Юридические лица публичного права: понятие и виды

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ <*>

О. Ю. УСКОВ

-------------------------------- <*> Uskov O. Y. Legal persons of public law: notion and types.

Усков Олег Юрьевич - судья Белгородского областного суда, кандидат юридических наук.

В статье анализируется проблемы, связанные с понятием юридического лица публичного права, введенным в российскую правовую систему. Несмотря на тенденцию обозначать этим понятием все, имеющее какое-либо отношение к государству (включая государственные органы и государственные предприятия, а иногда даже политические партии и иные некоммерческие организации), автор делает вывод о том, что под юридическими лицами публичного права следует понимать самостоятельные по отношению к государству (правительству) организации, осуществляющие публично-властные полномочия.

Ключевые слова: юридические лица публичного права, государственные органы, организации.

The article is devoted to problems concerning legal persons of public law which were established in legal system of Russia. The author believes that despite the tendency in denoting any governmental bodies and institutions as legal persons of public law, one should separate the governmental organizations exercising public service.

Key words: legal persons of public law, state organs, organizations.

В современной юридической литературе практически отсутствуют всесторонние разработки понятия юридического лица публичного права. Тем не менее оно употребляется некоторыми исследователями, причем зачастую в самых различных значениях. Иногда это понятие, лишенное на данный момент определенного содержания, используется как лишний аргумент в научной дискуссии. В связи с этим имеется очевидная потребность в уяснении сущности понятия юридического лица публичного права. При этом изначально возникает вопрос о том, предметом какой из юридических наук должна стать задача его разработки: науки гражданского (частного) права, какой-либо из публично-правовых научных дисциплин либо оно является общей категорией, принадлежащей теории права? При ответе на этот вопрос следует учитывать, что в отечественной юридической науке советского периода последовательно отрицалось наличие какой бы то ни было необходимости в разделении юридических лиц на публичные и частные (или юридические лица частного и публичного права). В частности, профессор А. В. Венедиктов, предпринявший подробный анализ зарубежной юридической литературы по данной проблеме, пришел к выводу о том, что понятие юридического лица имеет теоретическую и практическую ценность только как гражданско-правовое понятие и что если и существует какая-либо специфика в деятельности организаций публичного права, то она имеет отношение только к нормам публичного (административного), но не гражданского (частного) права <1>. Впоследствии подобный подход был воспринят большинством авторов, так или иначе исследующих проблему правоспособности юридических лиц в отечественной юридической науке <2>. Объяснить это следует прежде всего тем, что у классиков советской юридической науки в условиях монополии государственной формы собственности на средства производства не было самого материала для теоретического анализа отличий публичных и частных юридических лиц и, как следствие, отсутствовала какая бы то ни было практическая потребность в таком анализе. -------------------------------- <1> См. подробнее: Венедиктов А. В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5-6. С. 46 - 51; Он же. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 644 - 655. <2> См., например: Братусь С. Н. Юридические лица в советском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947. С. 62 - 64; Кулагин М. И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо // Избранные произведения по акционерному и торговому праву. М., 2004. С. 46 - 47.

В современных условиях можно высказать предварительное предположение о том, что правовая природа публичного юридического лица должна учитываться при осуществлении как частноправового, так и публично-правового регулирования. Так, в силу п. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Следовательно, понятие юридического лица для науки публичного права представляет интерес в плане его сущности и структуры. Для науки гражданского права данное понятие актуально для уяснения особенностей участия этих субъектов в гражданском обороте. Вместе с тем последовательное отрицание существования отличий между публичными и частными юридическими лицами в советской юридической науке привело к такой ситуации, при которой, по справедливому замечанию Е. А. Суханова, "у нас никто не знает как следует, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое такое у них право на имущество, если они не являются собственниками" <3>. -------------------------------- <3> Цит. по: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 278.

