Административно-правовое регулирование перераспределения публичной собственности

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

А. В. ВИННИЦКИЙ

Винницкий Андрей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент Уральской государственной юридической академии.

Проводимая в России административная реформа сопровождается оптимизацией и существенным изменением состава федерального, регионального и муниципального имущества. При этом процессы перераспределения публичной собственности привели к беспрецедентному количеству судебных споров, главным образом между органами власти различных уровней. В статье на основе критического анализа правоприменительной практики исследуются основные проблемы в данной сфере и предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: административная реформа, публичное имущество, собственность государственная, муниципальная, перепрофилирование, передача.

Administrative and legal regulation of redistribution of public domain A. V. Vinnitsky

Ongoing administrative reform in Russia is accompanied with optimization and significant changes of federal, regional and municipal property. Moreover, processes of redistribution of public domain caused an unprecedented number of judicial disputes mainly between authorities of different levels. Based on a critical analysis of law enforcement practice, the author of the article studied the key problems in this sphere and suggested certain ways to solve them.

Key words: administrative reform, public property, domain state, municipal, conversion, transfer.

В течение последних лет в рамках проводимой реформы государственного и муниципального управления была заложена законодательная основа современной концепции публичной собственности, суть которой состоит в том, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения. Тем самым законодатель ограничил правоспособность публичных образований в части допустимой принадлежности им объектов гражданских прав, которые впредь должны строго корреспондировать с выполняемыми публичными функциями, составляя экономическую основу деятельности государственных и муниципальных органов. Правомерность подобных ограничений была подтверждена Конституционным Судом РФ (далее - КС РФ) <1>. Рассматриваемые нововведения были закреплены: -------------------------------- <1> См.: п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П // Собрание законодательства РФ. 2006. N 8. Ст. 3117; п. 4 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О // Вестник КС РФ. 2007. N 2.

- в отношении федеральной собственности - в ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ..." (далее - Закон N 122) <2>; -------------------------------- <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

- в отношении региональной собственности - в ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (далее - Закон N 184) <3>; -------------------------------- <3> См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

- в отношении муниципальной собственности - в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131) <4>. -------------------------------- <4> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Принятие перечисленных норм ознаменовало начало достаточно болезненного процесса оптимизации состава публичного имущества путем его перераспределения, перепрофилирования и приватизации. Источником многочисленных конфликтов и судебных споров в рассматриваемой сфере, на наш взгляд, явилась внутренне противоречивая позиция законодателя, который избрал императивный (централизованный) порядок разграничения полномочий между органами власти различных публично-правовых образований, в то время как в механизме изменения состава государственного и муниципального имущества не исключены диспозитивные начала. При этом рассчитывать на снижение остроты данных проблем не приходится, поскольку российская административная реформа приобрела перманентный характер, а разграничение полномочий достигает все новых высот "совершенства". В свою очередь, каждый этап административной реформы нередко предполагает новое перераспределение (перепрофилирование, приватизацию) публичного имущества. Высказанные опасения, к сожалению, подтверждает правоприменительная практика, которая свидетельствует об увеличении с каждым годом числа споров рассматриваемой категории, что, однако, не привело к формированию единообразных подходов к разрешению подобного рода дел. Эти обстоятельства требуют глубокого и последовательного анализа затронутых проблем. Юридическая судьба "непрофильного" публичного имущества: передать, перепрофилировать или приватизировать? Первые трудности при реализации новой концепции публичной собственности возникают на стадии определения дальнейшей юридической судьбы государственного и муниципального имущества, не отвечающего исходя из своего целевого назначения предметам ведения соответствующего публичного образования. Прежде всего речь идет о том, свободен ли собственник в выборе распорядительных действий в отношении принадлежащего ему "непрофильного" имущества и вправе ли он по собственному усмотрению передать имущество другому публичному образованию (которому переданы соответствующие функции и полномочия), либо его перепрофилировать, либо приватизировать? При этом необходимо учитывать, что за поставленным вопросом скрываются серьезные экономические интересы РФ, ее субъектов и муниципалитетов, которые нередко пытаются избежать безвозмездной передачи имущества (дорогостоящих или прибыльных объектов), а в других случаях - весьма в этом заинтересованы (ветхий жилой фонд и иное имущество, содержание которого убыточно). В связи с этим достаточно показательным выглядит получивший широкую огласку спор между правительством Свердловской области и администрацией г. Екатеринбурга вокруг двух образовательных учреждений, которые находились в муниципальной собственности. Почвой для конфликта послужило то, что в рамках административной реформы предоставление среднего профессионального образования было исключено из вопросов местного значения <5>, а соответствующие полномочия переданы органам государственной власти субъектов РФ <6>. В сложившейся ситуации администрация г. Екатеринбурга во избежание потери ценных объектов недвижимости посчитала возможным перепрофилировать имущество путем реорганизации учреждений с фактическим прекращением их прежней деятельности, а правительство Свердловской области, поддерживаемое обучающимися и трудовыми коллективами учреждений, напротив, настаивало на том, что в первоочередном порядке должен решаться вопрос о безвозмездной передаче имущества с сохранением статуса учебных заведений. В итоге судебные инстанции пришли к выводу о необходимости передачи имущества в региональную собственность <7>. -------------------------------- <5> См.: ст. ст. 14 - 17 Закона N 131. <6> См.: п. 17 ст. 1 Федерального закона от 4 июля 2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. N 27. Ст. 2709. <7> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 сентября 2006 г. N Ф09-8464/06-С3 // СПС "КонсультантПлюс".

