Приватизация жилья. Некоторые иные вопросы применения жилищного законодательства

ПРИВАТИЗАЦИЯ ЖИЛЬЯ. НЕКОТОРЫЕ ИНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Г. Ф. ШЕШКО

Г. Ф. Шешко, заслуженный юрист РФ.

Приватизация жилья есть безвозмездное обращение в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда. Основные условия и порядок передачи жилого помещения в собственность граждан предусмотрены Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959), в ред. Закона РФ от 23 декабря 1992 г. N 4199-1, Федеральных законов от 11 августа 1994 г. N 26-ФЗ, от 28 марта 1998 г. N 50-ФЗ, от 1 мая 1999 г. N 88-ФЗ, от 15 мая 2001 г. N 54-ФЗ, от 20 мая 2002 г. N 55-ФЗ, от 26 ноября 2002 г. N 153-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П, Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 316-О, Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. N 6-П.

Важнейшим принципом приватизации является добровольность. Приватизации подлежат лишь жилые помещения, занимаемые по договору социального найма. Получение занимаемого жилого помещения в собственность возможно только по согласию всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи <2>, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. -------------------------------- <2> Имея в виду положения ст. 71 и 69 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) о сохранении временно отсутствующими прав и обязанностей по договору социального найма, а также о сохранении бывшими членами семьи нанимателя по договору социального найма, проживающими в жилом помещении, таких же прав, какие имеет наниматель и члены его семьи, - вопрос о приватизации жилого помещения должен решаться с учетом мнения указанных лиц.

Статья 4 Закона о приватизации жилья предусматривает случаи, когда жилое помещение не подлежит приватизации (аварийное жилье, жилые помещения в общежитиях и т. п.). Положение этой статьи о запрете приватизации жилых помещений, предоставленных по договору социального найма после 1 марта 2005 г., - в редакции ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" - признано не соответствующим Конституции Российской Федерации <3> и не подлежит применению. -------------------------------- <3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П.

Следует отметить, что Вводный закон ощутимо "затронул" Закон о приватизации жилья (см. ст. 1, 12, 19, 20 Вводного закона). Однако практически все нормы Вводного закона, касающиеся приватизации жилья, оказались, мягко говоря, "неустойчивыми". Помимо вышеизложенного вопроса, затрагивающего ст. 4 Закона о приватизации жилья, имело место затруднение с применением ст. 20 Вводного закона. Согласно данной статье правом на передачу жилого помещения (полученного в собственность в установленном порядке в порядке приватизации) в государственную или муниципальную собственность (с последующим заключением договора социального найма) обладали лишь малоимущие граждане. Тогда как согласно ст. 9.1 Закона о приватизации жилья предусматривается право всех граждан, приватизировавших жилые помещения, на такую передачу. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ ликвидирована коллизия между нормами Закона о приватизации жилья и Вводного закона, в ст. 20 последнего слова "малоимущие граждане" заменены словом "граждане" (ст. 8). Необходимо, как представляется, уделить особое внимание вопросу прекращения действия Закона о приватизации жилья. Целесообразность обращения к этому вопросу очевидна. Обсуждение позиции о прекращении приватизации жилых помещений не заканчивается, вызывая вопросы как по срокам прекращения приватизации, так и в целом в отношении полной ее отмены. В определенной части положения Закона о приватизации жилья утратили силу с 1 марта 2005 г. (ч. 1 ст. 2 Вводного закона). Прочие подлежали признанию утратившими силу с 1 января 2007 г. (ч. 2 ст. 2 Вводного закона), однако Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ срок действия этих норм продлен до 1 марта 2010 г. (ст. 8). Вопрос отмены приватизации жилых помещений был (по запросу Верховного Суда Российской Федерации и жалоб граждан) предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 15 июня 2006 г. N 6-П). Постановлением Конституционного Суда РФ отмечено, что право на приватизацию жилого помещения "не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристику основных прав и свобод человека и гражданина". Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которыми утрачивают силу нормы Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", предусматривающие возможность бесплатной приватизации жилых помещений для нанимателей этих помещений. Таким образом, установлено, что положения об отмене приватизации не противоречат Конституции Российской Федерации. Однако можно ли считать решение о прекращении приватизации жилья безупречным? Право на приватизацию жилого помещения есть право нанимателя жилого помещения по договору социального найма, в определенной степени обозначенное ст. 67 ЖК РФ. Вспомним, что ч. 1 этой статьи определены (названы) права нанимателя жилого помещения, а ч. 2 предусмотрено, что наниматель помимо указанных в ч. 1 этой статьи прав может иметь иные права, предусмотренные ЖК РФ, другими федеральными законами и договором социального найма. Обратимся к ст. 1 ЖК РФ. Согласно этой статье (ч. 3) жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (перечень закрытый) <4>. -------------------------------- <4> Данное положение фактически воспроизводит ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Конституционная норма определяет возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, для обоснования прекращения приватизации жилья необходимо обратиться к ст. 1 ЖК РФ, а именно: избрать (из числа содержащихся в ч. 3 этой статьи) основание возможного ограничения такого жилищного права. Представляется, что "привлечение" любого из обозначенных оснований для такого решения, как прекращение приватизации жилья, - проблематично. В подобной ситуации намерение о таковом решении выглядит малоубедительным (недостаточно аргументированным). Хотелось бы обратить внимание, что Верховным Судом Российской Федерации дан ряд разъяснений по вопросам приватизации жилья. Особый интерес представляет позиция Верховного Суда в отношении сохранения права пользования жилым помещением у бывшего члена семьи собственника жилого помещения, отказавшегося от участия в приватизации жилья, при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу <5>. -------------------------------- <5> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г. Лист 6.

