Деятельность органов местного самоуправления, приводящая к ограничению конкуренции, в зеркале судебной практики

(Шугрина Е. С.)

("Муниципальная власть", 2010, N 3)

Текст документа

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,

ПРИВОДЯЩАЯ К ОГРАНИЧЕНИЮ КОНКУРЕНЦИИ,

В ЗЕРКАЛЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Е. С. ШУГРИНА

Шугрина Екатерина Сергеевна, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции от 8 мая 2010 г.) (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Данная норма является императивной, запрет сформулирован достаточно четко и однозначно. Исключения возможны только на основании ограниченного круга нормативных правовых актов федерального уровня - федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.

Под хозяйствующим субъектом в Федеральном законе N 135-ФЗ понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (статья 4). По смыслу приведенной нормы, некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доход деятельность, признается хозяйствующим субъектом независимо от того, на какие цели направляются полученные денежные средства. Суды достаточно последовательно занимают такую позицию, указывая, что цели деятельности организации, наличие или отсутствие прибыли, направление всех доходов от уставной деятельности в бюджет муниципального образования в данном случае не имеют значения [1].

Функция органа власти показывает, из чего складывается практическая повседневная деятельность этого органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач [2]. Функции отражают материальное содержание деятельности органа власти. Основными функциями, присущими почти всем органам управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое снабжение, контроль и др. Полный и точный перечень всех функций органа власти содержится в правовых актах, закрепляющих его правовой статус. Поэтому в материалах судебной практики всегда достаточно подробно анализируются фактические правомочия соответствующего органа местного самоуправления (его структурного подразделения) и хозяйствующего субъекта. Далеко не всегда признается наличие фактического выполнения хозяйствующим субъектом функций органа местного самоуправления.

Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 июня 2008 г. N Ф09-4373/08-С1 по делу N А71-10106/07 (Республика Удмуртия) указывается, что выполнение частной организацией поручений от имени и в интересах муниципального органа в рамках полномочий последнего не является нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Обстоятельства дела таковы. 28 марта 2007 года администрацией города Ижевска издано распоряжение о временном ограничении движения транспортных средств по городским дорогам общего пользования, на основании которого в целях обеспечения сохранности городских дорог общего пользования от возможных разрушений в весенний период 2007 года с 1 апреля по 15 мая ограничено движение по городским автомобильным дорогам общего пользования с разрешенной максимальной массой 10 тонн и выше, грузовых автомобилей повышенной проходимости, тракторов всех марок, автовозов. Движение в указанный период разрешено по специальным пропускам, выдаваемым Управлением благоустройства, с компенсацией затрат на восстановление покрытия городских дорог. Порядок выдачи и размер платы за пропуска определяются указанным распоряжением администрации. В силу названного распоряжения на Управление благоустройства возложена обязанность привлечь в установленном порядке третьих лиц для выполнения работ по организации пропускного режима транспортных средств на контрольно-пропускных пунктах и территориях муниципального образования "Город Ижевск".

В целях исполнения распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по городским дорогам общего пользования Управлением благоустройства был проведен открытый конкурс на выполнение работ по организации пропускного режима транспортных средств на контрольно-пропускных пунктах и территориях муниципального образования "Город Ижевск". По итогам проведенного открытого конкурса Управлением благоустройства заключен контракт с обществом с ограниченной ответственностью "Штурман" (далее - общество "Штурман") от 28 марта 2007 г. N 28 на выполнение работ по организации пропускного режима в период ограничения движения транспортных средств по городским автомобильным дорогам общего пользования.

Из данного контракта следует, что в обязанности общества "Штурман" входит: обеспечение организации пропускного режима транспортных средств на пунктах реализации пропусков; обеспечение движения транспортных средств по специальным пропускам, выдаваемым заказчиком; проведение проверок на автомобильных дорогах Ижевска и контрольно-пропускных пунктах полка ДПС остановленных инспекторами ГИБДД всех видов транспортных средств с разрешенной максимальной массой 10 тонн и выше, на наличие пропусков заказчика. При выявлении факта отсутствия пропуска на право проезда общество "Штурман" обязано предложить владельцу транспортного средства приобрести пропуск на месте или в пункте выдачи пропусков заказчика, а также не допускать проезд транспортных средств без оформления разрешительных документов; осуществлять прием наличных денежных средств, собираемых в качестве затрат на восстановление покрытия городских дорог.

