Реформирование управления государственной собственностью - одно из важнейших направлений государственной политики при реализации административной реформы

РЕФОРМИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ - ОДНО ИЗ ВАЖНЕЙШИХ НАПРАВЛЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

О. И. КОРОТКОВА

Порядок во власти - порядок в стране.

Из послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 6 марта 1997 г.

Существующая система исполнительной власти, в том числе в сфере управления государственной собственностью, не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества. Основным препятствием на пути реформирования сферы управления государственной собственностью признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. И только с помощью целенаправленных и хорошо организованных реформ можно добиться ясной и прозрачной системы управления государственной собственностью. Некоторые вопросы реформирования управления государственной собственностью рассматривает в своей статье заместитель начальника отдела судебного представительства и договорной работы Правового управления аппарата губернатора и Правительства Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета О. И. Короткова.

Ключевые слова: административная реформа, государственная собственность, управление, проблемы в управлении.

Reforming of management of a state property is one of the most important directions of public policy in administrative reform realization O. I. Korotkova

Existing system of executive power, including state property management, doesn't meet the current and especially perspective needs of the Russian society. Inefficiency of the state apparatus, its multiplicity and disparity of power are recognized as the main obstacle to reform of sphere of state property management. Clear and transparent system of state property management can be achieved only through purposeful and well-organized reforms. Some questions of reforming of state property management are considered in article by the deputy head of the department of judicial representatives and contractual work of the Legal control of the Governor's machinery and the Government of the Orel Region, Ph. D. in Law, the senior lecturer of the department of civil law and lawsuit of a faculty of law of Orel State University O. I. Korotkova (e-mail: korotkova-oxana@yandex. ru).

Key words: administrative reform, a state property, management, problems in management.

Государственное управление - деятельность по осуществлению единой государственной власти, основным направлением которой является исполнение Конституции РФ, законов, иных нормативных правовых актов посредством юридически властных полномочий. Управление собственностью подразумевает как текущее управление собственностью, так и стратегические преобразования структуры собственности в стране, направленные на ее оптимизацию в смысле поставленных целей и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности. Одна из главных задач управления госсобственностью - обеспечить формирование предпосылок научно-технического прогресса в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественным фирмам. Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в том числе через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур. Это обстоятельство сегодня является одним из наиболее значимых для повышения инвестиционной привлекательности таких фирм. Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования <1>. -------------------------------- <1> Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 1999.

Безусловно, добиться эффективности управления в данной сфере невозможно без комплексного реформирования всей системы. Реформа (от лат. reformare - преобразовывать) - осуществляемое государством преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни <2>. Термин "административный" означает "осуществляемый администрацией или по ее распоряжению" <3>. Административная реформа - это комплекс мер, направленных на построение эффективной системы органов исполнительной власти путем совершенствования организации ее функций, форм и методов деятельности. -------------------------------- <2> Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 392. <3> Ожегов С. Н. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 589; Современный толковый словарь русского языка / Глав. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 702.

Официальная трактовка административной реформы носит широкий характер и включает в себя комплекс проблем политико-административного управления. Так, на комплексный характер реформы указывает и один из ее соавторов Д. Козак. По его словам, реформа охватывает "три основные части - реформу госслужбы, реформу федеративных отношений и реформу федеральных органов исполнительной власти" <4>. -------------------------------- <4> Аппарат правительства: виртуальный и реальный // Российская газета. 2004. 25 июня.

Административная реформа - комплекс мер по оптимизации основных функций органов исполнительной власти, а также структуры и системы органов исполнительной власти. Результатом административной реформы является создание системы эффективного осуществления государственных функций, которые обеспечивали бы высокие темпы экономического и социального развития страны и повышение качества жизни населения. Административная реформа имеет две основных стороны: а) избавление от избыточных и дублирующих функций и построение новой, адекватной этим функциям структуры системы органов государственной власти; б) создание действенного механизма реализации этих функций, обеспечение информационной открытости и улучшение качества оказания государственных услуг. При проведении административной реформы, как правило, используются следующие инструменты: преобразование структуры исполнительной власти; изменение принципов найма, продвижения и управления персоналом (реформа государственной службы); изменение принципов финансирования органов исполнительной власти (бюджетная реформа); оптимизация административных процессов; изменение функций отдельных органов исполнительной власти и исполнительной власти в целом. Последний инструмент из перечисленных - изменение функций исполнительной власти - в зависимости от ставящихся целей может являться как частью административной реформы, так и частью изменения политического курса. В первом случае целью изменения функций является лучшее выполнение государством сформулированной ранее роли, во втором - изменение роли государства в жизни общества (например, увеличение или уменьшение этой роли, регулирование и дерегулирование отдельных секторов экономики) <5>. -------------------------------- <5> http://www. admhmao. ru.

Характеризуя основные направления реформы административного управления, выделяют: - обеспечение эффективности работы госаппарата и предоставление населению более качественных услуг; - налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечение населения к управлению общественными делами, обеспечение прозрачности деятельности государства, т. е. рост уровня демократизации общества <6>. -------------------------------- <6> Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. N 1 (http://www. ptpu. ru).

