Перспективы сохранения унитарных предприятий в действующем российском законодательстве

ПЕРСПЕКТИВЫ СОХРАНЕНИЯ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В ДЕЙСТВУЮЩЕМ РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ <*>

Е. В. ОБОЛОНКОВА

Оболонкова Елена Викторовна - старший научный сотрудник отдела предпринимательского законодательства ИЗиСП.

Статья посвящена проблеме сохранения унитарных предприятий в условиях правовой реформы гражданского законодательства. Статья помимо анализа действующего законодательства содержит анализ законопроектов и правоприменительной практики. На этом основании автор формулирует предложения по совершенствованию действующего российского законодательства, в частности о необходимости отказа от создания казенных унитарных предприятий.

Ключевые слова: унитарное предприятие, правовая реформа, гражданское законодательство, субъекты, государственное предприятие.

The article is devoted to the problem of preservation of unitary enterprises in the context of legal reform of civil law. The article contains analysis in addition to the current Russian legislation also the drafts of law and law enforcement practice. On this basis the author formulates proposals for improvement of legislation in particular the need to reject the establishment of municipal stated-owned enterprises.

Key words: unitary enterprise, legal reform, civil law, subjects, state-owned enterprise.

Необходимость сохранения такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия, в условиях рыночной экономики вызывала сомнения еще при принятии Гражданского кодекса РФ. Дискуссионным этот вопрос остается и на сегодняшний день. Позиции, высказывавшиеся по этому вопросу, условно могут быть разделены на три группы: 1) унитарные предприятия должны быть не только сохранены, но и должны быть предоставлены возможности для их создания на базе частной собственности; 2) число унитарных предприятий (которое в настоящее время составляет около 10 тыс.) должно быть сокращено до минимума, определяемого по разным параметрам, но полный отказ от использования этой организационно-правовой формы невозможен; 3) необходим полный отказ в кратчайшие сроки не только от создания новых унитарных предприятий, но и от сохранения существующих. В Концепции развития гражданского законодательства (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) отражена позиция, высказанная после принятия Гражданского кодекса РФ В. А. Дозорцевым <1>: необходим постепенный отказ от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Одновременно с этим для выполнения особых государственных задач следует сохранить казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления. При этом утверждается идея отказа от права хозяйственного ведения и использования, во всех необходимых случаях должно использоваться право оперативного управления. Последнее вызывает определенные сомнения. Недостаточность единого вещного права для реализации права собственности государством убедительно доказывает история возникновения и закрепления в законодательстве института оперативного управления и последующего, применительно к различным категориям государственного имущества, деления его на две разновидности: право оперативного управления и право полного хозяйственного ведения. В связи с этим заслуживает внимания опыт государственного регулирования советского периода <2>. В то же время нецелесообразным представляется предусмотренное ст. 297, 298 ГК РФ дробление права оперативного управления на несколько категорий - в отношении казенных предприятий, бюджетных и автономных учреждений. Различия правомочий по распоряжению государственным имуществом должны исчерпываться существованием двух названных вещных прав. -------------------------------- <1> См.: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы, теория, практика: Сб. ст. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 240. <2> По этому вопросу см.: Мозолин В. П. Гражданское право и хозяйственный механизм // Советское государство и право. 1984. N 5.