Было установлено, что названные пропуска на проезд транспортных средств выдавались обществом "Штурман" от имени Управления благоустройства, а не от своего имени. Средства, собранные в качестве возмещения затрат на восстановление покрытия городских дорог, в полном объеме перечислены на счет Управления благоустройства.

Таким образом, общество "Штурман" в данном случае выполняет поручение от имени и в интересах Управления благоустройства. Следовательно, возложение на общество "Штурман" обязанности по выполнению определенных действий по организации пропускного режима транспортных средств не означает возложения на него функций органа местного самоуправления, поскольку оно лишь создает условия, обеспечивающие реализацию администрацией ее полномочий в области организации дорожного движения.

Транспортное обслуживание населения. Следует отметить, что в сфере транспортного обслуживания населения довольно часто появляются судебные решения, связанные с проверкой соблюдения антимонопольного законодательства.

Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 августа 2004 г. N 2727/04 по делу N А34-2110/03-С10 (Курганская область) указывалось, что наделение местной администрацией муниципального предприятия, выполняющего перевозки пассажиров, функциями по организации работы городского пассажирского транспорта на муниципальной маршрутной сети и поручение ему осуществления координации и организации аналогичных перевозок другими субъектами, их доступа на маршрутную сеть и утверждение отдельных рейсов (графиков) движения является нарушением антимонопольного законодательства.

Похожее дело было и в Самарской области. Самарское управление Федеральной антимонопольной службы России в результате рассмотрения дела о нарушении части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ вынесло решение и предписание об отмене постановления администрации городского округа Сызрань "Об организаторе пассажирских перевозок на территории городского округа Сызрань". Согласно данному постановлению организатором пассажирских перевозок по регулярным городским маршрутам на территории городского округа Сызрань определено муниципальное унитарное предприятие "Сызранское пассажирское автотранспортное предприятие" (МУП "СПАТП"). Администрация городского округа Сызрань обжаловала решение и предписание Самарского управления Федеральной антимонопольной службы России в Арбитражный суд Самарской области. Суд первой инстанции не согласился с доводами заявителя и подтвердил точку зрения управления. Апелляционная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения. Администрация, не согласившись с мнением суда, обратилась в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, однако кассационная инстанция подтвердила законность решения и предписания Самарского управления Федеральной антимонопольной службы России (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13 марта 2008 г. по делу N А55-11669/2007, Самарская область).

Вопрос о транспортном обслуживании населения исследовался и в Южно-Сахалинске. На основании пункта 1 Постановления мэра города Южно-Сахалинска от 18 июля 2008 г. N 1686 "Об организации в городском округе "Город Южно-Сахалинск" пассажирских перевозок по городским и пригородным автобусным маршрутам" право на организацию перевозок пассажиров на маршрутной сети городского округа "Город Южно-Сахалинск" предоставляется транспортной организации, назначенной генеральным оператором на основании результатов конкурса путем заключения договора с администрацией города Южно-Сахалинска. Согласно пункту 2.2 вышеупомянутого Постановления транспортной организации (генеральному оператору) разрешено привлекать на договорной основе транспорт юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (операторов, субподрядчиков) для перевозки пассажиров по автобусным маршрутам городского округа, за исключением социально значимых. Пунктом 4.1 Постановления генеральному оператору рекомендовано привлекать на договорной основе транспорт юридических лиц и индивидуальных предпринимателей для перевозки пассажиров по маршрутной сети городского округа на основании результатов конкурса. Таким образом, из содержания указанных пунктов Постановления N 1686 следует, что администрация наделяет хозяйствующий субъект (транспортную организацию) функциями и правами органа местного самоуправления, поэтому действия администрации по изданию указанного Постановления нарушают требования частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" и не соответствуют положениям подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 6 статьи 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 июня 2009 г. N Ф03-2249/2009 по делу N А59-6330/2008, Сахалинская область).

Несколько иная ситуация имела место в городе Салават (Республика Башкортостан). Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 8 апреля 2009 г. N Ф09-1988/09-С1 по делу N А07-13010/2008-А-БСА (Республика Башкортостан) был признан недействующим пункт 7.4 Положения об организации пассажирских перевозок. Перевозчики совместно с администрацией городского округа принимают меры по выявлению на городских маршрутах общего пользования, переданных им на обслуживание по итогам конкурса, перевозчиков (юридических лиц всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей и водителей автобусов), игнорирующих требования названного Положения, и привлечению их к ответственности, установленной действующим законодательством. По мнению суда, на перевозчика возложены контрольные функции органа местного самоуправления.

