Правонарушитель - орган судебной власти?

ПРАВОНАРУШИТЕЛЬ - ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ? <*>

С. Б. ПОЛЯКОВ

Поляков С. Б., доцент кафедры теории и истории государства и права Пермского госуниверситета, кандидат юридических наук.

В статье автор высказывает точку зрения об эффективности реализации отдельных положений Федерального закона от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" и полагает, что судьи должны нести повышенную ответственность за его неисполнение при установлении с их стороны противоправных и виновных действий.

Ключевые слова: судья, сроки, разумность, правонарушение, вина, ответственность, санкции.

The author of the article expresses his point of view regarding efficiency of realization of certain provisions of Federal Law "On compensation for violation of right to judicial procedure in reasonable period of time or the right to execution of judicial act in reasonable period of time" of 30.04.2010 N 68 and believes that judges should bear higher responsibility for non-execution thereof if illegal and guilty actions from their part have been determined.

Key words: judge, feasibility, legal violation, guilt, responsibility, sanctions.

4 мая 2010 г. вступил в силу ФЗ от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". Причина рождения этого Закона в пояснительной записке к его проекту (N 103575-5) <1> не скрывалась: многочисленные решения Европейского суда по правам человека о нарушении Российской Федерацией названных прав и непрекращающийся поток обращений в международный суд того же рода. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс".

Цель, указанная в пояснительной записке к законопроекту: существенно уменьшить количество дел в этом суде, возбуждаемых против Российской Федерации, - вполне достижима. Без использования устанавливаемого внутригосударственного средства правовой защиты Европейский суд вряд ли будет считать жалобы россиян на нарушение прав на судебную защиту приемлемыми. Но сомнительно утверждение пояснительной записки, что предлагаемый Закон будет выполнять превентивную функцию, направленную на предотвращение нарушений со стороны органов государства разумных сроков в сфере осуществления судопроизводства. О правонарушениях органов судебной власти, призванных обеспечить торжество закона, но не всегда следующих ему в действительности, задумывались давно. О теоретических взглядах и положениях законодательств разных стран относительно правонарушений судов указывалось, например, в трудах русского правоведа Н. И. Лазаревского начала XX в. <2>. Сам он считал, что не всякое неправильное толкование закона может служить основанием ответственности судей, а лишь такое, которое позволяет говорить о нарушении судьей служебного долга: "Комиссия, составлявшая Проект Гражданского уложения, в стремлении по примеру прежних германских законов установить ответственность судей не только за умышленную вину, но и за "допущение грубой неосторожности", полагает, что дала осязательный признак "грубой неосторожности" в постановлении статьи, согласно которой судьи отвечают, "если они действовали с умыслом или вопреки неподлежащему сомнению смыслу закона, или же вопреки очевидным обстоятельствам дела". Нет никакой объективной мерки для определения того, подлежал ли смысл закона сомнению или не подлежал". Поэтому он был против ответственности судей за неправильность решения, имеющую своим основанием небрежность, хотя бы и грубую <3>. Н. И. Лазаревский замечал, что "судья может причинить убытки и такого рода своею деятельностью, которая к толкованию закона не имеет и отдаленного отношения": забывает послать повестки, выдает исполнительный лист на большую, чем присудил решением, сумму. Устанавливать для судей в делах подобного рода какие-либо изъятия из общих правил ответственности, признаваемых справедливыми для других должностных лиц, он не видел ни малейших оснований <4>. -------------------------------- <2> Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 438 - 439. <3> Там же. С. 443 - 444. <4> Там же. С. 445.

В этом же духе вынесено известное Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П. Вред, причиненный принятием незаконных судебных актов, разрешающих спор по существу, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Вред, причиненный при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, подлежит возмещению, если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением. Конституционный Суд РФ фактически сформулировал сущность правонарушений органа судебной власти и указал необходимость установления за них санкций: "Уголовно ненаказуемые, но незаконные виновные действия (или бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (в том числе незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения) должны рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права" <5>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2001. N 7. Ст. 700.

Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ предусматривает компенсацию лишь в части случаев, указанных Конституционным Судом РФ, которые далеко не всегда можно квалифицировать как правонарушения. В самом названии Закона (в отличие от его проекта) говорится не о возмещении вреда, а о компенсации за нарушения прав. В целом в российской науке и в законодательстве нет последовательного различения видов возмещения пострадавшим причиненного им государством вреда как: а) мер юридической ответственности - только за вред, причиненный противоправными, виновными деяниями; б) мер социальной защиты (компенсаций) - в тех случаях, когда квалифицировать причинение вреда как правонарушение нельзя <6>. -------------------------------- <6> Подробнее см.: Поляков С. Б. Проблемы реализации главы 18 УПК РФ // Государство и право. 2009. N 5. С. 55 - 63; Что есть возмещение вреда (интервью с И. В. Цветковым) // ЭЖ-Юрист. 2008. N 25. С. 4.

Этот изъян обнаруживается и в рассматриваемом Законе. Так, из ст. 1 сложно определить, что же является основанием для присуждения компенсации. В ч. 2 говорится, что нарушение установленных законодательством сроков рассмотрения дела или исполнения судебного акта само по себе не означает нарушения права на судопроизводство в разумный срок. Из этого следует, что только виновные противоправные деяния, приведшие к таким результатам, позволяют требовать компенсации, которую по такому основанию следует квалифицировать как меру ответственности. Однако к противоположному выводу приводит содержание ч. 3 о присуждении компенсации независимо от наличия либо отсутствия вины суда, органов уголовного преследования, органов, на которые возложены обязанности по исполнению судебных актов. Согласно ч. 4 этой же статьи основание компенсации по рассматриваемому Закону и применения мер ответственности, предусмотренных ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ, - одно и то же. Допускается применение одновременно мер юридической ответственности и присуждение компенсации. Обсуждаемый Закон исходит из господствующих в отечественной науке и в законодательстве начал об ответственности государства: а) различие непосредственного и ответственного причинителя вреда государственной деятельностью; б) ограниченность правовосстановительной функцией и пренебрежение штрафной и превентивной функциями юридической ответственности; в) приоритет правовосстановительных задач юридической ответственности над задачами наказания правонарушителей и предупреждения правонарушений; г) факультативность принципов противоправности и виновности, необязательных для применения правовосстановительных мер ответственности; д) ненаказуемость, как правило, правонарушений государственной власти, не повлекших имущественного ущерба для личности. Эти черты юридической ответственности публичной власти не позволяют эффективно обеспечить правомерность государственной деятельности. Применение мер юридической ответственности по общему правилу к личности правонарушителя, а не к кому-либо другому реализует одновременно все функции юридической ответственности: правовосстановительную, штрафную, воспитательную (превентивную). Относительно правонарушений публичной власти это недостижимо тем, что претерпевание санкций в виде возмещения вреда современная наука и российское законодательство (ст. ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ) возлагают по общему правилу не на непосредственных правонарушителей - государственные органы и на должностных лиц, а на государство в целом. "Если государственный орган, орган местного самоуправления, их должностные лица являются непосредственными причинителями вреда в результате осуществления незаконной властной деятельности, то государство, муниципальное образование - ответственный причинитель вреда". Это обосновывается тем, что деятельность государственных органов и должностных лиц - это деятельность государства. Значит, оно несет ответственность не за чужие, а за свои деяния <7>. -------------------------------- <7> Цветков С. Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. С. 33.

Однако за правонарушения чиновников гражданско-правовую ответственность, по сути, несет общество, а не государство. Так, Л. В. Бойцова, отстаивая идею государственного покровительства публично важных частных интересов, писала: "Лицо, пострадавшее в результате несовершенного функционирования государственного механизма, наделяется правом на компенсацию за счет всего общества, и тем самым восстанавливается нарушенный баланс" <8>. Как верно замечено В. П. Реутовым, в таких случаях штрафной аспект охранительной функции права остается нереализованным <9>. -------------------------------- <8> Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденции развития: Дис. на соиск. уч. ст. д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 13. <9> Реутов В. П. Функциональная природа системы права. Пермь, 2002. С. 144.

