Информационно-правовые проблемы экологического и земельного законодательства в условиях реформирования гражданского законодательства

ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>

Г. В. ВЫПХАНОВА

-------------------------------- <*> Vypkhanova G. V. Information al legal problems of ecological and land legislation in conditions of reforming of civil law.

Выпханова Г. В., заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается концепция развития гражданского законодательства, а также наиболее важный и неурегулированный концептуальный вопрос о соотношении гражданского, экологического, земельного и иных природоресурсных отраслей законодательства. Автором исследуются и анализируются различные информационно-правовые проблемы экологического, земельного, других природоресурсных и природоохранительных отраслей законодательства, возникающие в связи с реформированием гражданского законодательства.

Ключевые слова: гражданское законодательство, отрасль права, федеральный закон, информационный, правовой, отношения.

The article considers conceptions of development of civil law and most important and not regulating conceptual problem about correlation of civil, ecological, land and other natural resourcing spheres of legislation. The author investigates and analyses different informational legal problems of ecological, land and other natural resourcing and natural protective spheres of legislation that are springing up in connection with reformation of civil law.

Key words: civil law, sphere of law, federal act, informational, legal, relations.

В условиях планируемых изменений гражданского законодательства возникает ряд вопросов, решение которых имеет принципиальное значение не только для дальнейшего развития в России рыночных отношений, но и для обеспечения паритета между частными и публичными интересами. Многие из них носят дискуссионный характер, который необходимо учитывать в ходе обсуждения в научных и других кругах Концепции развития гражданского законодательства, проект которой разработан в соответствии с Указом Президента РФ "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3482.

Одним из наиболее проблемных и не урегулированных на сегодняшний день является концептуальный вопрос о соотношении гражданского, экологического, земельного и иных природоресурсных отраслей законодательства. В том числе позиции рабочей группы по совершенствованию законодательства о вещных правах, согласно которой Земельный кодекс (так же, как и природоресурсное законодательство) не должен содержать норм гражданского права <2>. По мнению А. Л. Маковского, речь идет, в частности, о том, чтобы ввести в рамки Гражданского кодекса полноценное регулирование имущественных отношений, гражданских отношений, отношений, основанных на равенстве сторон, связанных с землей и с другими природными ресурсами <3>. При этом, однако, не учитываются имеющиеся научные мнения о сохранении в новых экономических и политических условиях приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо поиска сочетания земельно-правовых и гражданско-правовых начал <4>, о необходимости достижения компромиссных вариантов решения теоретического и практического вопросов соотношения земельного и гражданского законодательства <5>. -------------------------------- <2> См.: Бевзенко Р. С. Гражданский переворот // ЭЖ-Юрист. 2009. N 10. <3> См.: Маковский А. Л. Интервью: Обновление "экономической конституции" // ЭЖ-Юрист. 2009. N 14. <4> См., напр.: Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2; Он же. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конф. 1995 - 1998 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 1999. С. 84 - 86; Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7 и др. <5> См.: Хаджиев А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2005 и др.

Достижение консенсуса по этим данным находится в предметной плоскости гражданского, земельного и других природоресурсных отраслей права, разграничении их сферы действия исходя из необходимости учета частноправовых и публично-правовых начал и методов. Такой подход представляется обоснованным и при установлении в процессе правового регулирования общественных отношений в области экологической информации соотношения между экологическим, земельным, иными природоресурсными отраслями законодательства, с одной стороны, информационным и гражданским законодательством - с другой, в условиях реформирования последнего, в частности применительно к информации как к объекту гражданских прав. С принятием части четвертой Гражданского кодекса РФ <6> (далее - ГК РФ) из состава объектов гражданских прав, предусмотренных в ст. 128 Кодекса, с 1 января 2008 г. исключена информация, а также утратила силу ст. 139 "Служебная и коммерческая тайна" <7>. По мнению Е. А. Суханова, объектом имущественного права является только охраноспособная информация <8>. Апеллируя к ст. 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <9>, предусматривающей общее понятие "информация", он считает, что "в ГК речь идет только о ноу-хау, т. е. об информации, имеющей гражданско-правовое значение" <10>. -------------------------------- <6> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 104-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 201-ФЗ, от 21 февраля 2010 г. N 13-ФЗ и от 24 февраля 2010 г. N 17-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5496; 2007. N 49. Ст. 6079; 2008. N 27. Ст. 3122; 2008. N 45. Ст. 5147; 2010. N 8. Ст. 777; 2010. N 9. Ст. 899. <7> См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 24 июля 2007 г. N 202-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 296-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5497; 2007. N 31. Ст. 3999; 2009. N 1. Ст. 4. <8> См.: Интернет-интервью с Е. А. Сухановым, проведенное компанией "КонсультантПлюс" на тему "Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии" // http:// www. consultant. ru/ law/ interview/ sukhanov. html. 2009, 7 янв. <9> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448. <10> См.: Интернет-интервью с Е. А. Сухановым.

