно отметить, что автономные учреждения создаются в сферах жизнедеятельности общества в случаях, установленных федеральными законами, в отличие от бюджетных, создаваемых без каких-либо ограничений. Также как в деятельности автономного, у бюджетного учреждения можно будет выделить два направления, на каждом из которых действует особый правовой режим, включая специфику финансового обеспечения. Первое направление - это выполнение государственного (муниципального) задания, и финансовое обеспечение осуществляется в виде субсидий с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество. Второе направление - бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного задания, а также в случаях, установленных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (п. 4 ст. 9.2 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Все эти правила также имеют место применительно к автономным учреждениям. Кроме того, законодателем вводятся и положения относительно распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за бюджетным учреждением, полностью повторяющие нормы действующего ФЗ "Об автономных учреждениях". В дальнейшем нормы ФЗ "Об автономных учреждениях" будут изменены, законодателем расширена возможность распоряжения имуществом автономным учреждением. Так, автономное учреждение сможет вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника без согласия своего учредителя (п. 6 ст. 3 ФЗ "Об автономных учреждениях"). Исключение составит особо ценное движимое имущество, а также недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества (в этом случае необходимо получить согласие собственника). -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Как видно из анализа приведенных норм, автономное и бюджетное учреждения наделяются большим объемом правомочия распоряжения в рамках права оперативного управления. Однако свобода такой имущественной деятельности автономного, а теперь и бюджетного учреждения компенсируется отменой субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения и отменой финансирования со стороны собственника деятельности названных государственных учреждений. Такой законодательный отказ от субсидиарной ответственности собственника учредителя по обязательствам автономного и бюджетного учреждения полностью противоречит самой правовой природе учреждения как субъекта права оперативного управления. Особенность права оперативного управления заключается в том, что оно является для собственника способом осуществления права собственности, ибо есть средство удовлетворения прежде всего его интересов. Применительно к автономным и бюджетным учреждениям собственник сохраняет широкие полномочия в области управления, определения государственных заданий для названных учреждений, совершения определенных законом сделок, а также осуществления финансового обеспечения выполнения задач с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за названными учреждениями. Тем самым собственник активно вмешивается в деятельность названных учреждений. Таким образом, независимость таких учреждений носит условный характер. Отсюда встает вопрос: насколько оправданна отмена субсидиарной ответственности собственника по долгам автономного и бюджетного учреждения, если, по сути, собственник активно вмешивается в деятельность учреждения, сохраняя в любом случае право собственности на объекты недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленные за автономным учреждением (в отношении бюджетных учреждений у собственника сохраняется право собственности не только на особо ценное движимое имущество и на объекты недвижимого имущества, закрепленных за ним на праве оперативного управления, но и на недвижимое имущество, приобретенное бюджетным учреждением за счет собственных средств от приносящей доходы деятельности)? Причем следует заметить, что решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается собственником-учредителем, что вновь подчеркивает широкие полномочия собственника в определении прав учреждения на имущество учредителя. Кроме того, на учредителя возложена обязанность по финансовому обеспечению выполнения государственного задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономными и бюджетными учреждениями. Однако законодателем не предусмотрен механизм реализации этой обязанности и последствия ее неисполнения. В результате возможна ситуация, когда автономное и бюджетное учреждение вынуждено будет само нести расходы на содержание такого имущества, не погашая задолженности перед кредиторами. Думается, для защиты интересов кредиторов законодателю следовало бы не отказываться от субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения или следовало бы предусмотреть определенные рамки такой ответственности (например, в размере стоимости недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за названными учреждениями). Кроме того, норма ст. 2 ФЗ "Об автономных учреждениях", соответственно, предполагает невозможность признания автономного учреждения банкротом, а норма п. 2 ст. 120 ГК (в редакции ФЗ N 83-ФЗ) - невозможность признания банкротом бюджетного учреждения, что подтверждается нормой п. 1 ст. 65 ГК РФ, согласно которой учреждение не может быть признано банкротом ни при каких условиях. Таким образом, может возникнуть парадоксальная ситуация, когда бюджетное или автономное учреждение не сможет быть признано банкротом, к собственнику предъявить требования невозможно, долги не погашены, а учреждение продолжает осуществлять свою деятельность. В Концепции развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009, отмечается, что "на нынешнем этапе совершенствования ГК конструкция учреждения как юридического лица, не являющегося собственником имущества, может быть сохранена. В перспективе следует ориентироваться на модернизацию гражданско-правового положения учреждения в качестве собственника своего имущества, отвечающего по обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом (по типу германского Stiftung'a)" (п. 7.2.1) <4>. Таким образом, авторы Концепции совершенно верно отмечают, что только при наделении учреждения статусом собственника допустима отмена субсидиарной ответственности собственника. -------------------------------- <4> Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

