Регрессные требования государства к должностным лицам государственных органов как средство восстановления расходов казны и мера воздействия

РЕГРЕССНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ ГОСУДАРСТВА К ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ КАК СРЕДСТВО ВОССТАНОВЛЕНИЯ РАСХОДОВ КАЗНЫ И МЕРА ВОЗДЕЙСТВИЯ <*>

М. В. ЗУЕВА

-------------------------------- <*> Zueva М. V. Restours of the state to officials of the state agencies as a means of restoration of treasury and compensatory remedy.

Зуева М. В., аспирант, ассистент кафедры гражданского права и процесса Института истории и права ГОУ ВПО "Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова".

Статья посвящена вопросам регресса к должностным лицам государственных органов, решениями, действиями или бездействием которых причинен вред, возмещенный казной Российской Федерации. Для усовершенствования процедуры взыскания автором предложены новации в гражданском законодательстве.

Ключевые слова: Конституция РФ, ГК РФ, должностные лица, государственные органы, действие (бездействие), вред, ответственность.

The article deals with the issues of restour to officials of state agencies, whose decisions, actions or failure to act caused harm, compensated by treasury of the Russian Federation, and improvement of procedure of recovery. The author proposes novellas in civil legislation.

Key words: Constitution of the RF, Civil Code of the RF, officials, action (failure to act) harm, responsibility.

В ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, возмещается за счет казны Российской Федерации, вне зависимости от того, кто является непосредственным причинителем - государственный орган или его должностное лицо. Государство, принимая на себя бремя ответственности за вред, причиненный в результате деятельности должностных лиц государственных органов, имеет правовые возможности применения определенных последствий к непосредственному нарушителю. Одним из таких последствий является требование о взыскании с нарушителя суммы возмещенного за счет казны Российской Федерации ущерба, так называемое регрессное требование. Регресс означает возникновение у субъекта (регредиента), исполнившего обязательство за другое лицо - регрессата, т. е. непосредственного причинителя вреда, обязательственного права по отношению к последнему, т. е. права требовать от него возврата исполненного за него регредиентом. В научной литературе вопрос правовой квалификации регресса является неоднозначным: одни полагают, что регресс - это обязательство <1>, другие относят его к форме ответственности <2>. Следует отметить, что в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствуют как понятие "регрессные обязательства", так и понятие "регрессная ответственность". -------------------------------- <1> Юдельсон К. С. Основные проблемы права регресса в советском гражданском праве // Ученые труды ВИЮН. М.: Юрид. изд-во МЮ СССР, 1947. Вып. 9. С. 188; Журавлева Ю. В. К вопросу о соотношении категорий "регресс" и "возмещение убытков" // Нотариус. 2007. N 1. С. 17. <2> Гражданское право: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. Ч. 1. С. 524; Журавлева Ю. В. Право регресса: пробелы в законодательстве и возможные пути их преодоления // Бизнес в законе. 2007. N 4. С. 205.

В рамках исполнения деликтных обязательств представляется правильным говорить о регрессе как о форме гражданско-правовой ответственности, поскольку последний основан на положениях гражданского законодательства и ему присущи основные черты гражданско-правовой ответственности: - имущественная: регресс заключается в применении последствий имущественного характера; - восстановительная (компенсационная): целью регресса является восстановление имущественного положения лица, возместившего вред, путем возложения неблагоприятных имущественных последствий на непосредственного причинителя вреда; - воспитательно-предупредительная: в результате применения регресса для непосредственного причинителя вреда наступают негативные имущественные последствия, что объективно оказывает дисциплинирующее воздействие на него. В Гражданском кодексе Российской Федерации содержатся общие положения о регрессе. Применительно к должностным лицам государственных органов сформулировано специальное правило в п. 3 ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающее право требования в порядке регресса в случаях возмещения вреда, причиненного должностными лицами органов дознания, предварительного следствия и суда (п. 1 ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации). В связи с отсутствием правил регрессной ответственности должностных лиц государственных органов в целом, а не только в случаях возмещения вреда в порядке ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации предлагается в главу 59 Гражданского кодекса Российской Федерации включить соответствующие положения. О введении отдельного института регресса в гражданском законодательстве в своих работах упоминают С. С. Амосов и Ю. В. Журавлева <3>. -------------------------------- <3> Амосов С. С. Актуальные проблемы механизма гражданско-правовой ответственности юридических лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 214; Журавлева Ю. В. Указ. соч. С. 205.