Достаточно часто нарушения фиксируются, если не проводится конкурс на размещение заказа по оказанию соответствующих услуг для муниципальных нужд. Например, администрацией города Орла было принято Постановление N 692 "Об утверждении реестра муниципальной маршрутной сети автотранспорта общего пользования в городе Орле на 2007 год", в пунктах 2 и 3 которого за муниципальными предприятиями "Трамвайно-троллейбусное предприятие" и "Пассажирское автотранспортное предприятие N 1" были закреплены маршруты без проведения конкурса, а согласно пункту 4 указанного Постановления по оставшимся маршрутам Комитет по дорожному хозяйству и транспорту Управления по развитию городского хозяйства администрации Орла обязан был провести открытый конкурс для определения частных перевозчиков. 3 июня 2008 года Орловское управление Федеральной антимонопольной службы России признало администрацию города Орла нарушившей статью 15 Федерального закона "О защите конкуренции" [3].

Вместе с тем в реальной жизни не всегда понятно, что следует относить к муниципальным нуждам, а что нет.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в редакции от 5 мая 2010 г.) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, в Законе указана совокупность двух критериев, позволяющих установить наличие муниципальных нужд - публичный (муниципальный) характер обеспечиваемых потребностей и бюджетный источник финансирования - закупки производятся в рамках размещения муниципальных заказов. По мнению А. В. Мадьяровой, основанному на анализе Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации", из двух названных критериев решающим остается источник финансирования [4].

Вопрос о природе отношений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами возник, например, в Новосибирске. В соответствии со статьей 5 Закона Новосибирской области "О пассажирских перевозках в Новосибирской области" общественные пассажирские перевозки по областной, территориальной (муниципальной) маршрутной сети осуществляются на основании договоров между государственным (муниципальным) заказчиком и перевозчиком на выполнение соответствующего государственного (муниципального) заказа. По условиям выполнения общественных пассажирских перевозок, определяющим уровень их регулирования органами государственной власти (местного самоуправления), заказы на осуществление общественных пассажирских перевозок подразделяются: социальный государственный (муниципальный) заказ; общий государственный (муниципальный) заказ; общественный коммерческий заказ.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 7 июля 2009 г. N Ф04-5363/2008(9911-А45-16) по делу N А45-12208/2006-21/451 (Новосибирская область) констатировалось, что, поскольку выставленные на конкурс маршруты не предусматривали бюджетного финансирования, пассажирские перевозки в рамках общественного коммерческого заказа не относятся к услугам, являющимся муниципальными нуждами, в связи с чем основания для оспаривания конкурса на выполнение указанных перевозок отсутствуют.

В качестве примера других ситуаций, который суды трактуют как ограничение конкуренции, выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, можно привести следующее:

- наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления в части полномочий по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству и капитальному ремонту коммуникаций (Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 мая 2009 г. N АЗЗ-7245/07-Ф02-2157/09 по делу N АЗЗ-7245/07 (Красноярский край)). Администрацией города Красноярска Постановлением от 17 апреля 2006 г. N 280 утверждено Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ на объектах инфраструктуры". В соответствии с указанным Положением организации, осуществляющие на территории города Красноярска работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, обязаны оформить разрешение (ордер) на производство соответствующих работ в муниципальном предприятии Красноярска "Служба 005". Выдача таких разрешений (ордеров), их продление производятся на платной основе, по тарифам на услуги, утвержденным Постановлением администрации города Красноярска от 19 января 2001 г. N 36, согласно которому выдача разрешения (ордера) составляет 873 рубля 98 копеек;

- наделение муниципального учреждения полномочиями по проведению проверок в рамках экологического контроля. Положение о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования города Заречный Пензенской области, утвержденное решением Собрания представителей от 11 ноября 2006 г. N 266, содержит нормы, согласно которым контроль за экологическим состоянием (т. е. экологический контроль) осуществляется инспекторами муниципального учреждения, которое разрабатывает нормативы и оказывает услуги по вопросам экологической безопасности (в том числе разработка экологических паспортов, разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферу и т. п.). Деятельность по осуществлению природоохранного (экологического) контроля в соответствии с планами муниципального учреждения (независимо от порядка проведения таких проверок) и только на основании распоряжения руководителя учреждения свидетельствует о наделении данного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, тогда как контроль за состоянием охраны окружающей среды в силу вышеназванных правовых норм предполагает наличие определенных властных полномочий, связанных с посещением хозяйствующих субъектов, проведением в рамках контроля проверок соблюдения требований природоохранного законодательства, составления актов по их результатам. В связи с изложенным муниципальный экологический контроль может осуществляться непосредственно органами местного самоуправления лишь в соответствии с полномочиями, предоставленными им законодательством. Муниципальные учреждения могут быть привлечены к участию в осуществлении муниципального экологического контроля лишь для выполнения технических функций без наделения их полномочиями по организации и проведению проверок хозяйствующих субъектов (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 апреля 2008 г. по делу N А49-5795/07, Пензенская область);