Следующим типом государственных (муниципальных) учреждений являются казенные учреждения, особенности правового статуса которых определяются прежде всего Бюджетным кодексом РФ. Согласно ст. 6 БК РФ (в ред. ФЗ N 83-ФЗ) казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Возможность участия учреждения в имущественном обороте обеспечивается обладанием им вещными правами на закрепленное за ним и приобретенное имущество, а границы этой возможности в значительной степени зависят от объема входящего в вещное право правомочия распоряжения. "Распоряжение вещью дает возможность совершения различных, возмездных и безвозмездных сделок, имеющих своим объектом именно эту вещь" <5>. Особенности распоряжения имуществом казенным учреждением определяются ГК РФ (в ред. ФЗ N 83-ФЗ). Согласно п. 4 ст. 298 ГК РФ казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника. "Для лиц лишь постольку открыт доступ к участию в товарном обороте, поскольку они своей волей могут распоряжаться товаром" <6>. Поэтому наделение казенных учреждений правом оперативного управления, в рамках которого предусмотрена возможность распоряжения имуществом хотя и с согласия собственника, позволяет рассматривать их как самостоятельных участников гражданского оборота. -------------------------------- <5> Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 220. <6> Алексеев С. С. Односторонние сделки в механизме гражданско-правового регулирования // Антология уральской цивилистики. 1925 - 1989. М.: Статут, 2001. С. 55.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (в отличие от доходов автономных и бюджетных учреждений, поступающих в самостоятельное распоряжение). Таким образом, казенные учреждения не наделяются правом самостоятельного распоряжения в отличие от автономных и бюджетных. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (ст. 120 ГК РФ (в ред. ФЗ N 83-ФЗ)). Исчерпывающий перечень казенных учреждений определяется п. 1 ст. 31 ФЗ N 83-ФЗ. К сожалению, законодателем не предусмотрена возможность создания казенных учреждений в таких сферах, как образование и медицина (установлено только создание в медицинской сфере психиатрических больниц специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения), что, на наш взгляд, является необходимым и целесообразным, поскольку определенной проблемой в рамках рассматриваемого закона является отсутствие в нем четких описаний содержания возможных государственных заданий, которые учредители (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) могут давать бюджетным учреждениям. Думается, такие задания должны быть определены с учетом прежде всего норм Конституции РФ, которая провозглашает в том числе и право граждан на бесплатное и доступное образование. Очевидно, что законодатель, закрепляя такой принцип, как общедоступность и бесплатность образования, может выполнить поставленную задачу только в случае сохранения системы государственного образования и определения условий предоставления бесплатного образования. Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой наиболее приемлемой формой образовательной организации, выполняющей важнейшие принципы - высокий уровень образования, доступность и бесплатность образования (для государственных учреждений) и отвечающей интересам собственников, должно быть признано либо бюджетное учреждение, правовой статус которого определяется ныне действующим законодательством, либо казенное учреждение, вводимое законодателем с 1 января 2011 г. Таким образом, анализ отдельных норм законодательства РФ, вступающего в силу с 1 января 2011 г., позволяет отметить, что в настоящее время законодателем наметилась тенденция отказа от сохранения конструкции учреждения "советских времен". Однако смена облика учреждения вряд ли, на наш взгляд, позволит решить те проблемы, которые существуют в настоящее время. Конструкция учреждения как организационно-правовой формы некоммерческой организации вполне выдержала испытание временем, полностью оправдала себя в плане выполнения поставленных государством задач перед обществом. Организационно-правовая форма учреждения позволяет его учредителю реализовывать с помощью создания такого юридического лица свои интересы, при этом оставаясь собственником его имущества и осуществляя весьма значительный контроль в области управления организацией и распоряжения ее имуществом <7>. Можно согласиться с тем, что общая идея ФЗ N 83-ФЗ, как и ФЗ "Об автономных учреждениях", "заключается в сокращении бремени содержания государственных учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений" <8>. На наш взгляд, проводимая реформа изменения статуса государственных учреждений преждевременна и вряд ли названные учреждения, а главное, потребители предоставляемых этими учреждениями жизненно важных услуг, выдержат условия работы в рыночных условиях, поскольку "...образование представляет собой ...грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся... в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг" <9>. -------------------------------- <7> См.: Соменков С. А. Учреждения на современном этапе развития законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 2. С. 14. <8> См.: Гусева Т. А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12. <9> Козырин А. Н. Школа и современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Реформы и право. 2009. N 1. С. 3.

------------------------------------------------------------------

Название документа