В качестве основного недостатка права хозяйственного ведения, названного в Концепции, указывается его целевая правоспособность, согласно которой любые сделки унитарного предприятия могут быть объявлены ничтожными, если они выходят за пределы, лишающие его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом (п. 3 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях") (далее - Закон об унитарных предприятиях). В результате этого, по мнению авторов Концепции, контрагенты таких юридических лиц находятся под постоянной угрозой оспаривания действий унитарных предприятий со стороны их собственников, а последние в большинстве случаев не несут никакой имущественной ответственности за результаты своего управления. Аналогичная оценка права хозяйственного ведения была высказана и при разработке соответствующих нормативных документов. Так, в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, отмечалось, что предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств. Однако недостатки, перечисленные в подтверждение этого вывода, были вызваны скорее недостаточностью нормативно-правовой базы, регулирующей правовое положение унитарных предприятий в указанный период, и не являлись следствием несовершенства конструкции права хозяйственного ведения. В частности, отсутствовал закон о государственных и муниципальных предприятиях, принятие которого было предусмотрено ГК РФ, а также ряд иных нормативно-правовых актов, определяющих взаимоотношения директора предприятия и собственника его имущества. В письме заместителя директора Департамента экономики и финансов Правительства РФ А. Князева руководителю Аппарата Правительства РФ С. Е. Нарышкину от 9 июня 2007 г. относительно проекта поправок к проекту Федерального закона N 302706-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", разработанного Минэкономразвития России, также упоминался "принцип отказа от использования института хозяйственного ведения". При этом не давалась оценка деятельности предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а речь шла лишь о неприспособленности юридической конструкции права хозяйственного ведения к условиям рыночной экономики. Между тем следует подчеркнуть, что оправданность существования того или иного правового института в конкретных условиях должна определяться с учетом возможностей его использования в тех целях, ради достижения которых он создавался. Несмотря на реформирование экономики государства и активное осуществление приватизации, государство и на сегодняшний день по-прежнему остается крупнейшим собственником. По-прежнему сохраняется необходимость в эффективном использовании принадлежащего ему имущества, а также в выполнении стоящих перед ним задач: решении социальных вопросов, обеспечении национальной безопасности и т. д. Соответственно, является необходимым и существование правового инструмента, с помощью которого решались бы эти задачи, т. е. юридических лиц, способных их выполнять. Поэтому оценку целесообразности сохранения права хозяйственного ведения и права оперативного управления необходимо производить исходя из их возможности служить основой для эффективной деятельности унитарных предприятий, т. е. должен проводиться анализ возможности их использования именно как способа реализации государством или муниципальными образованиями прав собственника. Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) (утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р) перед Правительством РФ были поставлены задачи по совершенствованию законодательства в сфере управления государственным имуществом, в том числе дальнейшее сокращение избыточной части государственного и муниципального секторов экономики, которая не обеспечивает выполнения функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также по повышению эффективности использования государственного и муниципального имущества, необходимого для обеспечения выполнения функций и полномочий указанных субъектов. Применительно к совершенствованию законодательства об унитарных предприятиях это означает, во-первых, направленность на оптимизацию количества существующих предприятий, т. е. предоставление возможностей для их создания только в тех случаях, когда выполняемые ими задачи не могут быть решены иными юридическими лицами, и во-вторых, совершенствование регулирования деятельности остающихся предприятий в целях эффективного решения ими указанных задач. Основным способом решения задачи по оптимизации количества существующих унитарных предприятий является определение в законодательном порядке случаев, когда такие предприятия могут быть созданы. Впервые такие случаи были сформулированы в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. В Постановлении Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. N 1348 "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения" <3>, принятом в соответствии с данной Концепцией, перечень ситуаций, когда допускается создание унитарных предприятий, был воспроизведен с незначительными уточнениями <4> (п. 3). При этом случаи, когда является возможным создание предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий, не разграничивались. -------------------------------- <3> Утратило силу. <4> Такой случай, как "осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам", был дополнен словами "а также на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства".

Позже перечень указанных случаев был закреплен в Законе об унитарных предприятиях (п. 4 ст. 8). Эти случаи были разделены на две группы: ситуации, когда могут быть созданы унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и ситуации, когда могут быть созданы унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Представляется, что определение в вышеназванном Законе фиксированного перечня случаев, когда возможно создание унитарных предприятий, следует считать удачным решением задачи по оптимизации числа таких предприятий. При этом принципиальное значение как при принятии решения о создании нового унитарного предприятия, так и при утверждении его устава имеет оценка целей его деятельности на предмет их соответствия указанным случаям. Только в этой ситуации данная правовая норма будет работать, а число таких предприятий впоследствии, с учетом снижения необходимости в их использовании, может корректироваться в сторону их уменьшения. Вместе с тем судебно-арбитражная практика порой демонстрирует противоположный подход к решению этого вопроса. Так, прокурор обратился в арбитражный суд с требованием о признании недействительным пункта устава государственного унитарного предприятия, наделяющего его незаконными видами деятельности, которые не соответствуют случаям создания государственного предприятия, закрепленным п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях. Суды трех инстанций в удовлетворении заявленных требований отказали. При этом суд апелляционной инстанции, рассматривая довод заявителя о том, что Закон содержит исчерпывающий перечень случаев создания унитарных предприятий, указал, что "пункт 4 названной статьи определяет случаи создания унитарного предприятия и не ограничивает перечень видов его деятельности" <5>. То есть при разрешении данного дела суды, по существу, приравняли создание унитарного предприятия к созданию обычной коммерческой организации, наделенной общей правоспособностью. -------------------------------- <5> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10 сентября 2009 г. N А69-98/09.