- наделение муниципального учреждения контрольными полномочиями в сфере благоустройства территории, жилищной сфере. Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20 апреля 2010 г. N Ф09-2537/10-С1 по делу N А34-3442/2009 (Курганская область) признаны нарушившими требования части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ муниципальные правовые акты, утвержденные решениями Курганской городской Думы, согласно которым учреждение обладает полномочиями по координации сроков производства работ и восстановления благоустройства; по контролю за переводом помещений в нежилые или жилые, а также за оформлением перевода жилых помещений в нежилой фонд и нежилых помещений в жилой фонд; по контролю за оформлением согласования переустройства и (или) перепланировки жилых помещений и за надлежащим исполнением производства переустройства и (или) перепланировки, по контролю за надлежащим исполнением производства перепланировки и (или) переустройства нежилых помещений; по контролю за производством перепрофилирования нежилых помещений (зданий), переспециализации магазинов.

Больше всего нарушений антимонопольного законодательства связано со сферой оказания ритуальных услуг. В результате проверки осенью 2009 года в 390 муниципалитетах обнаружены нарушения Закона "О защите конкуренции". В некоторых случаях пришлось направлять дела в прокуратуру.

По данным Федеральной антимонопольной службы, многочисленные нарушения зафиксированы и в сфере оплаты коммунальных услуг [5]. Так, Управление Федеральной антимонопольной службы возбудило сразу 23 дела в отношении администраций всех районов Тамбовской области и регионального филиала Россельхозбанка. По данным Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации в сентябре 2009 года органы местного самоуправления подписали с региональным филиалом кредитной организации соглашения о взаимодействии по развитию агропромышленного комплекса и сельских территорий. "В рамках договоренностей органы местного самоуправления обязуются оказывать содействие партнеру при оказании банковских услуг на территории муниципального образования", - говорится в сообщении управления Федеральной антимонопольной службы. Из копий соглашений, имеющихся в распоряжении службы, следует, что в качестве содействия, в частности, подразумевается расширение клиентской базы Россельхозбанка, вплоть до того, чтобы на территории муниципальных образований использовались платежные карты финорганизации.

В качестве другого примера можно привести ситуацию, сложившуюся в Одинцовском районе Московской области [6]. 3 ноября 2009 года Федеральная антимонопольная служба возбудила дело в отношении ОАО "Сбербанк России", МКБ "Одинбанк" (ООО), ФГУП "Почта России", МУП Одинцовского муниципального района "Информационно-расчетный центр", МУП Одинцовского муниципального района "Управление жилищного хозяйства", ОАО "Одинцовская теплосеть", ОАО СЭУ "Трансинжстрой", ОАО "Одинцовский водоканал" по признакам нарушения части 2 статьи 11 ФЗ "О защите конкуренции". В ходе рассмотрения обращения Федеральная антимонопольная служба России установила наличие между указанными организациями трехсторонних письменных соглашений, в результате реализации которых оплата жилищно-коммунальных услуг жителями Одинцовского муниципального района Московской области (далее - Одинцовский район) может быть произведена только в ОАО "Сбербанке России", МКБ "Одинбанк" (ООО) и ФГУП "Почта России". Из условий указанных соглашений следует, что МУП Одинцовского муниципального района "Информационно-расчетный центр" осуществляет изготовление и рассылку единого платежного документа (счета) на оплату жилищно-коммунальных услуг гражданам, проживающим в муниципальном жилом фонде Одинцовского района. Утвержденная соглашениями форма платежного документа предусматривает использование идентификационных штрих-кодов для каждого поставщика жилищно-коммунальных услуг (МУП Одинцовского муниципального района "Управление жилищного хозяйства", ОАО "Одинцовская теплосеть", ОАО СЭУ "Трансинжстрой", ОАО "Одинцовский водоканал") вместо указания его банковских реквизитов. В связи с этим потребители жилищно-коммунальных услуг Одинцовского района ограничены в выборе кредитных организаций, в которых может быть произведена оплата данных услуг и вынуждены осуществлять платежи только в тех организациях, которые заключили с поставщиками услуг и МУП Одинцовского муниципального района "Информационно-расчетный центр" указанные соглашения о приеме платежей физических лиц. В свою очередь, у кредитных организаций, не имеющих подобных соглашений, но желающих предоставлять услуги по приему и перечислению денежных средств в пользу поставщиков жилищно-коммунальных услуг, отсутствует возможность оказывать такие услуги в силу отсутствия на платежных документах банковских реквизитов поставщика.

