Финансово-правовые аспекты государственных и муниципальных закупок

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК <*>

К. Б. МАРКЕЛОВ

-------------------------------- <*> Markelov K. B. Financial-law aspects of state and municipal purchases.

Маркелов К. Б., аспирант кафедры финансового права ИЭУП (г. Казань).

В данной статье автор, анализируя правовое регулирование государственных расходов, полномочия некоторых субъектов - участников бюджетного процесса, аргументирует функционирование финансово-правового режима государственных и муниципальных закупок.

Ключевые слова: бюджет, государственные расходы, бюджетно-правовые нормы, государственные нужды, государственные закупки.

In this article the author, analyzing the legal regulation of public spending, the authority of certain entities, participants of the budget process, argues the functioning of the financial and legal regime of public procurement.

Key words: budget, government spending, budgetary and legal norms, the state needs, public procurement.

Термин "государственные закупки" рассматривается в экономической и зачастую юридической литературе как обобщенное понятие, включающее поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях удовлетворения федеральных государственных нужд и государственных нужд субъектов Российской Федерации. Такое понимание государственных закупок присутствует и в международно-правовых актах - Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. Объединение в едином понятии государственных закупок как поставок товаров, так и выполнения работ, оказания услуг подчеркивает их системный характер, что вызывает необходимость разработки единого механизма правового регулирования складывающихся в процессе закупок отношений <1>. -------------------------------- <1> См.: Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование // СПС "КонсультантПлюс".

В литературе также встречается термин "бюджетные закупки". Так, авторы пособия "Финансовый контроль государственных и муниципальных закупок" указывают, что "система бюджетных закупок" - система правил, процедур и технологий, целью которой является своевременное и эффективное обеспечение потребности бюджетных учреждений, администраций субъекта Федерации (муниципального образования) в товарах, работах и услугах надлежащего качества, необходимых для полноценного выполнения органами государственной власти (местного самоуправления) своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к населению" <2>. -------------------------------- <2> См.: Константинова Н. А., Константинова В. В., Данина Т. М., Вафина Н. Х. Финансовый контроль государственных и муниципальных закупок. М., 2009. С. 9.

Анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) позволяет указать на то, что государственные и муниципальные закупки тесно взаимосвязаны с "заказами", "государственными нуждами". Госзаказ - это и есть конкретизированные потребности (нужды) государства, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в правовом акте. Категория "государственные нужды" шире категории "государственный заказ" и, можно сказать, полностью в себя ее включает <3>. В широком понимании государственный заказ - это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, т. е. за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах (принцип источника средств) <4>. Такой же точки зрения придерживается И. И. Смотрицкая, уточняя при этом обоснованность данной потребности и ее надлежащее оформление <5>. -------------------------------- <3> См.: Кичик К. В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. N 2. С. 25 - 31. <4> См.: Звонова Е. А. Финансирование государственных закупок. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 48 - 49. <5> Смотрицкая И. И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). М., 2007. С. 7; Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М., 2009. С. 22.

Государственные нужды - это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами РФ или субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов, а также различных внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации (субъектов) в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (субъектов), для исполнения международных обязательств Российской Федерации. В соответствии с действующим законодательством принято считать, что государственные нужды выражаются: в обеспечении обороны и безопасности страны, жизни и здоровья граждан, в необходимости реализации федеральных государственных программ; формировании государственных материальных резервов; реализации экспортных поставок во исполнение международных соглашений с участием Российской Федерации. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем отношения по расходованию бюджетных средств имеют характер бюджетных обязательств, понятие которых раскрывается в ст. 6 БК РФ. При этом следует согласиться с Ю. Б. Бабковой, которая указывает, что предусмотренное в БК РФ определение бюджетного обязательства лишь указывает на то, что расходное обязательство подлежит исполнению в финансовом году и не в полной мере отражает сущность данного явления, поскольку самый важный критерий - факт наличия средств, которые предусмотрены в бюджете на исполнение расходного обязательства, фактически остается не закрепленным нормативно <6>. -------------------------------- <6> См.: Бабкова Ю. Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 25.

Не углубляясь в исследование сущности таких категорий, как бюджетные и расходные обязательства, следует указать на то обстоятельство, что государственные и муниципальные закупки представляют собой один из элементов регулирования, управления расходами бюджета. В свою очередь, в теории бюджетного права принято считать, что "расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению" <7>. Следовательно, государственные и муниципальные закупки необходимо рассматривать как определенную форму использования финансовых ресурсов, "направление" денежных средств из бюджетов. В данном аспекте при анализе норм действующего законодательства, регулирующего государственные и муниципальные закупки, следует исходить из их финансово-правового режима, поскольку данный институт является также объектом гражданско-правового регулирования. -------------------------------- <7> См.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Бюджетное право. М., 2002. С. 51.