Между тем в правовой науке такая позиция и внесенные в ГК РФ изменения оцениваются неоднозначно. В числе причин разработки Закона 2006 г. ученые называют "необходимость устранения пробелов в праве, связанных с передачей информации как объекта гражданских прав" <11>. На восполнение таких пробелов направлена не только ст. 5 данного Закона, закрепившая статус информации как объекта различных правовых отношений, в том числе гражданских, но и ст. 11. В п. 5 этой статьи установлено, что право собственности и иные вещные права на материальные носители, содержащие документированную информацию, устанавливаются гражданским законодательством. Тем самым Закон отсылает к гражданскому законодательству как в части информации, так и в части ее источников. -------------------------------- <11> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (постатейный) / А. Н. Королев, О. В. Плешакова. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007.

Данное положение, на наш взгляд, является правомерным, что подтверждается научными исследованиями проблем гражданско-правового регулирования отношений в области информации <12>, которые не теряют своей актуальности, особенно в связи с принятием четвертой части ГК РФ и в контексте Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В круг исследования цивилистов включается не только информация как объект гражданских правоотношений, но и рассматривается информация в гражданском праве в целом, включая ее виды (коммерческая информация <13>, в том числе корпоративная информация), а также информационная составляющая гражданско-правовых отношений <14>. Специальное внимание уделено проблемам коммерческой тайны <15>. -------------------------------- <12> См.: Богданов В. М. Информация как объект гражданских прав: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Зельцер М. С. Гражданско-правовой режим информации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Насонова Е. Н. Информация как объект гражданского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Снытников А. А. Информация как объект гражданских правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000 и др. <13> См.: Боташева Ф. Н. Коммерческая информация как объект гражданских прав: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2003; Рак В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере использования коммерческой информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006 и др. <14> См.: Карташян А. Г. Гражданско-правовой режим коммерческой информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007 и др. <15> См.: Павлова О. Г. Правовое регулирование коммерческой тайны как объекта гражданских правоотношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Северин В. А. Правовое регулирование и обеспечение охраны коммерческой тайны в России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007 и др.

Взгляды ученых на информацию в гражданском праве носят дискуссионный характер. Она рассматривается как сложный объект, требующий комплексного подхода при регулировании отношений, возникающих по поводу информации, с применением института интеллектуальной собственности и института вещных прав <16>; объект неимущественных гражданских прав <17>; особый объект гражданских прав <18>; объект обязательственных, исключительных либо корпоративных правоотношений <19> и т. д. Несмотря на это, существующие научные исследования свидетельствуют о том, что возникающие по поводу информации отношения в гражданском праве не ограничиваются пределами, установленными четвертой частью ГК РФ. Она не охватывает информационную составляющую иных гражданско-правовых отношений, например связанных с деятельностью хозяйственного товарищества или общества (право участников на получение информации об их деятельности - ст. 67); договором розничной купли-продажи (обязанность продавца предоставить покупателю необходимую и достоверную информацию о товаре, предлагаемом к продаже, - ст. 495); договором подряда (обязанность подрядчика передать информацию заказчику - ст. 726, конфиденциальность полученной сторонами информации - ст. 727) и др. -------------------------------- <16> См.: Копылов В. А. О модели гражданского оборота информации // Журнал российского права. 1999. N 9. <17> См.: Зверева Е. А. Информация как объект неимущественных гражданских прав // Право и экономика. 2003. N 9 и др. <18> См.: Башаратьян М. К. Информация как объект права и содержание права на информацию // Современное право. 2006. N 12. С. 36 - 43 и др. <19> См.: Карташян А. Г. Указ. соч. С. 7.