Но, пожалуй, наибольшее количество нарушений в сфере антимонопольного законодательства связано со сферой оказания ритуальных услуг населению. Осенью 2009 года Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации подвела итоги проверки территориальными органами ведомства соблюдения антимонопольного законодательства на рынке похоронных (ритуальных) услуг. Проверка прошла в 72 регионах. В 61 субъекте Российской Федерации выявлены признаки нарушений Федерального закона "О защите конкуренции". В общей сложности нарушения Закона зафиксированы на территории 390 муниципальных образований. Территориальными управлениями Федеральной антимонопольной службы рассмотрено из них 118 дел и по результатам рассмотрения органам местного самоуправления выданы предписания. 111 из выданных предписаний исполнены в срок, 4 предписания обжалованы в арбитражных судах (Ульяновская область, Новгородская область, Магаданская область, Архангельская область). В 21 муниципальном образовании нарушения устранены в добровольном порядке. В 128 муниципальных образованиях антимонопольными органами направлены требования об устранении выявленных нарушений в установленный срок. В некоторых случаях пришлось направлять дела в прокуратуру [7].

Признаки нарушений установлены в действиях органов местного самоуправления, препятствующих равному доступу хозяйствующих субъектов на рынок ритуальных услуг. Эти действия выражаются в:

- передаче муниципальных кладбищ в ведение специализированных служб;

- наделении специализированных служб по вопросам похоронного дела функциями и правами указанных органов;

- заключении соглашений, которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Еще одним нарушением конкуренции являются дотации, предоставляемые из местных бюджетов муниципальным похоронным организациям на содержание кладбищ и захоронение неопознанных трупов. Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан усмотрело в этом также явные признаки нарушения антимонопольного законодательства, поскольку выделение средств проводилось без тендеров [8].

В Постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 19 сентября 2008 г. по делу N А54-5028/2007-С21 (Рязанская область) отмечалось, что судом установлено и подтверждается материалами дела, что на территории города Рязани такие услуги по погребению, как оформление документов, необходимых для захоронения; захоронение и перезахоронение; кремация с последующей выдачей урны с прахом; транспортировка тел (останков) умерших (погибших); изготовление и опайка цинковых гробов, осуществляются только одной специализированной службой по вопросам похоронного дела - муниципальным учреждением "Дирекция благоустройства города" и доступ иных хозяйствующих субъектов на данный рынок ограничен.

Учитывая положения Постановления администрации города Рязани от 16 апреля 2003 г. N 1562, пункты 1.2, 5.5, 3.5 Устава муниципального учреждения "Дирекция благоустройства города", суд правильно указал, что отсутствие конкуренции со стороны иных хозяйствующих субъектов на рынке услуг по погребению ведет к увеличению дохода муниципального учреждения "Дирекция благоустройства города", что влечет за собой уменьшение его финансирования за счет средств бюджета муниципального образования, в связи с чем администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и осуществляющая исполнение бюджета, является органом, прямо заинтересованным в уменьшении расходной части бюджета. Кроме того, администрация также является и соучредителем учреждения.

Поскольку интересы администрации и муниципального учреждения "Дирекция благоустройства города" в части недопуска на рынок оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг иных хозяйствующих субъектов совпадают и приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов, Управление Федеральной антимонопольной службы правомерно вынесло оспариваемые решение и предписание.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (Карельское Управление Федеральной антимонопольной службы) 7 октября 2009 года признало администрацию Петрозаводского городского округа нарушившей часть 1 и часть 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Нарушение Закона о защите конкуренции администрацией Петрозаводского городского округа выразилось в передаче в ведение ПМУСП "Мемориал" общественных кладбищ, расположенных в Сулажгоре и у деревни Вилга, а также наделении предприятия "Мемориал" рядом функций местных органов власти, а именно:

- предоставление участков земли для погребения;

- содержание и эксплуатация общественных городских кладбищ;

- регистрация захоронений и совершение действий, удостоверяющих регистрацию погребения;

- выдача разрешений на установку оград;

- согласование допуска на территорию общественных кладбищ транспортных средств лиц, осуществляющих работы по содержанию участка захоронения и установленных на нем надмогильных сооружений;

- согласование осуществления на территории общественных кладбищ торговли ритуальными принадлежностями;

- участие в разработке и разработка документов, касающихся похоронного дела.