Статья 19 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предусматривает, что действие положений ч. 4 ст. 31 ЖК РФ не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. Согласно ст. 292 Гражданского кодекса РФ переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. В соответствии со ст. 2 Закона о приватизации жилья граждане, занимающие жилые помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде (включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений) на условиях социального найма, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет приобрести эти жилые помещения в собственность. По мнению Верховного Суда РФ, следует учитывать, что, "дав согласие на приватизацию жилого помещения, лицо исходило из того, что право пользования данным жилым помещением для него будет носить бессрочный характер, следовательно, его права должны быть учтены при переходе права собственности на жилое помещение другому лицу, поскольку иное толкование нарушало бы положение ст. 40 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен своего жилища". Верховный Суд РФ разъяснил, что "если бывший член семьи собственника на момент приватизации имел равные права с лицом, которое впоследствии приобрело в собственность данное жилое помещение, но отказался от приватизации, дав согласие на приватизацию иному лицу, то при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу он не может быть выселен из этого жилого помещения, поскольку имеет право пользования данным жилым помещением. При этом необходимо исходить из того, что право пользования носит бессрочный характер". Вряд ли будет преувеличением утверждение, что Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ, Кодекс) главенствует по количеству публикаций, посвященных проблемам применения его положений (наличие противоречий Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу РФ; определенные неточности и несогласованность между собой его норм и пр.) <6>. -------------------------------- <6> См., в частности: Применяем Жилищный кодекс Российской Федерации // Цивилист. 2006. N 3. С. 3 - 11; О праве собственности на жилые помещения: как это решено жилищным законодательством. К вопросу о стабильности жилищных прав граждан // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 9. С. 6 - 14; 2006. N 11. С. 118 - 123.