В этих условиях представляется, что вопрос о соотношении гражданского и экологического законодательства применительно к экологической информации следует рассматривать в контексте широкого понимания информации в гражданском праве и предусмотренных в гражданском законодательстве правовых норм. Взаимосвязь экологического и гражданского законодательства прослеживается в регулировании договорных природоресурсных и природоохранных отношений. Они имеют эколого-информационное содержание, их форма существования и реализация связаны с экологической информацией. Так, ст. 16 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс) <20> установлено, что заключение договора водопользования осуществляется в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено Кодексом. Отсылку к гражданскому законодательству имеют и нормы, касающиеся изменения, расторжения договора водопользования, ответственности сторон, передачи прав и обязанностей по нему другому лицу (ст. 17 - 19). Согласно ст. 12 к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено Водным кодексом и не противоречит существу договора водопользования. Тем самым прослеживается тесная взаимосвязь между нормами Водного кодекса и гражданским законодательством. Последнее, однако, не учитывает эколого-информационную составляющую данного договора, которая содержится в водном законодательстве. -------------------------------- <20> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 26. Ст. 3075; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 30. Ст. 3735; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

Так, в соответствии со ст. 13 Водного кодекса договор водопользования должен содержать, в частности, сведения о водном объекте, видах водопользования (например, с забором (изъятием) водных ресурсов из него при условии возврата (или без возврата) воды в водный объект); условия его использования. К нему прилагаются материалы в графической форме и пояснительная записка к ним. Тем самым договор водопользования имеет обязательную эколого-информационную составляющую, которая оказывает влияние на действия его субъектов при использовании водных объектов. Например, согласно ст. 39 Водного кодекса собственники водных объектов и водопользователи обязаны вести учет забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и водоохранными зонами. Полученные в результате этого сведения и материалы относятся к экологической информации и ее источникам, поскольку являются составной частью государственного мониторинга водных объектов <21>, входящего, в свою очередь, в состав государственного экологического мониторинга <22> - важнейшей эколого-информационной функции. Эти сведения и материалы в установленном порядке и сроки представляются в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) <23>. -------------------------------- <21> См.: Положение об осуществлении государственного мониторинга водных объектов. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2007 г. N 219 // СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921. <22> См.: Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. N 177 // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278. <23> См.: Порядок ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества. Утв. Приказом МПР Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 311 // БНА ФОИВ. 2008. N 11.

Возложение таких обязанностей на субъекты водных отношений, в данном случае по договору водопользования, является отражением публичного характера такого рода договоров <24>, несмотря на большое влияние на них гражданско-правовых начал в новом Водном кодексе. При этом эколого-информационная составляющая этих договоров, будучи публично-правовой, совершенно обоснованно подпадает под действие экологического, а не гражданского законодательства. В этой связи представляются спорными предложения о необходимости разграничения публичной и частной информации в договорных отношениях, опосредующих использование экологической информации, а также предоставления в пользование частной экологической информации с согласия собственника и на определяемых им условиях <25>. -------------------------------- <24> О публично-правовом характере природоресурсных договоров см.: Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны вод // Экологическое право. 2005. N 3; Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны лесов // Экологическое право. 2005. N 5 и др. <25> См.: Мисник Г. А. Возмещение экологического вреда в российском праве: Монография. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2007. С. 245.

Аналогичная правовая ситуация складывается и по другим договорам экологического характера, например в области обращения с отходами производства и потребления. Так, в п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" <26> указано, что право собственности на отходы может быть приобретено на основании сделок об отчуждении отходов, в числе которых перечислены гражданско-правовые договоры купли-продажи, мены, дарения. Вместе с тем к собственникам отходов, в первую очередь 1 - 4 класса опасности, предъявляются эколого-информационные обязанности, связанные, в частности, с паспортизацией, а также общие экологические требования информационного характера в области обращения с отходами (нормирования, учета и отчетности и др.). -------------------------------- <26> Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 29 декабря 2000 г. N 169-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 196-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; 2001. N 1 (ч. II). Ст. 21; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5554; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 45. Ст. 5142; 2009. N 1. Ст. 17.