29 января 2010 года Управление Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю признало Комитет городского хозяйства администрации города Ставрополя и МУП РУ "Обелиск" нарушившими антимонопольное законодательство (ст. 16 Закона "О защите конкуренции"). Нарушение выразилось в издании Комитетом нормативных актов, на основании которых был ограничен доступ транспортных средств на городское кладбище. Согласно приказу МУП РУ "Обелиск" исключением являлись транспортные средства специализированной службы, которой является данное предприятие. Ставропольское управление Федеральной антимонопольной службы России предписало Комитету и муниципальному предприятию устранить допущенные нарушения и приняло решение привлечь их к административной ответственности [9].

В сентябре 2008 года Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принял знаковое для данной сферы деятельности постановление, в котором фактически разъяснил многие возникающие на практике вопросы.

Администрацией города Красноярска издано Постановление от 11 июля 1996 г. N 676 "О порядке реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле", которым специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске определено предприятие, утвержден перечень кладбищ, находящихся в ведении предприятия, закреплены земельные границы и переданы земельные территории с документами. Предприятию как специализированной службе переданы полномочия по организации похоронного дела и погребению. К функциям предприятия отнесены предоставление полного объема ритуальных услуг, в том числе выделение земельных участков под захоронение. На переданных в ведение предприятия муниципальных кладбищах предприятием осуществляются функции по инвентаризации захоронений и обновлению книг захоронений, по регистрации захоронений, выдаче пропусков на въезд катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбища, а также другие функции контрольно-распорядительного характера.

Антимонопольным органом сделан вывод о том, что действия администрации, выразившиеся в наделении предприятия функциями органа местного самоуправления, влекут создание преимущественных условий деятельности для предприятия и необоснованное препятствие осуществлению деятельности общества и иных субъектов, действовавших на рынке оказания ритуальных услуг.

Суды трех инстанций не усмотрели нарушений антимонопольного законодательства, пришли к выводам о том, что властные полномочия органа местного самоуправления по организации похоронного дела администрацией предприятию не передавались; юридические лица, не обладающие статусом специализированной службы, не вправе заниматься оказанием услуг по погребению; услуги по погребению не являются товаром в том значении, которое придано ему в статье 4 Закона о конкуренции, так как не предназначены для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Однако в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2008 г. N 12027/07 (Красноярский край) подчеркивалось, что системный анализ норм Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом "О погребении" лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, вывод судов об отсутствии у общества, не обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению, противоречит нормам действующего законодательства.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации признал обоснованным вывод антимонопольного органа о наличии в действиях администрации нарушения статьи 7 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося в передаче в ведение предприятия общественных кладбищ и наделении его функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбищ, что создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

В последующих решениях арбитражных судов фактически воспроизводится вышеприведенное решение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [10].

Примечания

1. См., например: Постановление Федеральной антимонопольной службы Уральского округа от 20 апреля 2010 г. N Ф09-2537/10-С1 по делу N А34-3442/2009 (Курганская область).

2. Кайль А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (постатейный). 2-е изд., доп. и перераб. // СПС КонсультантПлюс, 2009.

3. По материалам сайта www. fas. gov. ru.

4. Мадьярова А. В. О порядке размещения муниципальных заказов // СПС КонсультантПлюс, 2006.

5. По материалам сайта www. fas. gov. ru.

6. По материалам сайта www. fas. gov. ru.

7. Тот еще свет - проблема. Тишина на сельском кладбище // Российская газета. 2009. 18 ноября.

8. По материалам сайта www. fas. gov. ru.

9. По материалам сайта www. fas. gov. ru.

10. См., например: Постановление Федеральной антимонопольной службы Восточно-Сибирского округа от 28 января 2010 г. по делу N А10-1885/2009 (Республика Бурятия); Постановление Федеральной антимонопольной службы Северо-Западного округа от 30 ноября 2009 г. по делу N А44-3603/2009 (Новгородская область).

------------------------------------------------------------------

Название документа