Возникла потребность очередного обращения к этой теме. Каждому ведомо, сколь важны для применения закона (любого иного акта) четкие обозначения в нем правовых институтов, понятий. К сожалению, в ЖК РФ в ряде случаев это отсутствует. Так, хотелось бы пояснения, что следует понимать под "улучшением жилищных условий" (п. 2 ст. 2 ЖК РФ). Данное понятие не нашло развития в последующих статьях ЖК РФ. Кодексом определяется порядок и условия предоставления жилых помещений (ст. 12 (п. п. 3 - 7); ст. 13 (п. п. 2 - 5); ст. 14 ч. 1 (п. п. 2 - 5); ст. 19 ч. 3 (п. п. 1, 2, 4); ст. 124 и пр., раздел III). Судя по "наполняемости" ст. 2 ЖК РФ, определившей способы обеспечения условий для осуществления права на жилище, "улучшение жилищных условий" является самостоятельным институтом, поскольку вопросы упомянутого нами предоставления жилых помещений отражены в п. 3 этой статьи. В подобной ситуации возникают обоснованные вопросы: каковы цели предусмотренного п. 2 ст. 2 ЖК РФ использования бюджетных средств (если это использование не в виде субсидий для приобретения или строительства жилья). Следует отметить, что ЖК РФ не предусматривает регулирование отношений между собственником жилого помещения и членами его семьи, в случае нарушения членами семьи собственника правил пользования жилым помещением. Согласно ст. 31 ЖК РФ (ч. 2) члены семьи собственника жилого помещения имеют право пользования этим помещением наравне с собственником, если иное не установлено соглашением между собственником и членами его семьи. Члены семьи собственника жилого помещения обязаны использовать это помещение по назначению, обеспечивать его сохранность. Необходимые рекомендации на этот счет содержатся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 г. <7> -------------------------------- <7> Обзор от 1 марта 2006 г., лист 5.

Судом дано следующее разъяснение. "В соответствии с частью 1 статьи 7 ЖК РФ в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующие сходные отношения. Статья 35 ЖК РФ предусматривает основания для выселения гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено или который нарушает правила пользования жилым помещением. Исходя из изложенного и учитывая положения части 1 статьи 7 ЖК РФ, член семьи собственника жилого помещения, нарушающий правила пользования жилым помещением, в соответствии с частью 2 статьи 35 ЖК РФ может быть выселен из жилого помещения на основании решения суда по требованию собственника". Следует признать, что не нашел должного внимания вопрос о бывших членах семьи нанимателя жилого помещения. Так, ЖК РФ не содержит нормы, предусматривающей возможность выселения бывшего члена семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если он нарушает права и законные интересы граждан, совместно с ним проживающих <8>. -------------------------------- <8> См.: 1) ч. 4 ст. 69 ЖК РФ - продолжающий проживать в занимаемом жилом помещении бывший член семьи нанимателя сохраняет такие же права, какие имеет наниматель и члены его семьи; 2) ст. 91, которая предусматривает выселение (за обозначенные данной статьей нарушения) только нанимателя и (или) членов его семьи.

По мнению Верховного Суда РФ, прекращение семейных отношений "предполагает раздельное ведение хозяйства, изменение порядка пользования жилым помещением и порядка несения бремени расходов по уплате за жилое помещение и коммунальные услуги, а также за содержание и ремонт жилого помещения. Следовательно, такие граждане фактически становятся по отношению друг к другу соседями" <9>. -------------------------------- <9> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 г. от 1 марта 2006 г., лист 2.

Таким образом, согласно разъяснению Верховного Суда Российской Федерации, в рассматриваемом случае лицо может быть выселено в порядке и по основаниям ст. 91 ЖК РФ, предусматривающей такую возможность в случае нарушения прав и законных интересов соседей <10>. -------------------------------- <10> Видимо, следует обратить внимание на ст. 17 ЖК РФ, которая содержит требование о соблюдении пользователем жилого помещения не только прав и интересов соседей, но и проживающих в этом жилом помещении граждан, что не нашло отражения в последующих статьях Кодекса (см. п. 3 ч. 4 ст. 83, ч. 1 ст. 91).

Несомненный интерес представляет вопрос о роли бывших членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма при реализации нанимателем предоставленных ему прав (обмена жилого помещения, сдачи в поднаем и т. д.). В этой связи следует обратить внимание на ч. 4 ст. 69 ЖК РФ, согласно которой гражданин, переставший быть членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, проживающий в занимаемом жилом помещении, сохраняет такие же права, какие имеет наниматель и члены его семьи. Вопрос "о равенстве" прав нанимателя и членов его семьи рассматривался в юридической литературе <11>. Было отмечено, что это равенство проявляется, главным образом, как равенство прав по пользованию жилым помещением. Что касается реализации положений ст. 70, 72, 76, 81, 83 ЖК РФ (обмен, сдача жилья в поднаем, замена жилого помещения на жилье меньшего размера и пр.), то они предусматривают права нанимателя, которые могут быть осуществлены нанимателем с согласия членов семьи. То есть согласие членов семьи нанимателя является условием реализации нанимателем предоставленных ему прав. -------------------------------- <11> См., в частности: Применяем Жилищный кодекс Российской Федерации // Цивилист. 2006. N 3. С. 8 - 9.