Одним из первых, кто предпринял монографическое исследование этой проблемы в современных условиях, стал В. Е. Чиркин. Он пришел к выводу, что сама категория юридического лица не есть нечто исключительно присущее частному праву и что существуют юридические лица публичного права, к которым, помимо публично-правовых образований и их органов, осуществляющих публичную власть, относятся практически все иные некоммерческие организации, действующие в целях общего блага путем сотрудничества с публичной властью или давления на нее (начиная от политических партий и заканчивая органами общественной самодеятельности). По его мнению, к юридическим лицам относится любое образование, так или иначе связанное с публичной властью (необязательно осуществляющее публично-властные полномочия) и действующее для достижения не личных интересов, а общего блага <4>. -------------------------------- <4> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 76 - 94. Подобные взгляды высказаны автором и в других его публикациях: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5; Он же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5; Он же. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. N 5; Он же. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

Поверхностность подобных взглядов очевидна хотя бы потому, что "действовать в целях общего блага путем сотрудничества с публичной властью" может практически любое лицо, необязательно юридическое. Поэтому остается только догадываться, что помешало автору сконструировать категорию физических лиц публичного права. Иными словами, предложенное понятие юридического лица публичного права в действительности лишено собственного содержания и нисколько не приближает к уяснению его сущности, а является лишь классическим случаем приумножения понятий без какой-либо необходимости, что, впрочем, весьма характерно для современной юриспруденции. Это признает и сам В. Е. Чиркин, заявляя, что предлагаемое им понятие ведет к единственно возможному выводу: "Практически у любого юридического лица могут быть и частноправовые, и публично-правовые элементы (последние хотя бы с точки зрения роли в обществе). Иногда такие элементы мизерны, почти незаметны, но в некоторых случаях их сочетание ведет к появлению некоторых элементов смешанного юридического лица. При этом, однако, какое-то качество всегда доминирует" <5>. -------------------------------- <5> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 65.

Кроме того, совершенно непонятно, в чем заключается практическая потребность выделения некоммерческих организаций в особенную категорию публичных юридических лиц, если ни законодатель, ни судебная практика и без того не испытывают особых затруднений в уяснении особенностей их правового режима. Создается впечатление, что предназначение подобной позиции заключается лишь в обосновании самостоятельной юридической личности у органов государственной власти и органов местного самоуправления, участие которых в гражданском обороте действительно влечет за собой возникновение самых разнообразных, зачастую курьезных проблем <6>. -------------------------------- <6> В нескольких ранее опубликованных работах автором настоящей статьи была предпринята попытка доказать суждение о том, что органы публично-правовых образований не являются юридическими лицами, а лишь осуществляют права и исполняют обязанности от их имени, подобно органам юридического лица. Как следует из монографии В. Е. Чиркина, именно это суждение приводит его к выводу о необходимости причисления государственных органов и органов местного самоуправления к юридическим лицам публичного права (см.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 56 - 57).

Имеет ли в действительности в современных условиях право на существование понятие публичного юридического лица? По нашему мнению, этот вопрос должен быть удостоен положительного ответа, искать который необходимо, учитывая следующее. Несмотря на то что имущественная обособленность, согласно наиболее распространенному мнению, является лишь одним из признаков юридического лица, мы полностью разделяем мнение тех авторов, которые рассматривают юридическое лицо как инструмент или средство обособления (отграничения) имущества <7>. Это обособление может преследовать различные цели: либо ограничение ответственности учредителей (участников) юридического лица (для коммерческих организаций), либо предназначение этого имущества для определенных целей (для некоммерческих организаций). -------------------------------- <7> См.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М., 2009. С. 264, 265 (автор главы - Ю. А. Тарасенко).