Таким образом, при регулировании эколого-информационных отношений нормативными актами гражданского и экологического законодательства вопрос об их приоритете должен быть решен в пользу последнего. В противном случае неизбежно необоснованное расширение в правовом регулировании отношений в области экологической информации частноправовых начал, что может повлечь за собой кардинальные изменения содержания эколого-правовых, в том числе природоресурсных, институтов и механизмов вплоть до их уничтожения. Такая ситуация фактически сложилась в результате принятия Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <27>, направленного на регулирование кадастровых отношений применительно к недвижимости, включая земельные участки, в связи с чем с 17 мая 2008 г. утратил силу Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" <28>. -------------------------------- <27> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ, от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ, от 21 декабря 2009 г. N 334-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 343-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3507; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 19; 2009. N 19. Ст. 2283; 2009. N 29. Ст. 3582; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6410; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6419. <28> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 27. Ст. 2881; 2006. N 50. Ст. 5279.

В результате этого, с одной стороны, была создана правовая база для государственного учета всей недвижимости и обеспечения сбора имущественного налога. С другой стороны, принятие нового кадастрового Закона повлекло за собой существенное реформирование земельно-кадастровых отношений в сторону усиления приоритета гражданско-правового регулирования. Современные рыночные условия, сопровождающиеся ростом гражданско-правовых сделок с недвижимостью, активным вовлечением в гражданский оборот различных объектов, в том числе земельных участков, оказывают влияние на развитие гражданского, земельного, налогового, градостроительного и других отраслей законодательства. При этом важно учитывать межотраслевой характер многих из регулируемых ими общественных отношений, в том числе информационных, возникающих по поводу и в связи с информацией не только при совершении сделок с землей, но также в процессе ее использования и охраны. В последнем случае полученные сведения являются составной частью экологической информации, подпадающей под действие правового режима, основанного преимущественно на публично-правовых началах. В этих условиях возникает необходимость достижения оптимального сочетания публично - и частноправовых начал правового регулирования данных отношений. Игнорирование этих требований зачастую приводит к недостаточной эффективности, а в ряде случаев и к неэффективности, дефектности реформированного законодательства. Сами же изменения не всегда поддаются однозначной оценке. Примером этого являются кадастровые отношения. Они не только имеют значение для осуществления гражданского оборота, но и способствуют организации рационального использования земельных и других природных ресурсов в процессе хозяйственной и иной деятельности, а также охраны окружающей среды. Ведение кадастра природных ресурсов является одним из инструментов обеспечения экономического развития, основанного на ресурсосбережении, учете экологических требований и ограничений. Информационная сущность кадастровой функции дает основание выделять в составе экологической информации сведения, содержащиеся в государственных кадастрах природных ресурсов. В эколого-правовой литературе в числе источников экологической информации совершенно справедливо называются государственные кадастры природных ресурсов <29>. -------------------------------- <29> См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: Юристъ, 1998. С. 269 - 274; Попов А. А. Правовое регулирование экологической информации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 89 - 91 и др.

С принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" правовое регулирование кадастровых отношений претерпело существенные изменения. Этот Закон направлен на регулирование отношений, возникающих в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества, в том числе земельных участков, и кадастровой деятельности (кадастровых отношений). Таким образом, в сферу его действия попали земельные участки, которые ранее являлись объектом государственного кадастрового учета в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Его принятие во многом обусловлено необходимостью преодоления разрозненности существовавшей системы государственного учета и регистрации объектов недвижимости, в том числе объектов капитального строительства и земельных участков. Однако принятие нового кадастрового Закона привело к практической ликвидации государственного земельного кадастра как одного из важнейших институтов земельного права. Статья 70 Земельного кодекса Российской Федерации <30> (далее - Земельный кодекс) вместо государственного земельного кадастра предусматривает осуществление государственного кадастрового учета земельных участков в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". В нем предусматривается, что в процессе кадастрового учета осуществляется внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, в том числе о земельном участке, которые подтверждают его существование с характеристиками, позволяющими определить такое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (уникальные характеристики объекта недвижимости), т. е. объекта гражданских прав и гражданского оборота. Такими сведениями применительно к земельному участку как объекту недвижимости являются описания местоположения его границ и площади. -------------------------------- <30> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ, от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ, от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ, от 25 декабря 2009 г. N 340-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. N 343-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19; 2009. N 11. Ст. 1261; 2009. N 29. Ст. 3582; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 30. Ст. 3735; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6416; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6419; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