Принимая во внимание ч. 4 ст. 69 ЖК РФ (наличие у бывших членов семьи таких же прав, как и у членов семьи нанимателя), при реализации нанимателем жилого помещения ряда предоставленных ему прав необходимо участие (согласие) всех лиц, имеющих право пользования жилым помещением, т. е. и бывших членов семьи нанимателя. В продолжение темы "бывшие члены семьи" должен привлечь внимание читателей рассматриваемый Верховным Судом Российской Федерации вопрос: "становится ли ребенок бывшим членом семьи собственника жилого помещения по правилам ст. 31 ЖК РФ, если после расторжения брака его родители стали проживать раздельно, а он - с тем из родителей, который в собственности жилья не имеет?" Верховный Суд Российской Федерации разъяснил следующее <12>. -------------------------------- <12> Разъяснение приводится в полном объеме. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2005 г., лист 2.

"В соответствии с ч. 1 ст. 31 ЖК РФ к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Из положений указанной нормы следует, что членом семьи собственника является лицо, проживающее совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении. В пункте 3 ст. 65 СК РФ место жительства детей при раздельном проживании родителей устанавливается соглашением родителей. Если после расторжения брака ребенок стал проживать с тем из родителей, у которого не имеется жилого помещения в собственности, и у другого родителя возникли алиментные обязательства в отношении его, то ребенок уже не может считаться членом семьи собственника. В силу ч. 4 ст. 31 ЖК РФ в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом семьи. При этом суд вправе обязать собственника обеспечить иным помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию. Таким образом, если ребенок по соглашению родителей остается проживать с родителем, у которого в собственности жилья не имеется, он является бывшим членом семьи собственника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супругом на основании и в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 31 ЖК РФ". Статья 91 предусматривает выселение граждан - в случаях, в порядке и по основаниям, установленным этой статьей, - по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц. К заинтересованным лицам подлежат отнесению те, чьи права нарушены неправомерными действиями нанимателя и (или) членов его семьи. Так, в суд с иском о выселении граждан, которые своим поведением делают невозможным для других проживание с ними в одном доме, может обратиться любой житель дома, чьи права нарушены неправомерным поведением другого жильца дома; органы Государственной жилищной инспекции вправе обратиться в суд с иском о выселении лиц, нарушающих правила пользования жилым помещением, в частности, в случае бесхозяйственного обращения с жилым помещением, допуская его разрушение <13>. -------------------------------- <13> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 г. от 1 марта 2006 г., лист 2.

Хотелось бы еще раз обратить внимание на ст. 29 ЖК РФ в части расторжения договора социального найма в связи с самовольным переустройством и (или) самовольной перепланировкой жилого помещения. Предлагалась позиция о возможности применения правил ст. 83 и 91 ЖК РФ, поскольку по предложенной ст. 29 редакции Кодекса речь идет о повреждении жилого помещения (либо нарушении прав и законных интересов граждан) <14>. -------------------------------- <14> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации под ред. заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. М. Жуйкова. М.: Контракт, 2006. С. 79; Применяем Жилищный кодекс Российской Федерации // Цивилист. 2006. N 3. С. 10.

Обоснования такой позиции достаточно убедительны. Обратимся к ч. 4 ст. 29 ЖК РФ, которая предусматривает, что на основании решения суда жилое помещение может быть сохранено в переустроенном состоянии, если это не создает угрозу жизни или здоровью граждан. Таким образом, если судом не принято такого решения (о сохранении), есть основания считать, что перестроенное и (или) перепланированное жилье имеет серьезные повреждения (допустим, конструкций здания), т. е. допущены столь существенные нарушения состояния жилого помещения, что это "создает угрозу жизни или здоровью граждан".

Название документа