Отсюда возникает вопрос: какие цели может преследовать применение конструкции юридического лица к органам публично-правовых образований? Если эти цели заключаются в ограничении ответственности по их обязательствам, следует четко об этом заявить и не указывать в ст. 8 Конституции РФ о равном признании и защите всех форм собственности, а в ст. 126 ГК РФ о том, что публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом, поскольку при признании самостоятельной правосубъектности за государственными органами в конечном итоге все государственное имущество будет распределено между теми или иными органами государства. Если же имущество государственных органов и органов местного самоуправления обособляется для достижения иных целей, то почему у этих органов существуют цели, отличные от самого государства или муниципального образования? Переходя к вопросу о том, как должно конструироваться понятие юридического лица публичного права, необходимо, на наш взгляд, учитывать следующие моменты. Во-первых, понятие юридического лица публичного права предполагает, что им охватывается, прежде всего, то, что имеет все признаки обыкновенного юридического лица, т. е. юридического лица частного права, поскольку очевидно, что понятие юридического лица и понятие юридического лица публичного права соотносятся как род и вид. Во-вторых, помимо признаков обыкновенного юридического лица, юридическое лицо публичного права должно обладать еще и дополнительными признаками, как раз и позволяющими относить его в особую разновидность юридических лиц. Представляется, что таким дополнительным признаком, позволяющим отнести с гражданско-правовой точки зрения правосубъектные организации к юридическим лицам публичного права, будет наличие у них публично-властных полномочий. В связи с этим юридическими лицами публичного права являются публично-правовые образования, т. е. сама Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, на что недвусмысленно указывает ст. 124 ГК РФ. Казалось бы, отнесение публично-правовых образований к юридическим лицам публичного права не должно вызывать возражений, поскольку это одна из немногих разновидностей субъектов гражданского права, в публично-правовой природе которых сомневаться не приходится. В некоторых случаях, однако, положения ст. 124 ГК РФ истолковываются совершенно неожиданным образом в том смысле, что к публично-правовым образованиям применяются лишь положения о юридических лицах, но сами они таковыми не являются, поскольку занимают положение неких неизвестных науке "особых субъектов гражданского права" или "особых участников гражданского оборота" <8>. Несостоятельность подобного аргумента объясняется тем, что никакой "третьей разновидности" субъектов гражданского права, кроме физических и юридических лиц, существовать не может, а потому, подводя публично-правовые образования под действие норм, относящихся к юридическим лицам, законодатель тем самым приравнивает их к юридическим лицам, хотя и признает, что сама природа данных субъектов не позволяет в полной мере распространить на них все нормы о юридических лицах. Из этого с большей логической последовательностью следует вывод о том, что публично-правовые образования являются особой разновидностью юридических лиц, т. е. юридическими лицами публичного права, а не разновидностью субъектов гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами. Как писал еще Г. Еллинек, если государство - субъект права и если оно не физическое лицо, то оно может быть только юридическим лицом (корпорацией), хотя и обладающим рядом особенностей по отношению к обыкновенным юридическим лицам <9>. -------------------------------- <8> Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М., 1996. С. 154; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд. Т. I. М., 2002. С. 282 - 283. <9> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 177 - 185, 192 - 193.

В то же время публично-властные полномочия могут осуществлять и другие организации, обладающие гражданской правосубъектностью, что сближает данные организации с органами публично-правовых образований, посредством которых они функционируют <10>, но самостоятельная правосубъектность этих организаций не позволяет причислять их к органам единого публично-правового образования. Государство здесь в определенных целях ограничивает свои властные полномочия, наделяя ими самостоятельные организации. При этом может быть использовано несколько способов подобного наделения: во-первых, публично-правовое образование может стать единоличным учредителем подобной организации и в акте о ее учреждении наделить организацию публично-властными полномочиями; во-вторых, оно может наделить публично-властными полномочиями объединение, создаваемое субъектами частного права. В первом случае речь будет идти о публично-правовых учреждениях, во втором - о публично-правовых корпорациях. -------------------------------- <10> В этом заключается рациональное зерно направления, обосновывающего правосубъектность органов государственной власти и органов местного самоуправления через понятие юридического лица публичного права, поскольку, как известно, публичную власть осуществляют прежде всего сами публично-правовые образования через свои органы. Однако в этом же заключается и ошибочность указанного направления, поскольку если публичная власть принадлежит самому публично-правовому образованию и лишь осуществляется его органами, то тем более органам публично-правового образования не может принадлежать и самостоятельная гражданская правосубъектность наряду с гражданской правосубъектностью самого публично-правового образования.