В судебной практике споры, в которых рассматривается вопрос о соответствии видов деятельности создаваемого унитарного предприятия случаям, установленным законом, определяющим их правовое положение, не являются единичными <6>. При этом возможны два варианта: или в уставе закрепляются крайне расплывчатые цели создания унитарного предприятия (например, "удовлетворение общественных потребностей, получение прибыли и т. п."), или приводится крайне широкий перечень видов деятельности, прямой запрет на осуществление которых в законодательстве отсутствует. -------------------------------- <6> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 25 августа 2009 г. N А65-25724/2008, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 февраля 2006 г. N А19-6748/05-53-Ф02-508/05-С2, Постановление ФАС Московского округа от 25 января 2005 г. N КГ-А40/12836-04. Более взвешенным в данной ситуации следует считать подход суда кассационной инстанции, который, направляя дело на новое рассмотрение, отметил, что: "...суды первой и апелляционной инстанций не дали оценки каждому из спорных видов деятельности на соответствие целям деятельности муниципального предприятия... Поскольку социальная направленность деятельности муниципального предприятия предполагает осуществление таких видов деятельности, которые не имеют коммерческой привлекательности либо доходы от которых направляются на решение социальных задач, судам следовало исследовать и оценить на соответствие целям деятельности муниципального предприятия спорные виды деятельности, а также дать оценку доводам заместителя прокурора Амурской области о том, что осуществление аудиторской деятельности, архитектурной деятельности и деятельности по проведению расследований и обеспечению безопасности противоречит вышеназванным законам" (см.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 6 апреля 2009 г. N Ф03-1074/2009). Понимание судом правоспособности унитарного предприятия именно как целевой в этом случае очевидно.

В связи со сказанным, с учетом важности разрешения данной проблемы представляется необходимым изложить абзац первый п. 5 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях в редакции: "Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия. Цели и предмет деятельности унитарного предприятия должны соответствовать случаям создания унитарного предприятия, перечисленным в п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях", а абзац третий п. 3 ст. 9 названного Закона в редакции: "...цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, соответствующие случаю его создания". Возможным вариантом также является дача разъяснений по данному вопросу ВАС РФ. Между тем в проекте поправок к проекту Федерального закона N 302706-3, разработанном Минэкономразвития России, было предложено полностью исключить перечень случаев, когда возможно создание унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, и заменить его следующей фразой: "Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами для государственных или муниципальных предприятий". В пояснительной записке этот подход был обоснован необходимостью ограничения практики создания новых федеральных государственных унитарных предприятий. В предлагаемой редакции речь идет об исключении единых критериев для создания таких предприятий и о предоставлении возможностей при разработке различных федеральных законов устанавливать в них свои критерии. Таким образом, принятие этой нормы может привести к результату, обратному от планируемого: не к снижению количества унитарных предприятий, а к его неконтролируемому росту <7>. -------------------------------- <7> Именно такое обоснование в качестве аргумента против закрепления в федеральном законе случаев, когда может быть создано унитарное предприятие, использует О. В. Беднов. По его мнению, "установление в Законе о предприятиях исчерпывающего перечня оснований применительно к их созданию не отвечает интересам государства, так как значительно ограничивает правомочия исполнительной власти и муниципалитетов учреждать эти предприятия в ситуациях, когда это необходимо по соображениям, не предусмотренным в названном перечне... Все это позволяет сделать вывод о том, что Закон о предприятиях и принятые в его развитие нормативно-правовые акты в значительной мере ограничили права унитарных предприятий, что вряд ли оправданно, поскольку подобные ограничения в конечном счете сужают конкурентные возможности предприятий и лишают их производственной инициативы" (Беднов О. В. Проблемы правового положения унитарных предприятий в России // Адвокатская практика. 2005. N 4).