Различие непосредственного и ответственного причинителя вреда государственной деятельностью обосновывается тем, что таким образом потерпевшим обеспечивается возмещение вреда в полном объеме, на что не способны причинители вреда - должностные лица и государственные учреждения. Но это основание подорвано необходимостью принятия рассматриваемого Закона о компенсации за нарушение права на исполнение в разумные сроки вступивших в законную силу судебных актов о взысканиях в первую очередь с казны Российской Федерации. Его появление есть признание того, что скорого полного возмещения вреда от государства граждане России дождаться не могут. Н. И. Лазаревский, отстаивая необходимость взыскания ущерба за убытки, причиненные должностными лицами, именно с казны, тем не менее подчеркивал, что возмещение убытков как средство охранения прав "есть средство, устраняющее печальные последствия одного какого-либо правонарушения, но не предупреждающее самой возможности их в будущем. Хотя, конечно, нельзя отрицать того, что возникшая для правительства обязанность уплачивать те или другие убытки, до того падавшие на обывателей, может явиться весьма активным побудительным стимулом для проведения целого ряда реформ, необходимость которых давно уже сознавалась правительством, но осуществление которых на деле все откладывалось, но сама по себе ответственность казны не есть средство, улучшающее действие правительственной машины" <10>. -------------------------------- <10> Лазаревский Н. Указ. соч. С. 398 - 399.

Предупреждение новых правонарушений публичной власти может быть достигнуто только применением санкций к лицу, виновно и противоправно нарушившему охраняемые законом права и интересы. Наказание же лица, невиновно причинившего вред, не реализует превентивную функцию юридической ответственности. Меры юридической ответственности, применяемые не за правонарушения, на них не влияют. За правонарушения должна следовать ответственность непосредственного причинителя вреда, а "ответственного" - только субсидиарная с последующим регрессным возмещением ему ущерба непосредственным виновником такового. Невиновное причинение вреда, т. е. ошибка, не должна быть основанием юридической ответственности ни непосредственного, ни ответственного причинителя вреда. Компенсации для возмещения ущерба, невиновно причиненного личности при реализации государственных функций, не оказывающие воздействия на непосредственных причинителей вреда (на органы государства и его должностных лиц), не являются мерами юридической ответственности и должны определяться в законах как социальные обязанности общества перед личностью за риск причинения ей случайного вреда при осуществлении государственной деятельности. Размер компенсации и совокупность юридических фактов, порождающих право на нее, должны быть точно определенными, исключающими усмотрение судьи, присущее применению санкций за правонарушения. Можно полагать (презюмировать) виновными, поскольку обратное сложно себе представить, следующие деяния судей и председателей судов. 1. Ограничение доступа к правосудию. Нередко в судах устанавливаются условия приема исковых и иных заявлений, жалоб на судебные постановления, не предусмотренные законом, ограничения по времени приема заявлений и процессуальных документов. Как отказ в правосудии должно расцениваться возвращение заявлений, жалоб, ходатайств без вынесения процессуального документа, без указания правовых оснований для отказа рассматривать заявления по существу. Судья должен иметь право на ошибку, в том числе в определении процессуальных оснований для решения о движении дела, но не право на отказ от действий в качестве судьи. 2. Незаконное наложение ареста на имущество, повлекшее утрату или повреждение имущества. 3. Отказ в пересмотре дела, подлежащего пересмотру на основании решения Конституционного Суда РФ <11>. -------------------------------- <11> Примеры см.: Султанов А. Победителей лишают наград // ЭЖ-Юрист. 2008. N 39. С. 5.

4. Немотивированность судебных актов, т. е. отсутствие в судебном акте выводов относительно какого-либо довода стороны по делу и/или о значении этого довода для решения по делу, либо отсутствие ссылки на закон или иной нормативный правовой акт, которым руководствовался суд при принятии судебного акта. О таком правонарушении ничего не говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П. Ничто не дает такой повод для подозрений суда в пристрастности, как отсутствие мотивированности решения. Вынесение неправосудных решений и приговоров причиняет тяжкий и невосполнимый имущественный и моральный вред проигравшей стороне или осужденной личности. Если человек из судебного акта не видит опровержения своих доводов, то он, естественно, думает о том, что суд руководствовался не законом, а другими соображениями. На эту тему написано немало <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. Верещагина "Особые мнения в российских судах" включена в информационный банк согласно публикации - "Сравнительное конституционное обозрение", 2006, N 4. ------------------------------------------------------------------ <12> См., например: Способна ли судебная система исправлять свои ошибки? // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 41 - 43; Митюшев В. Мотивированное решение // ЭЖ-Юрист. 2005. N 26. С. 6; Султанов А. Р. О проблеме мотивированности судебных актов через призму постановлений Европейского суда по правам человека // Международное публичное и частное право. 2008. N 2. С. 11 - 13; Верещагин А. Н. Особые мнения в российских судах // Государство и право. 2008. N 2. С. 22; Осин В. В. Есть ли в России судебный надзор? // Адвокат. 2008. N 3. С. 42 - 63, и др.