К числу публично-правовых учреждений (как разновидности юридических лиц публичного права) следует, например, отнести такие организации, как Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, и др. Все указанные организации объединяет то, что, во-первых, они хотя и создаются государством, но не входят в систему органов исполнительной, а тем более законодательной или судебной власти и, как следствие, на них не распространяется принцип единства кассы, т. е. они имущественно обособлены от создавшего их публично-правового образования. Так, например, хотя имущество Банка России и является федеральной собственностью, но он самостоятельно осуществляет владение, пользование и распоряжение этим имуществом, имеет собственные доходы, используя это имущество и доходы на те цели, ради достижения которых он создан (ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). При этом Банк России осуществляет такие публично-властные полномочия, как установление правил осуществления расчетов в Российской Федерации и правил проведения банковских операций; государственная регистрация кредитных организаций, выдача им лицензий на осуществление банковских операций, приостановление и отзыв лицензий; банковский надзор; регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; организация и осуществление валютного регулирования и контроля и т. д. (ст. 4 указанного Федерального закона). Аналогичным образом и средства Пенсионного фонда РФ являются федеральной собственностью, но тем не менее они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы и не подлежат изъятию. Кроме того, Пенсионный фонд РФ имеет свои источники доходов, отличные от доходных источников других публично-правовых образований (ст. 16 и 17 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", п. 2 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1). При этом Пенсионный фонд РФ, как и Центральный банк РФ, наделяется такими публично-властными полномочиями, как проведение проверок документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц; назначение и выплата обязательного страхового обеспечения (трудовых пенсий), а также предусмотренных законодательством Российской Федерации других видов пенсий и пособий; осуществление контроля за обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения, и др. (ст. 13 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"). Аналогичной правовой природой обладает Фонд социального страхования, а также Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ст. 18 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", Положение о Фонде социального страхования РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101, Положения о Федеральном и Территориальном фондах обязательного медицинского страхования, утвержденные Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. N 4543-1), а равно и любые другие государственные внебюджетные фонды, которые могут быть созданы на основании Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования". Таким образом, к первому виду юридических лиц публичного права относятся создаваемые государством учреждения, средства которых хотя и находятся в государственной собственности, но которые, во-первых, самостоятельно распоряжаются этими средствами, употребляя их на определяемые государством цели; во-вторых, имущественно обособлены от единой кассы (т. е. бюджета), за счет которой финансируется деятельность всех других органов государства; в-третьих, имеют самостоятельные источники доходов либо в виде доходов от использования закрепленного за ними имущества, либо в виде особых платежей, не являющихся налоговыми доходами бюджета какого-либо публично-правового образования; в-четвертых, осуществляют возложенные на них государством публично-властные полномочия. Последний признак напрямую объединяет их с обыкновенными государственными органами, но первые три, напротив, отграничивают подобные организации от указанных органов, поскольку ни один государственный орган не может обладать имущественной обособленностью по отношению к самому государству, что напрямую следует из самого понятия органа. С другой стороны, юридическая личность этих учреждений все-таки производна от личности самого государства, а имеющаяся у этих организаций имущественная обособленность скорее формальная, чем фактическая. Государство здесь как бы использует форму юридического лица для решения определенных задач, прежде всего для ограничения полномочий правительства как высшего органа исполнительной власти по распоряжению финансовыми средствами, имеющими строго целевой характер. Объясняется это тем, что правительство - орган власти, руководствующийся в своей деятельности в большей степени политическими, нежели техническими (экономическими) соображениями. Распоряжение же финансовыми средствами, имеющими целевой характер, должно по определению осуществляться специалистами, а не политиками, хотя и под контролем органов государственной власти. Не случайно практически все из названных законодательных актов ограничивают вмешательство правительства в деятельность рассматриваемых учреждений и прямо запрещают им выделять правительству финансовые средства в какой бы то ни было форме. От публично-правовых учреждений как юридических лиц публичного права необходимо отличать иные, создаваемые государством унитарные организации, которые хотя и обособлены в имущественной сфере от государства, но тем не менее не наделены никакими публично-властными полномочиями. Речь идет об обычных государственных предприятиях и учреждениях (как автономных, так и финансируемых государством), имущественная обособленность которых проявляется в форме признания за ними особых вещных прав на государственное имущество (хотя в большинстве развитых правопорядков унитарные государственные организации наделяются правом собственности на закрепленное за ними имущество, а объем их прав на это имущество ограничивается целевой правоспособностью <11>), а также о такой относительно недавно закрепленной организационно-правовой форме некоммерческой организации, как государственная корпорация (она хотя и именуются корпорацией, но в действительности является учреждением, поскольку у нее все же единственный учредитель - государство), имущественная обособленность которой выражается в признании за ней права собственности на переданное ей государственное имущество. Акты создания этих организаций в большинстве случаев не предусматривают закрепление за ними каких-либо государственно-властных полномочий. -------------------------------- <11> Очевидно, именно поэтому, с точки зрения иностранных юристов, не знакомых с искусственно созданными отечественным правопорядком конструкциями права хозяйственного ведения и оперативного управления, унитарные предприятия и учреждения не обладают институциональной независимостью от государства и действуют в качестве его органов, за действия которых несет ответственность само государство (см.: Постановление Европейского суда от 12 апреля 2007 г. по делу Григорьев и Какаурова против Российской Федерации (Grigoryev and Kakaurova v. Russia), жалоба N 13820/04, § 35 - 36 // Бюллетень ЕСПЧ. Российское издание. 2008. N 8. С. 85 - 92; Постановление Европейского суда от 12 апреля 2007 г. по делу Клецова против Российской Федерации (Kletsova v. Russia), жалоба N 24842/04, § 29 // Бюллетень ЕСПЧ. Российское издание. 2008. N 10. С. 80 - 85). В этом нет ничего удивительного, если вспомнить, что А. В. Венедиктов, один из основоположников этой конструкции, именовал носителей оперативного управления не иначе как госорганами (хозяйственными, административными и социально-культурными).