Попытаемся выявить "финансово-правовую составляющую" государственных и муниципальных закупок через правовой режим бюджетных средств и правовой статус участников отношений по осуществлению закупок. В интересующем нас аспекте прежде всего необходимо выделить некоторые особенности: - ст. 38 БК РФ устанавливает, что бюджетные средства имеют исключительно целевой характер и предназначены для реализации публичного интереса <8>; -------------------------------- <8> Важно выделить, что "публичные интересы имеют характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям, независимо от социального статуса. Публичные интересы относятся как к субъекту, к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения. Общечеловеческий характер потребностей, лежащих в основе публичных интересов, обусловливает преемственность субъекта их обладания, состояние перманентного обновления его персонального состава. Реализация публичных интересов является условием реализации частных интересов". См.: Шарнина Л. А. Частные и публичные интересы в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.

- распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно публичным субъектом через утверждение бюджета. Использование, расходование бюджетных средств государства являются объективно необходимыми, они идут параллельно с любым действием государственного органа или должностного лица в целях и от имени государства. В данном случае государство воздействует не на саму категорию государственных расходов, а на поступки должностных лиц или государственных органов по поводу осуществления деятельности в сфере расходования государственных денежных средств. Как отмечает Ю. А. Крохина, государство реализует свои расходные полномочия как непосредственно через систему органов власти и управления, так и через принадлежащие ему предприятия, организации и учреждения. В результате государственного воздействия складываются общественные отношения, предопределенные производственными отношениями и являющиеся одной из форм реальной жизнедеятельности общества <9>. Кроме того, А. Саттарова отмечает, что, пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т. е. посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода <10>. Роль расходов бюджета заключается в том, что именно на них возлагается основная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, реализующих его политику в различных сферах общества. -------------------------------- <9> См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 301. <10> См.: Саттарова Н. А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006. С. 98.

В рамках реализации публичных интересов государство, его субъекты и муниципальные образования в имущественном обороте нередко действуют через такие субъекты финансовых (бюджетных) правоотношений, как бюджетные учреждения и государственные и муниципальные унитарные предприятия. Выступая в качестве покупателя товаров, необходимых для удовлетворения потребностей государства (в рамках реализации публичных интересов), государство действует как участник гражданско-правовых отношений. Однако расходование бюджетных средств предусматривает также его планирование. В соответствии со ст. 169 и ст. 173 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Статья 174.2 БК РФ предусматривает осуществление планирования бюджетных ассигнований. БК РФ (ст. 219) в рамках исполнения бюджета по расходам предусматривает следующие процедуры: принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств. Таким образом, в круг участников отношений по расходованию бюджетных средств, в том числе по осуществлению государственных и муниципальных закупок, входят также такие участники бюджетного процесса, как органы государственной власти, осуществляющие финансовую (бюджетную) деятельность государства и муниципальных образований. Кроме того, любое расходование бюджетных средств невозможно без жесткого контроля со стороны уполномоченных на то государственных органов. В отношениях по контролю за соблюдением законодательства о размещении заказов важную роль играют Федеральное казначейство и Счетная палата Российской Федерации. Федеральное казначейство относится к числу федеральных служб, обладающих расширенными функциями. Применительно к федеральному бюджету выделяют две основные функции: кассовое исполнение федерального бюджета и осуществление финансового контроля за расходованием средств бюджета. Так, в соответствии с п. 5.15 Постановления Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 (ред. от 15.06.2010) "О Федеральном казначействе" казначейство осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств. Счетная палата Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению контроля. В рамках определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности на основании ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 05.04.2010) "О Счетной палате Российской Федерации" при необходимости она исследует деятельность всех участников размещения заказа. Таким образом, одной из сторон правоотношений, возникающих по поводу государственных и муниципальных закупок, выступают субъекты бюджетного права, доминирующим из которых является государство. Еще одним аргументом, убедительно указывающим на "финансово-правовую" природу отношений по осуществлению государственных и муниципальных закупок, является то, что данные отношения регулируются нормами бюджетного права. Одна из особенностей бюджетно-правовых норм заключается в том, что они являются средством реализации общественных, публичных интересов. Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ регулирует отношения, возникающие на этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Как указывают специалисты, "вторжение БК РФ в сферу гражданского законодательства было характерно в момент принятия Бюджетного кодекса" <11>. При этом, как справедливо указывает С. В. Запольский, предметом финансовой деятельности государства служит не вся сфера управления денежным оборотом, а лишь та ее часть, которая имеет место во взаимоотношениях государства с участниками общественного производства - предприятиями, хозяйственными организациями, бюджетными учреждениями, а также гражданами. Соответственно, финансовыми отношениями являются имущественные отношения между государством, с одной стороны, и названными субъектами, протекающие в денежной форме и возникающие по инициативе самого государства в целях создания и распределения государственных денежных фондов, - с другой <12>. -------------------------------- <11> См.: Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование // СПС "КонсультантПлюс". <12> См.: Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008. С. 38 - 39.

Таким образом, государственные расходы, функционируя в правовом поле, формируют соответствующий правовой институт бюджетного права, где государственные и муниципальные закупки занимают особое место. При этом эффективность правового регулирования общественных отношений достигается не только посредством совершенствования действующего законодательства, но и за счет эффективного регулирования взаимодействия структурных элементов отдельных отраслей права.

------------------------------------------------------------------

Название документа