Общими условиями регресса к должностным лицам государственных органов, решения, действия (бездействие) которых явились причиной вреда, возмещенного в установленном порядке казной Российской Федерации, как формы гражданско-правовой ответственности, предлагается определить противоправное поведение должностного лица, его результат в виде нарушения прав и законных интересов лица и возникшего вреда, причинно-следственную связь, вину. Специальные условия регресса могут быть обусловлены спецификой первоначально возникшего деликтного обязательства. Например, в случае возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия, право предъявить регрессное требование возникает только в случае, если вина судьи установлена вступившим в законную силу приговором суда (п. 3 ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации). Если вред, возмещенный за счет казны Российской Федерации, является результатом действий, решений (бездействия) нескольких должностных лиц, то ответственность должна распределяться соразмерно степени вины каждого, с учетом предоставленных им полномочий для принятия соответствующего решения (совершения действия). В случае невозможности определить степень вины каждого должностного лица размер ответственности предлагается признать равным. Аналогичной точки зрения при толковании общих правил о регрессе придерживаются И. С. Шабунина, В. Т. Смирнов <4>. -------------------------------- <4> Смирнов В. Т. Регрессные иски в обязательствах из причинения вреда. М.: Госюриздат, 1960. С. 9 - 10; Шабунина И. С. Особенности регрессных требований к лицу, причинившему вред // Вестник Волжского ун-та им. В. Н. Татищева. Тольятти: ВУиТ, 2003. Вып. 36. С. 100.

Объем регрессных требований по общим правилам определяется в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. В отношении пределов регрессной ответственности должностных лиц государственных органов сложились две точки зрения. Одни цивилисты исходят из того, что сотрудники государственных органов несут регрессную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства, поскольку причинение вреда ими связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на них должностных обязанностей, следовательно, требование в порядке регресса является разновидностью требования о взыскании материального ущерба, понесенного нанимателем по вине работника, а имущественная ответственность работника регулируется нормами трудового права <5>. Другие указывают, что порядок предъявления регрессного требования государством к виновным должностным лицам должен быть предусмотрен гражданским законодательством, а не трудовым, поскольку вытекает из гражданских правоотношений в связи с возмещением публично-правовым образованием вреда, причиненного должностным лицом, состоящим в трудовых правоотношениях с государственным органом, а не с публично-правовым образованием <6>. Правоотношение, связанное с гражданским обязательством, регрессной ответственностью, нельзя разрешать по нормам трудового права, поскольку это две самостоятельные отрасли, имеющие различные по своей правовой природе и содержанию метод и предмет регулирования. Вместе с тем, несмотря на правовую природу регресса в качестве гражданско-правовой ответственности, ряд авторов полагают, что пределы регрессной ответственности должны устанавливаться дифференцированно в зависимости от характера неправомерных актов и действий, формы вины и служебного положения должностного лица <7>. Следует согласиться, что необходим дифференцированный подход к определению объемов регрессной ответственности должностных лиц. Ответственность должностного лица в полном объеме (в объеме исполненного деликтного требования) возможна далеко не во всех случаях с учетом платежеспособности работников государственного аппарата. Данный вывод подтвержден историческим опытом, когда за вред, причиненный в результате осуществления административно-властной деятельности, устанавливалась личная ответственность чиновников, что не способно было в полной мере гарантировать права потерпевших на полное возмещение причиненного вреда. Именно исторические предпосылки обусловили переход от личной ответственности чиновников к ответственности фиска. -------------------------------- <5> Шабунина И. С. Указ. соч. С. 101; Рощин М. Е. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный судебно-следственными органами: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М.: РГБ, 2005. С. 193; Андреев Ю. Н. Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: теория и судебная практика. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2006. С. 58. <6> Песин С. В. Государство как субъект юридической ответственности: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М.: РГБ, 2003. С. 173; Медведев М. Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград: Изд-во Волгоградской академии государственной службы, 2002. С. 31 - 38. <7> Бойцова Л. В. Интерпретация принципа ответственности государства за ущерб, причиненный гражданам, в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1996. N 5. С. 50; Скобычкина Н. Р. Возмещение вреда, причиненного федеральными государственными органами, а также их должностными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Екатеринбург, 2007. С. 12.

При установлении правил регрессной ответственности должностных лиц государственных органов также следует определить орган государственной власти, уполномоченный от имени публично-правового образования, возместившего вред, предъявить регрессное требование. Положения ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации не предусматривают полномочий соответствующих органов, выступающих от имени казны в спорах по возмещению вреда, причиненного в результате деятельности государственного органа, его должностного лица, по предъявлению регрессных требований на основании произведенного возмещения. Судебная практика по требованиям в порядке регресса к должностным лицам органов государственной власти, являющимся непосредственными причинителями вреда, является немногочисленной. Вместе с тем ее анализ показывает, что в защиту интересов Российской Федерации по данной категории дел обращается прокурор, что обусловлено положениями ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <8>. -------------------------------- <8> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2008 г. N 56-В08-8 // Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 3 квартал 2008 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 5 декабря 2008 г. URL: www. advocate-realty. ru/ press/ unitpress/?id=425127.

Первым шагом в законодательном урегулировании изложенного вопроса является закрепление в Федеральном законе от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" права органов, которые уполномочены в соответствии с указанным Законом от имени Российской Федерации на исполнение решений суда о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, на предъявление регрессного требования к органу или должностному лицу, по вине которого допущено такое нарушение <9>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 30 октября 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" // СЗ РФ. 2010. N 18. Ст. 2144.

Для разрешения сложившихся в данной области правоотношений проблем предлагается п. 3 ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции: "3. Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, имеют право регресса к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного судьей (пункт 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации), имеют право регресса, если незаконность действий судьи установлена вступившим в законную силу приговором суда либо иным судебным актом. От имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по требованиям в порядке регресса выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина".

------------------------------------------------------------------

Название документа