К другой разновидности юридических лиц публичного права следует отнести публично-правовые корпорации, т. е. организации, создаваемые как минимум двумя участниками. Поэтому теоретически в них не исключено участие государства, и наделение их публично-правовыми функциями будет осуществляться примерно так же, как и наделение публично-правовых учреждений. Однако современный отечественный правопорядок знает лишь такие публично-правовые корпорации, которые создаются субъектами частного права в форме, прямо предусмотренной законодательными актами, которыми государство одновременно наделяет соответствующую корпорацию определенными публично-властными полномочиями. Речь идет, к примеру, о нотариальных и адвокатских палатах, о саморегулируемых организациях арбитражных управляющих и независимых оценщиков и других подобных организациях. Указанные организации объединяет то, что они создаются субъектами частного права - гражданами, принадлежащими к определенной профессии, а также в некоторых случаях юридическими лицами, осуществляющими определенный вид деятельности. Однако при этом законодатель вводит обязательность членства в данной организации в качестве условия осуществления определенной профессиональной деятельности, одновременно предоставляя соответствующей организации возможность утверждения правил осуществления этой деятельности, а также полномочия по осуществлению контроля за соблюдением этих правил. В качестве санкции за нарушение правил предусматривается возможность исключения из числа членов саморегулируемой организации. С одной стороны, это является некой дисциплинарной санкцией, с другой - имеет своим последствием запрет осуществления соответствующей профессиональной деятельности в течение определенного срока для исключенного члена саморегулируемой организации (что напрямую вытекает из принципа об обязательности членства в данных организациях). Потому данная санкция приобретает все характерные черты публично-правовой ответственности и принципиально не отличается, например, от такой уголовно-правовой санкции, как лишение права заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ). От саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве и, как следствие, обладающих публично-властными полномочиями (а потому являющихся юридическими лицами публичного права), необходимо отличать иные профессиональные сообщества (которые к тому же нередко именуются в законодательстве саморегулируемыми организациями), основанные на принципах добровольности членства и поэтому не имеющие никаких публично-властных полномочий, например к ним относятся саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (ст. 48 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"), саморегулируемые организации в сфере рекламы (ст. 31 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе") и др. Очевидно намерение законодателя и в дальнейшем широко использовать такую форму регулирования определенных видов деятельности, как создание и функционирование саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве. Так, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (ст. 5) хотя и устанавливает общее правило, согласно которому членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, но в то же время допускает и возможность федеральными законами предусматривать и исключения из этого правила. Подобные положения уже успели получить негативные отклики в литературе <12>, суть которых сводится к тому, что принцип обязательности членства в каких бы то ни было объединениях противоречит конституционному положению о свободе вступления и пребывания в каком-либо объединении (ч. 2 ст. 30 Конституции РФ). -------------------------------- <12> См., например: Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11; Жаботинский М. В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Юрист. 2007. N 5; Смолина Т. Скажи мне, кто твой СРО? (обсуждение проекта федерального закона о саморегулируемых организациях в ТПП и РССП) // Российская газета. 2004. 22 июля.