Вывод о неправильности неотмененного решения (приговора) суда по существу дела недопустим. С другой стороны, отмена судебного акта не является выводом о совершении правонарушения при его вынесении. Следует отличать правонарушение от ошибки, на которую судья должен иметь право в условиях, отмеченных в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П. Сложно вычленить персональную вину судьи в общей судебной практике применения норм материального права. Как бы абсурдны ни были решения, какими бы безграмотными ни были (или ни казались) суждения судьи по вопросам материального права, доказать умысел на заведомо неправильное их применение маловероятно. Последствия этих нарушений или ошибок в основном устранимы применением правовосстановительных санкций, если обеспечить пересмотр судебных актов в точном соответствии с законом. Для этого должна быть установлена штрафная ответственность судей за немотивированность судебных актов. Виновность в отсутствие выводов относительно какого-либо довода стороны по делу очевидна. Отсутствие мотивировки судебного акта не может быть объяснено особенностью принятия решения по существу дела: судья "оценивает обстоятельства, не имея достаточной информации (иногда скрываемой от него)". Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин верно говорил: "Именно "деформализация" правосудия, снижение требовательности к качеству судебных актов ведет к размыванию профессионального правосознания судей и лежит в основе всех других недостатков действующей судебной системы. Но если критерии оценки судебных решений ясные и жесткие, если каждый вывод надо детально объяснять, если высший судебный надзор в постоянном режиме осуществляет скрупулезную проверку всех этих актов по указанным критериям следования букве закона и соблюдения процедуры, то возможность для маневра, для юридической "отмазки" резко сужается" <13>. -------------------------------- <13> Российская юстиция. 2005. N 1 - 2. С. 13.

Однако меры борьбы с главным правонарушением российской судебной системы всерьез не инициируются теми, от кого зависят их установление и реализация. В первую очередь обществу предложен проект закона об ответственности государства за последствия, вызванные далеко не всегда правонарушениями судей. Установление персональной вины судьи, судов в длительном рассмотрении дела в каждом случае представляет сложность. Во многих случаях рассмотрение дела затягивается по вине сторон, которые несвоевременно заявляют ходатайства, злоупотребляют правами. Кроме того, на соблюдение сроков рассмотрения дел влияет такой объективный фактор, как количество дел, находящихся в производстве судьи. Большинство причин, по которым увеличивается время нахождения дел в производстве суда, не могут быть поставлены судьям в вину лично <14>. -------------------------------- <14> Подробнее см.: Безруких В. Надуманная волокита // ЭЖ-Юрист. 2008. N 36. С. 5.

Почти по каждому делу проигравшая сторона в отмщение суду может затеять более или менее обоснованное преследование за несвоевременное рассмотрение дела. Доказывание обоснованности времени рассмотрения дела законом возлагается на Министерство финансов РФ без участия лица, правомерность действий которого обсуждается (ч. 9 ст. 3), что противоречит общим принципам реализации юридической ответственности. Защиту репутации судебной системы Министерство финансов РФ способно обеспечить не лучше любого другого министерства. Если же вовлечь судей в процесс определения противоправности нарушения ими сроков рассмотрения дела, то судьи практически обречены на двойное увеличение своей нагрузки, что повлечет аналогичные нарушения прав других лиц. Велика вероятность ошибок при вынесении решений по таким обвинениям. Поэтому наказуемыми должны быть только те нарушения сроков рассмотрения дела, что повлекли невозможность реального восстановления права лицом, в пользу которого вынесено итоговое решение по делу <15>. -------------------------------- <15> О проблемах реального восстановления пассивного избирательного права из-за несоблюдения судом срока рассмотрения жалобы (после состоявшихся выборов) см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. N 1-П // Собрание законодательства РФ. 2002. N 6. Ст. 626.

