Государственные и муниципальные заказы: расходование бюджетных средств

(Мирзанурова Н. М.)

("Законность", 2010, N 7)

Текст документа

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАКАЗЫ:

РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Н. М. МИРЗАНУРОВА

Мирзанурова Насима Мингатовна, начальник отдела по надзору за исполнением налогового и финансового законодательства прокуратуры Республики Татарстан.

В статье раскрывается опыт работы прокуратуры Республики Татарстан в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, приводятся конкретные примеры нарушений, освещаются проблемные вопросы и существующие пробелы правового регулирования.

Ключевые слова: расходование бюджетных средств; государственные и муниципальные заказы.

Distribution and expenditure of budgetary funds and in a process of placement, realization and execution of orders

N. M. Mirzanurova

The article covers the experience of work of the Public Prosecutor's Office of the Republic of Tatarstan in area of placement of the government and municipal orders, gives particular examples of violations and describes problem questions and existing gaps of legal regulation.

Key words: an expenditure of budgetary funds, the government and municipal orders.

В период преодоления последствий финансового кризиса, сокращения доходной части бюджетов особо остро обозначилась актуальность надзора за законностью расходования бюджетных средств и размещения государственных и муниципальных заказов. Это связано с тем, что конечным результатом всей процедуры государственных и муниципальных закупок является предотвращение потерь бюджетных средств.

В Республике Татарстан в целях реализации ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" проведены определенные организационные мероприятия. Установлена система органов, задействованных в этом процессе. Так, Министерство экономики обеспечивает и осуществляет формирование, сопровождение и управление государственным заказом Республики Татарстан, планирует и анализирует его выполнение. Действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки отдельных видов товаров, выполнение отдельных видов работ, оказание отдельных видов услуг для государственных нужд РТ осуществляет управление государственных закупок РТ. Ответственный исполнитель по оказанию комплекса услуг по сопровождению государственного заказа республики - ГУП "Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан". Министерство финансов осуществляет функции контроля в сфере размещения заказов. В республике создан официальный сайт системы государственного заказа, где публикуются вся информация о размещении заказов, извещения о проведении открытых конкурсов и аукционов муниципальными заказчиками. Эта информация публикуется и в официальном печатном издании - газете "Республика Татарстан". Кроме того, внедрена система электронного документооборота (АИС "Госзаказ РТ") между заказчиками, уполномоченным органом и оператором официального сайта и реестра государственных контрактов. В целях устранения пробела в законодательстве, связанного с определением сведений о так называемых "закупках до 100 тыс. рублей" как сведениях непубличного характера (т. е. не обязательных для размещения на официальных сайтах), постановлением Кабинета Министров РТ создан Единый каталог сделок бюджетных и автономных учреждений, в который вносится подробная информация о всех совершенных сделках, независимо от суммы. Наряду с изложенным, в соответствии с Постановлением Кабинета Министров РТ "О повышении эффективности размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд Республики Татарстан" организована электронная товарно-информационная система в сети Интернет. При закупках товаров министерства и ведомства используют ресурсы этой информационной системы (в том числе для определения начальных цен контрактов). Аналогичная система внедряется и на муниципальном уровне.

В целях повышения эффективности взаимодействия по этому вопросу правоохранительных и контролирующих органов 19 ноября 2008 г. по инициативе прокуратуры республики заключено Соглашение "О порядке взаимодействия правоохранительных органов и органов государственного финансового контроля, контроля в сфере размещения заказов". Участниками соглашения выступили прокуратура РТ, следственное управление Следственного комитета при прокуратуре РФ по РТ, МВД по РТ, ТУ Росфиннадзора в РТ, управление ФАС по РТ, Счетная палата РТ и Министерство финансов РТ. До этого взаимодействие осуществлялось по двусторонним соглашениям. В целях обеспечения законности в сфере размещения заказов за 2008 г. и 1-е полугодие 2009 г. указанные органы провели 1218 контрольных мероприятий, в ходе которых установлены нарушения при размещении государственных и муниципальных заказов. В целях устранения выявленных нарушений управление ФАС по РТ выдало 166 обязательных для исполнения предписаний, в суд предъявлено 14 исков о признании размещения заказов недействительным. К административной ответственности по ст. ст. 7.29 - 7.32 КоАП привлечено 203 лица, общая сумма наложенных штрафов составила 6210 тыс. руб. В рамках осуществления надзорной деятельности органы прокуратуры выявили 259 нарушений законодательства при размещении заказов. В целях устранения выявленных нарушений опротестовано 19 незаконных актов, внесено 145 представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 195 должностных лиц, в суды предъявлено 3 иска, по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 39 должностных лиц. По результатам прокурорских проверок органы следствия возбудили 6 уголовных дел. Всего в республике правоохранительные органы возбудили 9 уголовных дел, связанных с государственными и муниципальными заказами. Общая сумма ущерба по уголовным делам указанной категории составила более 14 млн. 600 тыс. руб.