Здесь необходимо отметить принципиальную разницу между частными объединениями, о которых говорит Конституция РФ, и профессиональными публичными корпорациями (являющимися разновидностью юридических лиц публичного права), на которые государство возлагает публично-властные полномочия. Как указал КС РФ, "федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников... Саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном статьей 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях", с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих... Как следует из статей 21 и 22 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", саморегулируемые организации арбитражных управляющих, хотя они и выполняют функцию защиты прав и интересов своих членов, создаются для регулирования и обеспечения профессионального осуществления их деятельности" <13>. -------------------------------- <13> Постановление КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П.

Ранее КС РФ также указывал, что "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам" <14>. -------------------------------- <14> Постановление КС РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П.

Данная правовая позиция корреспондирует с выводами ЕСПЧ, который в решении от 3 апреля 2001 г. по вопросу приемлемости жалобы N 44319/98, поданной О. В. Романовской против Российской Федерации, указал, что нотариальные палаты, принимая во внимание положения Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. и законодательно закрепленные функции нотариальных палат, не могут рассматриваться в качестве объединений в смысле ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Как отметил ЕСПЧ, конвенционные органы последовательно не признавали исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, в качестве ассоциаций (объединений) в смысле ст. 11; цель этих предусмотренных законодательством органов - осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц, и их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они тем не менее интегрированы в государственную структуру <15>. -------------------------------- <15> См.: Журнал российского права. 2001. N 8. С. 58 - 64.

Таким образом, государство может в определенных случаях передать осуществление публично-властных полномочий всевозможным негосударственным объединениям, основанным на принципе обязательного членства как одного из условий осуществления той или иной профессиональной деятельности. При этом государство решает весьма различные задачи. Так, например, посредством такой профессиональной корпорации, как адвокатская палата, государство последовательно проводит принцип независимости адвокатуры от государства (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"). Иные же профессиональные корпорации есть один из вариантов самоограничения государства в сфере регулирования экономической деятельности и предоставления большей самостоятельности ее участникам, что особенно ярко проявляется при исключении определенных видов деятельности из перечня лицензируемых при одновременном создании профессиональных корпораций, построенных на принципе обязательного членства: подобные организации, по сути, являются иной формой публичного контроля за соответствием предпринимательской и иной профессиональной деятельности определенным требованиям. В связи с этим возникают вопросы: существуют ли объективные границы для подобного самоограничения государства, регулирование каких видов деятельности по определению не может быть отдано на откуп негосударственным организациям? Однако ответы на поставленные вопросы выходят далеко за рамки настоящей работы и являются в большей мере задачей науки публичного, нежели гражданского, права. Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Под юридическими лицами публичного права необходимо понимать организации, которые наряду с гражданской правосубъектностью обладают еще и публично-властными полномочиями, что отличает их от обыкновенных юридических лиц (или юридических лиц частного права). Помимо государства и иных публично-правовых образований, юридические лица публичного права могут существовать в форме публично-правовых учреждений и публично-правовых корпораций. Публично-правовые учреждения создаются государством в целях ограничения исполнительно-распорядительных полномочий правительства. Целями создания публично-правовых корпораций является ограничение полномочий государственной власти и наделение публично-властными полномочиями негосударственных организаций.

Библиографический список

Братусь С. Н. Юридические лица в советском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. Венедиктов А. В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5 - 6. Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. Ч. I. М., 1996. Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М., 2009. Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд. Т. I. М., 2002. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. Жаботинский М. В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Юрист. 2007. N 5. Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. Кулагин М. И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо // Избранные произведения по акционерному и торговому праву. М., 2004. Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11. Смолина Т. Скажи мне, кто твой СРО? (обсуждение проекта федерального закона о саморегулируемых организациях в ТПП и РССП) // Российская газета. 2004. 22 июля. Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. Чиркин В. Е. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. N 5. Чиркин В. Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.

------------------------------------------------------------------

Название документа