Нарушения же судами сроков в уголовном процессе (которые сложно представить себе невиновными) должны искореняться безусловным наступлением после его истечения желательного процессуального результата для лица, чьи процессуальные права ущемляются таким нарушением. А если в результате этого потерпевший по уголовному делу лишился возможности уголовно-правовой защиты нарушенных преступлением прав, он должен получить право на возмещение судом, нарушившим уголовно-процессуальный срок, ущерба, причиненного преступлением. Принятый Закон никак не препятствует постоянным явно виновным нарушениям сроков судами в уголовном процессе. Например, редко соблюдается пятидневный срок рассмотрения жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ. Новый Закон не предусматривает мер против таких нарушений. Наоборот, вводятся условия против борьбы с волокитой. Заявление о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок может быть подано в суд, арбитражный суд до окончания производства по делу, по которому было допущено нарушение, в случае, если продолжительность рассмотрения данного дела превысила три года, и заявитель ранее обращался с заявлением об ускорении его рассмотрения в порядке, установленном процессуальным законодательством (п. 2 ч. 5 ст. 3). В случае установления подозреваемого или обвиняемого заявление о присуждении компенсации за нарушение права на уголовное судопроизводство в разумный срок может быть подано до прекращения уголовного преследования или до вступления в законную силу обвинительного приговора суда, если продолжительность производства по уголовному делу превысила четыре года, и заявитель ранее обращался с заявлением об ускорении его рассмотрения в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством (ч. 7 ст. 3) <16>. -------------------------------- <16> См. также: Пашин С. Компенсация за волокиту: перспективы применения // ЭЖ-Юрист. 2010. N 20. С. 1, 8.

В результате реализации рассматриваемого Закона не следует ожидать существенного улучшения соблюдения судьями сроков. Поскольку санкции предназначены не для правонарушителей, они не способны выполнять штрафную и воспитательно-превентивную функции юридической ответственности. Возрастут лишь расходы казны РФ, и следует ожидать увеличения неисполненных Россией денежных обязательств перед своими гражданами. Тем более что принятый Закон ничего нового для скорого исполнения таких обязательств не привносит, а скорее только запутывает старый вопрос. Согласно ч. 4 ст. 4 судебное решение о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок подлежит немедленному исполнению. А согласно ч. 1 ст. 5 в трехмесячный срок со дня его поступления на исполнение в порядке, установленном бюджетным законодательством. Повторяется обязанность Министерства финансов РФ по исполнению судебных решений (ст. 5), но не устанавливаются санкции за ее неисполнение. Для обеспечения правомерности судебной деятельности санкции должны быть установлены для судей, виновно нарушающих установленные законом обязанности, а не для общества в лице казны государства. За вышеуказанные правонарушения судей необходимо установить их персональную штрафную ответственность в пользу лиц, чьи права нарушены указанными виновными деяниями. Штрафную ответственность за отсутствие выводов суда по каждому доводу участника дела представляется необходимым ограничить случаями, когда такие нарушения исчерпывают для участника процесса возможности правосудия. Фатальным для лица, чьи доводы не хотят даже рассматривать, является умолчание судьи, рассматривающего надзорную жалобу. В остальных случаях нарушения судами (судьями) закона при рассмотрении дела по существу следует ограничиться правовосстановительными санкциями, применяемыми при пересмотре дел в установленных процессуальным законом инстанциях. Вопросы ответственности судей находятся в исключительной компетенции судебной системы. В рассматриваемом Законе устанавливается, что определяет нарушения права на судопроизводство в разумный срок и назначает компенсацию за это та же система, что допустила такие нарушения (ч. 1 ст. 3). Нет никаких социально-психологических предпосылок против сокрытия судами общей юрисдикции и арбитражными судами фактов нарушения прав граждан и юридических лиц в своей судебной системе либо от выводов, что нарушения сроков судопроизводства никакого вреда субъектам права не причинили. "Одной из важнейших проблем становится поиск баланса между независимостью судей, которая, безусловно, не является категорией абсолютной, и их ответственностью" <17>. Ответственность судебной власти может быть обеспечена специальными коллегиями по правонарушениям судебной власти при административных судах, о необходимости создания которых все еще только говорится. Для обоснования организационного обособления административные суды должны иметь свою собственную функцию - защита личности от правонарушений власти и предмет - дела об ответственности (правовосстановительной и штрафной) государственной власти перед личностью. Дела об ответственности судебной власти стали бы особым предметом деятельности таких судов <18>. -------------------------------- <17> Зорькин В. Д. Выступление на VII Всероссийском съезде судей // Российская юстиция. 2009. N 1. С. 12. <18> Подробнее см.: Поляков С. Б. Юридическая ответственность государства М., 2007. С. 357 - 368, 381 - 396.

Название документа