Ключевыми областями административных реформ выступают роль государства в обществе, структура органов государственного управления, повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата, управление государственной службой, реформа финансового управления, подотчетность и прозрачность государственного аппарата. Административная реформа - это целостный комплекс согласованных мер, направленных на радикальную перестройку органов исполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов их деятельности. Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократической системы государственного управления, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства. Так, в смысле Концепции административной реформы государственное управление - это вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Как указывает доктор юридических наук, профессор В. Г. Вишняков, в связи с началом административной реформы в стране количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан. Однако для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко обозначенной цели <7>. -------------------------------- <7> http://www. adm. yar. ru.

Основным препятствием на пути реформирования сферы управления государственной собственностью признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. Как известно, существующая система исполнительной власти, в том числе в сфере управления государственной собственностью, не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества. В результате государственный аппарат, управляющий государственной собственностью, в целом не соответствует новым принципам и задачам государственной власти как по профессионально-квалификационным, так и по морально-психологическим характеристикам. Причина этого прежде всего в том, что система государственной службы в сфере управления государственной собственностью не подвергалась реформам в течение длительного времени, вследствие чего наблюдается нарушение принципа единства системы управления государственной собственностью; несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата в сфере управления государственной собственностью; падение уровня исполнительской дисциплины в сфере управления государственной собственностью; незавершенность и противоречивость правового регулирования в данной сфере; падение престижа госслужбы как вида профессиональной деятельности; неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала в сфере управления государственной собственностью; недостаточная ресурсная обеспеченность в сфере управления государственной собственностью и, конечно же, коррупция в системе управления государственной собственностью становится неизбежной реальностью. Как известно, различают верхушечную и низовую коррупцию в сфере управления государственной собственностью. Верхушечная коррупция распространена среди политиков, высшего и среднего чиновничества и сопряжена с принятием крупных государственных решений. Это связано, например, с приватизацией государственной собственности, управлением смешанной собственностью, выдачей лицензий, государственными заказами и закупками, банкротством государственных предприятий и т. п. Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровне государственного аппарата в сфере управления государственной собственностью; связана, как правило, с постоянно воспроизводящимся взаимодействием представителей власти и граждан (например, с получением разрешения на строительство, наделением земельными участками и т. п.). Последствия этого - профанация и снижение политической конкуренции; разочарование граждан в ценностях демократии, угроза разложения демократических институтов; дискредитация права как основного инструмента регулирования жизни государства и общества; смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования группировок с олигархическими устремлениями; расширение теневой экономики и резкое ослабление бюджета; нарушение конкурентных механизмов рынка, приводящее к снижению его эффективности; замедление процесса появления эффективных собственников; отвлечение колоссальных средств от целей общественного развития; закрепление резкого имущественного неравенства; увеличение социальной напряженности. На основании вышеизложенного видится необходимым создание нормативно-правовой базы; разработка стандартов государственных услуг; прогнозирование последствий проводимых мер; информирование органов власти и населения о проводимых мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах; мониторинг правовых актов, обучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих; внедрение системы рейтингов качества государственного управления; обмен опытом; информирование общественности; проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений; осуществление общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; учреждение общественных советов с участием представителей гражданского общества; определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости. В связи с этим реформирование сферы управления государственной собственностью видится одним из важнейших условий построения обеспечения сохранности, устойчивости, развития этой системы. Так, приоритетными задачами развития государственного управления являются сокращение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Реформирование системы государственного управления в Российской Федерации включает в себя положения, которые в обобщенном виде уже выдвигались исследователями на основе как зарубежного, так и отечественного опыта: 1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления; 2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведением социальных мероприятий политического, административного, экономического, правового характера; 3) внедрение механизма взаимодействия государственных органов с партиями и иными общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью; 4) совершенствование информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческих функций; 5) оптимизация организационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата; 6) наращивание кадрового потенциала <8>. -------------------------------- <8> Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000. С. 216, 217.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу и состоит из двух частей: оперативной и институциональной. Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим конфликт между ними. Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, установлении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг. Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи Российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Реформирование необходимо прежде всего для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Так, одной из важнейших задач становления российской государственности выступает создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение государственных функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы экономического роста и общественного развития. Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества - т. е. адекватные требованиям времени, согласованные по целям и непротиворечивые по содержанию - и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, наряду с ними применяются давно известные правовые средства: законодательное регулирование и подзаконное нормотворчество. Безусловно, цель реформирования в сфере управления государственной собственностью - сделать власть более эффективной, т. е. способной работать лучше, оперативнее и экономичнее. И только с помощью целенаправленных и хорошо организованных реформ можно добиться ясной и прозрачной системы органов государственной власти с четким разделением их компетенции. Показателем их удачного проведения должен стать эффективный, компактный и работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям.

Библиография

Аппарат правительства: виртуальный и реальный // Российская газета. 2004. 25 июня. Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 1999. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. N 1 (http://www. ptpu. ru). Ожегов С. Н. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. Современный толковый словарь русского языка / Глав. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1998. http://www. adm. yar. ru. http://www. admhmao. ru.

------------------------------------------------------------------

Название документа