Вместе с тем, как справедливо отмечается в юридической литературе <31>, земельный участок - необычное недвижимое имущество. Он является не исключительно объектом гражданских правоотношений, а лишь в части, не урегулированной земельным законодательством, что следует из п. 3 ст. 3 Земельного кодекса. Согласно ст. 6 Земельного кодекса объектами земельных отношений наряду с земельными участками (их частями) является земля как природный объект и природный ресурс. В силу ст. 9 Конституции РФ <32> и п. 1 ст. 3 Земельного кодекса земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Другие объекты гражданского оборота такими качествами не обладают. Соответственно при проведении кадастрового учета земельного участка необходимо учитывать эти особенности земли как объекта земельных отношений и отражать их в составе сведений государственного кадастра недвижимости. -------------------------------- <31> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" (постатейный) / Под ред. Е. А. Галиновской. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007. <32> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.

Закономерно возникает вопрос о том, насколько новый Закон позволяет это сделать. Как следует из предусмотренного им понятия кадастрового учета, наряду с уникальными характеристиками недвижимости в государственный кадастр недвижимости могут вноситься также и иные сведения, предусмотренные Законом. Применительно к земельному участку к дополнительным сведениям относится, во-первых, ряд общих для объектов недвижимости сведений, характеризующих их как объект гражданских прав, необходимых для совершения гражданско-правовых сделок. Это сведения о кадастровых номерах земельного участка, а также зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, расположенных в его пределах; сведения о вещных правах на объект недвижимости, их обладателях, об ограничениях (обременениях) этих прав; сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости и др. Вместе с тем эти сведения имеют отношение к земельным участкам и как объектам земельных отношений, например права на них. Если земельный участок - вещественная часть объекта земельных отношений, то права на этот участок определяют пределы и возможности его использования и охраны. Содержание прав на земельный участок может быть разнообразным и определяться в зависимости от субъекта и объекта этих прав (права на земельный участок в городе, селе, на особо охраняемых территориях, в лесном фонде, на землях транспорта и т. д.) <33>. Во-вторых, в дополнительных сведениях указываются данные, характеризующие земельный участок как особый вид объектов недвижимости. Это сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, его разрешенном использовании и, кроме того, сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка. Эти сведения напрямую относятся к земельному участку как объекту земельного права и экологического права. Они являются отражением не только экономических, пространственных, но и экологических свойств земли. -------------------------------- <33> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" (постатейный) / Под ред. Е. А. Галиновской.

В сравнении с новым кадастровым Законом эти особенности учитывались при ведении государственного земельного кадастра и отражались в кадастровой земельной документации. Такая возможность была заложена уже на понятийном уровне. Под государственным кадастровым учете земельных участков понималось описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Получение такой информации осуществлялось и продолжает осуществляться главным образом в процессе землеустройства - одного из важнейших институтов земельного права. При его проведении выполняются определенные виды работ, связанные с изучением земель, в частности почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, проводится оценка качества земель и др. Из качественных и экономических характеристик прежде всего представляет интерес выявление хозяйственной ценности земель, что находило отражение в соответствующих земельно-кадастровых документах. Оценка качества земель имеет значение для получения информации о различных свойствах земли, и в первую очередь как средства производства в сельском и лесном хозяйстве. В отличие от государственного кадастра недвижимости в составе Единого государственного реестра земель в числе основных сведений о земельных участках (в основном совпадающих с уникальными и дополнительными сведениями государственного кадастрового учета недвижимого имущества) выделялись также качественные характеристики, значимые для отдельных категорий земель. Сведения о качественных характеристиках земельных участков, определенные в зависимости от их принадлежности к категориям земель в соответствии с их предназначением и использованием, заносились в кадастровую документацию: кадастровые дела, кадастровые планы (карты), а также в другие (вспомогательные) кадастровые документы. Обобщенные сведения о земельном фонде, об экономических, о социальных, о природных и об иных связанных с землей процессах воспроизводились в графической и текстовой формах в производных кадастровых картах (планах). Из качественных характеристик земельных участков наиболее важными для отдельных категорий земель, главным образом для земель сельскохозяйственного назначения, а также для земель лесного фонда, являются показатели состояния плодородия почв. В частности, не только производственное, но и природоохранное значение для них имеет информация о состоянии земель, в том числе почвы, полученная при проведении почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий в процессе землеустройства (например, показатели об аграрно-мелиоративном состоянии угодий, химическом содержании почв и потребности их в соответствующих удобрениях, данные о кислотности, засоленности, заболоченности почв и др.). Для земель населенных пунктов состояние плодородия почв не имеет обычного значения, однако при планировке земель под строительство объектов недвижимости в городах в последнее время в условиях ухудшения состояния окружающей среды на урбанизированных территориях при нарастающем дефиците свободных земельных участков немаловажное значение приобретает состояние поверхностного и почвенного слоя. В последнее время участились случаи строительства на землях городов жилых и других объектов на территориях ликвидированных предприятий, стихийных свалок и канализационных отстойников. Так, вслед за расположенными на юго-востоке г. Москвы Люблинскими полями аэрации, на которых в постперестроечные годы выросло 4,4 млн. кв. м нового района Марьинский парк, начинается освоение Люберецких полей, где планируется возвести более 5 млн. кв. м жилья. В промзоне АЗЛК на 10 га несанкционированной свалки бытовых отходов, строительного мусора, промышленных отходов и нефтепродуктов вырос новый жилой микрорайон Печатники 34Д. Новые микрорайоны - 1-й и 9-й поселка Северный возводятся на ликвидированных свалках. Океанариум у Поклонной горы начали сооружать на месте погребенной газогенерирующей свалки. На 32 га одной из старейших промзон Москвы строится технопарк "Нагатино-ЗИЛ" <34>. И эти случаи не единичны. -------------------------------- <34> См.: Давыдова Н. Новостройки на мусорной куче // Известия. 2008. 25 янв.