В результате предпринятых мер удалось обеспечить режим законности в этой сфере правоотношений, создание единого правового поля. Вместе с тем еще есть проблемы. Одна из них - наличие высокого процента несостоявшихся торгов и заключение контрактов с единственным поставщиком. Опасность подобной ситуации прежде всего в заключении государственных контрактов по явно завышенным ценам, что приводит к неэффективному расходованию, а порой и к прямому хищению бюджетных денежных средств. Например, в ходе прокурорской проверки выявлены и пресечены факты, когда конкурсной комиссией Зеленодольского муниципального района без проведения процедуры торгов, как с единственными поставщиками, по основаниям, не предусмотренным ст. 55 ФЗ от 21 июля 2005 г., заключено 5 муниципальных контрактов на общую сумму 42685,4 тыс. руб. Приняты меры прокурорского реагирования по установленным в Новошешминском муниципальном районе нарушениям процедуры размещения муниципальных заказов на сумму 168100 тыс. руб. В частности, по результатам открытого аукциона на ремонт 16-квартирного жилого дома в с. Русская Волчья победителем признано ООО "Фиксон", предложившее цену 313,7 тыс. руб. Однако контракт без проведения торгов в последующем был заключен с другой организацией - ООО "Шешмастрой-сервис" на сумму 349,0 тыс. руб. Установлены также факты размещения заказов и заключения муниципальных контрактов уже после фактического выполнения работ. Так, единой комиссией исполкома "п. г.т. Аксубаево" в марте 2008 г. проведен аукцион на выполнение капитального ремонта кровли дома п. г.т. Аксубаево, по итогам которого был заключен муниципальный контракт с ООО "СтройРемПроект". Вместе с тем установлено, что капитальный ремонт крыши дома был проведен еще в июне 2007 г., т. е. задолго до размещения соответствующего заказа.

Приходится также констатировать, что чиновники, задействованные в распределении бюджетных средств, прибегают к все более новым способам и схемам незаконного обогащения, приводящим к искусственному завышению цены размещаемых заказов, с целью увеличения поступлений денежных средств (в процентах) в свое пользование. Одним из таких способов стало выдвижение условий предпринимателям, выигравшим тендеры, об оказании различного рода услуг, которые в действительности носят формальный характер. Подобный факт был выявлен и пресечен правоохранительными органами со стороны руководителя муниципального автономного учреждения "Правовая палата Зеленодольского муниципального района", который принуждал победителей муниципальных торгов, проводимых в Зеленодольском районе, перечислять на расчетный счет руководимого им учреждения денежные средства в размере от 0,5 до 1,5% от суммы муниципального контракта за оказание экспертно-юридических услуг. В действительности никаких услуг не оказывалось. Полученный доход был использован в интересах руководства учреждения.

Отсутствие единого порядка определения и расчета начальной цены контракта, обязательного для применения всеми заказчиками и уполномоченными органами, предоставляет возможность для заказчиков превышать цены на закупаемую продукцию и оказываемые услуги. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. фактически не регламентирована процедура формирования заказа. В Республике Татарстан сделана попытка предпринять меры в этом направлении. Решением республиканской конкурсной комиссии от 28 мая 2009 г. утверждены методические рекомендации по формированию максимальных цен на товары, закупаемые для государственных и муниципальных нужд РТ. Вместе с тем в условиях неустойчивой экономической ситуации и нестабильной конъюнктуры рынка начальная цена товаров, указываемая при объявлении о размещении заказа, становится неактуальной в связи с обязанностью заказчика, уполномоченного органа опубликовывать извещение о проведении открытого аукциона в официальном печатном издании не менее чем за двадцать дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе. При этом рыночная цена товара может измениться как в сторону повышения, что может привести к срыву размещения заказа, так и в сторону снижения, влекущего при отсутствии конкуренции дополнительное расходование бюджетных средств.