В настоящее время при регулировании правового положения унитарных предприятий в недостаточной степени принимаются во внимание различия, существующие между унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, и унитарными предприятиями, основанными на праве оперативного управления. Так, в Законе об унитарных предприятиях большинство случаев, когда могут быть созданы унитарные предприятия, являются общими как для создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, так и для создания унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления. Только два из них предусмотрены специально для казенных предприятий: 1) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования; 2) если необходимо осуществление отдельных дотируемых видов деятельности и ведение убыточных производств. Данное обстоятельство отмечается и в литературе: "Первое, что выглядит очевидным, это схожесть, а в некоторых случаях и тождественность целей создания предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий, что оставляет широкие возможности для усмотрения собственника в выборе конкретной формы публичного предпринимательства. Пожалуй, одним из немногих существенных отличий в этой части является то, что в случае необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и убыточных производств предусматривается создание именно казенных предприятий" <8>. -------------------------------- <8> Степанов В. Г. Особенности правового регулирования деятельности унитарных предприятий в деловом обороте // Юрист. 2004. N 2.

В упоминавшемся письме заместителя директора Департамента экономики и финансов Правительства РФ от 9 июня 2007 г. создание двух видов предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, также было взаимообусловлено: указано, что с учетом вводимого проектом поправок к законопроекту единственного основания для создания государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, предлагаемое ограничение использования института оперативного управления для субъектов РФ и муниципальных образований должно быть соответствующим образом обосновано. Однако между этими видами предприятий сохраняется значительная разница. Содержание права хозяйственного ведения предопределяет необходимость получения основанными на нем предприятиями прибыли и перечисления ее части собственнику имущества предприятия. Казенные же предприятия, исходя из содержания права оперативного управления, на получение прибыли не ориентированы и должны создаваться для выполнения крайне узкого круга государственных функций, например для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и убыточных производств. Соответственно, в случае необходимости отказа от казенных предприятий, создаваемых субъектом Федерации, и муниципальных казенных предприятий автоматическое изменение их вида на унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, вряд ли будет целесообразным. Данный вопрос должен решаться в зависимости от задач, стоящих перед этими предприятиями. В том случае, если отсутствует потребность в замене казенного предприятия на предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, целесообразнее будет его ликвидация. Необходимо отметить, что ранее, до принятия Закона об унитарных предприятиях, положениями ГК РФ (п. 1 ст. 115) предусматривалось создание казенных предприятий исключительно на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Впоследствии указанный Закон предусмотрел возможность создания казенных предприятий также на базе собственности субъекта Федерации и муниципальной собственности. Соответствующие изменения были внесены и в ГК РФ. В настоящее время проектом Федерального закона N 302706-3 вновь предусмотрен отказ от создания унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации и муниципальной собственности. Как представляется, предлагаемый возврат к прежнему регулированию заслуживает поддержки. Исходя из особенностей правового положения такого предприятия, создание его на базе субъекта Федерации и муниципальной собственности вряд ли целесообразно и может стать первым шагом на пути к сокращению числа унитарных предприятий в рамках государственного реформирования экономики.

Библиографический список

Беднов О. В. Проблемы правового положения унитарных предприятий в России // Адвокатская практика. 2005. N 4. Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы, теория, практика: Сб. ст. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. Мозолин В. П. Гражданское право и хозяйственный механизм // Советское государство и право. 1984. N 5. Степанов В. Г. Особенности правового регулирования деятельности унитарных предприятий в деловом обороте // Юрист. 2004. N 2.

Название документа