Приведенные примеры свидетельствуют о важном значении для земельных участков различных категорий не только поверхностного, но и почвенного слоя, состояние которого должно выделяться в составе сведений о качественных характеристиках земельных участков. В составе сведений государственного кадастрового учета недвижимого имущества они, к сожалению, отсутствуют, что обусловлено, на наш взгляд, изменением понятия земельного участка. В прежней редакции Земельного кодекса земельный участок как объект земельных отношений определялся как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (п. 2 ст. 6). В земельно-правовой научной литературе отмечается важное значение почвы, особенного плодородного слоя земли, для земель сельскохозяйственного назначения и других категорий земель, а также справедливо обосновывается необходимость рассмотрения почвенного слоя в качестве составной части земли и соответственно земельного участка <35>. Такой подход не противоречит возможности рассмотрения почв в ряде случаев в качестве самостоятельного объекта использования и охраны, например при снятии плодородного слоя почвы при проведении строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых с последующим его использованием для улучшения малопродуктивных земель (пп. 4 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса) и т. д. -------------------------------- <35> См.: Мельник Л. А. Правовая охрана почв: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10 - 43 и др.

Новая ст. 11.1 Земельного кодекса дает понятие земельного участка как части земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. В этих условиях сведения о почвах представляется необходимым выделять при проведении государственного кадастрового учета недвижимого имущества в составе сведений об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, наряду с другими качественными характеристиками. При рассмотрении сведений о земельном участке как объекте кадастрового учета в условиях реформирования кадастрового законодательства необходимо отметить и более широкое значение сведений государственного земельного кадастра по сравнению с государственным кадастром недвижимости. Наряду с выполнением обеспечительной функции для совершения сделок с землей, в том числе для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, назначение государственного земельного кадастра заключалось в информационном обеспечении достаточно широкого круга управленческих функций и земельно-правовых мер. В том числе для: государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности. Такой информационной направленностью государственный кадастровый учет земельных участков согласно новому Закону не обладает, что, на наш взгляд, негативно скажется на управлении земельными ресурсами в целом, обеспечении земельных и экологических прав граждан и других субъектов как гражданских, так и земельных отношений. Выход видится в согласовании гражданских, земельных и экологических интересов в процессе правового регулирования кадастровых отношений и их учете в реформированном кадастровом законодательстве. Существуют и другие информационно-правовые проблемы экологического, земельного, других природоресурсных и природоохранительных отраслей законодательства, возникающие в связи с реформированием гражданского законодательства. Их решение вызывает необходимость выработки согласованного доктринального подхода при решении всего спектра правовых проблем в контексте взаимодействия и соотношения этих отраслей законодательства.

------------------------------------------------------------------

Название документа