Как показали проверки, неэффективному использованию бюджетных средств отчасти способствуют сами государственные и муниципальные заказчики, которые не проверяют достоверность представляемой участниками размещения заказов конкурсной документации, а также не осуществляют контроль на стадии исполнения заказа за сроками и качеством поставляемых товаров, работ и услуг. Это приводит к заключению контрактов с организациями, не получившими лицензий, посредниками и впоследствии к нарушению сроков исполнения контрактов, которые исчисляются не только месяцами, но и порой годами. Идет фактически безвозмездное кредитование коммерческих структур, хотя законом предусмотрена возможность взыскания неустойки за нарушение поставщиками сроков выполнения государственных и муниципальных контрактов. Фиксируются факты, когда поставляемая продукция не соответствует спецификациям и объемам поставляемой продукции, утвержденным договором, а после заключения контрактов стоимость может значительно меняться, причем в сторону увеличения. Например, МУ "Управление капитального ремонта г. Казани" в марте 2008 г. заключило муниципальный контракт с ООО "Бурнай", не получившим лицензии на проведение строительно-монтажных работ, на выполнение работ по капитальному ремонту объектов социальной сферы г. Казани, в том числе детского образовательного учреждения (ДОУ), на общую сумму 1870 тыс. руб. Контроль при исполнении контракта не осуществлялся, в результате были выявлены многочисленные недоделки и некачественное выполнение работ, которые привели к тому, что учреждение в течение длительного времени не могло принять детей. Результаты прокурорской проверки стали основанием для возбуждения в отношении директора ООО "Бурнай" уголовного дела за незаконное предпринимательство. И это не единичный факт. Неосуществление должного контроля со стороны заказчиков приводит к тому, что подрядчики в нарушение требований ч. 6.1 ст. 9 ФЗ от 21 июля 2005 г. в одностороннем порядке привлекают субподрядные организации, что негативно влияет на сроки и на качество выполняемых работ. Так, в июне 2008 г. между ГУЗ "Республиканский наркологический диспансер" и ООО "Степ-Сервис" было заключено 5 государственных контрактов на выполнение ремонтных работ в филиале ГУЗ РНД МЗ РТ "Набережночелнинский наркологический диспансер". В нарушение требований ч. 6.1 ст. 9 ФЗ от 21 июля 2005 г. и самих государственных контрактов для выполнения работ были привлечены субподрядные организации, работы же выполнены с нарушением сроков. По этому факту прокурор г. Казани в адрес руководителя ООО "Степ-Сервис" внес представление. Интерес представляет и тот факт, что контроль на этапе исполнения государственных и муниципальных заказов осуществляют сами заказчики. Как показывает практика, нарушения широко распространены и на этой стадии. Наиболее яркий пример - задержание с поличным в феврале 2009 г. руководителя исполнительного комитета Рыбно-Слободского муниципального района при вымогательстве 100 тыс. руб. с предпринимателя за своевременное перечисление 1,5 млн. руб. по муниципальному контракту (дело возбуждено по ст. ст. 290, 169 и 285 УК, ведется следствие).

Из изложенного следует вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства, регламентирующего правоотношения в сфере государственного и муниципального заказов, административную и уголовную ответственность за совершение правонарушений в этой сфере.

Так, от органов, задействованных в процессе размещения заказов, поступили предложения о внесении изменений в положения ФЗ от 21 июля 2005 г. в части порядка проведения открытого аукциона по аналогии с новацией гл. 3.1 указанного правового акта, предусматривающей анонимность участия в электронных аукционах, применения сокращенных сроков проведения открытого аукциона, определении единого порядка и расчета начальной цены контракта, обязательной для применения всеми заказчиками и уполномоченными органами, внесении в ФЗ от 21 июля 2005 г. норм, регламентирующих процедуру формирования заказа. Статьи КоАП, устанавливающие административную ответственность за несоблюдение требований законодательства о размещении заказов, нарушение порядка размещения заказов, условий государственного и муниципального контракта, предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации (ст. ст. 7.29 - 7.32), предусматривают санкцию в виде штрафа в сумме, не превышающей 50 тыс. руб., вне зависимости от причиненного указанными действиями ущерба государству. А ведь, как показывает практика, ущерб порой исчисляется десятками миллионов, что несоизмеримо с указанной мерой административного воздействия. Отсутствие в названных статьях Кодекса такого квалифицирующего признака, как причинение крупного ущерба государству, и неустановление более строгого наказания негативно влияют на эффективность применяемых мер административного воздействия. В то же время не предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц, непосредственно задействованных при размещении и исполнении государственного и муниципального заказа, совершивших противоправные деяния в ходе исполнения своих обязанностей. Как видно из приведенных примеров, в основном к уголовной ответственности участники государственных и муниципальных заказов привлекаются при явных признаках хищения бюджетных средств, при установлении в их действиях таких составов преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями, взятка, а исполнители заказов - за деятельность без лицензии. В последнее время в прессе пристальное внимание уделяется вопросам установления конкретной меры ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств, в том числе уголовной. Учитывая, что при осуществлении государственных закупок допускается наибольшее количество фактов неэффективного расходования бюджетных средств, целесообразно в этой связи рассмотреть и вопрос о законодательном выделении противоправных действий должностных лиц при заключении государственного и муниципального контракта без проведения конкурса, принятии дополнительных условий к тендеру, которые причиняют имущественный ущерб его участникам, составлении фиктивной конкурсной документации в интересах конкретной фирмы и в иных случаях, при совершении которых будут приниматься меры уголовного характера.

Таким образом, представляется целесообразным в целях предупреждения и предотвращения нарушений при размещении государственных и муниципальных заказов в дальнейшем на законодательном уровне устранить пробелы законодательства, регулирующего указанную сферу правоотношений, принять меры по его совершенствованию, усилить административную ответственность в зависимости от размера причиненного ущерба и решить вопрос об установлении уголовной ответственности.

Название документа