В рамках другого дела арбитражные суды установили, что муниципальный район вместо передачи в собственность городского поселения имущественного комплекса унитарного предприятия, осуществляющего деятельность по теплоснабжению, в связи с разграничением полномочий между вновь образованными муниципальными образованиями предпринял действия по его приватизации, которые были признаны незаконными, как препятствующие процессу перераспределения имущества. При этом судебные инстанции подчеркнули, что перепрофилирование или приватизация муниципального имущества возможны только в том случае, если оно не подлежит передаче другому публично-правовому образованию <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Пермской области от 3 июля 2006 г. по делу N А50-6038/2006-А16, оставленное без изменения Постановлением ФАС Уральского округа от 16 октября 2006 г. N Ф09-9120/06-С3 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, системный анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет прийти к выводу о том, что как в приведенных выше примерах, так и во всех аналогичных ситуациях в приоритетном порядке должен решаться вопрос именно о безвозмездной передаче имущества сообразно перераспределению между публичными образованиями предметов ведения и полномочий <9>. В связи с этим представляются недостаточно обоснованными правоприменительные решения, в которых прослеживается позиция о свободе усмотрения собственника в выборе способа распоряжения имуществом в рассматриваемых обстоятельствах <10>. -------------------------------- <9> См.: Определения ВАС РФ от 19 ноября 2007 г. N 14412/07, от 3 марта 2008 г. N 2948/08, от 31 октября 2007 г. N 13722/07, от 18 февраля 2008 г. N 1295/08, Постановления ФАС Дальневосточного округа от 31 июля 2007 г. N Ф03-А73/07-1/2216, от 13 ноября 2007 г. N Ф03-А51/07-1/4305, от 16 января 2008 г. N Ф03-А51/07-1/6035, Постановление ФАС Московского округа от 6 сентября 2007 г. N КГ-А41/8490-07, Постановление ФАС Уральского округа от 10 октября 2007 г. N Ф09-8335/2007-С4 // СПС "КонсультантПлюс". <10> См.: Постановления ФАС Московского округа от 12 октября 2007 г. N КГ-А40/8995-07, от 1 февраля 2008 г. N КА-А41/14776-07 // СПС "КонсультантПлюс".

И только при отсутствии материально-правовых оснований для передачи объектов собственности должны быть произведены перепрофилирование или приватизация регионального и муниципального имущества, которое в связи с разграничением полномочий и не может принадлежать субъекту РФ или муниципалитета <11>. При этом законодатель не счел необходимым принять аналогичные нормы в отношении "непрофильного" федерального имущества. По всей видимости, данное упущение вызвано тем, что в отличие от муниципальной и региональной собственности до сих пор не установлено детального перечня (категорий и видов) имущества, которое может находиться в собственности РФ. -------------------------------- <11> См.: ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, ст. ст. 50, 85 Закона N 131.

В рамках решения вопроса о дальнейшей юридической судьбе "непрофильного" публичного имущества необходимо учитывать позицию ВАС РФ относительно того, что вопрос о безвозмездной передаче имущества может ставиться лишь в случае перераспределения соответствующих полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями <12>. Поэтому, даже если будет установлено, к примеру, что какое-либо муниципальное имущество длительное время использовалось органом государственной власти для собственного размещения и необходимо ему для продолжения деятельности, эти обстоятельства сами по себе (без установления факта передачи полномочий от органов местного самоуправления к государственным органам, осуществление которых обеспечено спорными помещениями) не могут явиться основанием для перераспределения имущества в порядке ч. 11 ст. 154 Закона N 122-ФЗ. -------------------------------- <12> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 18 ноября 2008 г. N 7321/08 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 4.

Представляется, однако, что приведенная правовая позиция не учитывает ряд моментов. Во-первых, из буквального содержания ч. 11 ст. 154 Закона N 122 следует, что разграничение полномочий в соответствии с названным Законом признается в качестве основного, но не единственного обстоятельства, которое приводит к невозможности сохранения имущества в собственности одного публично-правового образования и его надобности для нужд другого публичного собственника. Подобный "разрыв" между целевым назначением имущества и его принадлежностью вполне мог произойти в процессе текущего функционирования и взаимодействия различных уровней публичной власти, а также ввиду предшествующего разграничения и перераспределения полномочий и имущества (до 2003 - 2004 гг.), в частности в связи с ненадлежащей реализацией Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации..." <13>. К аналогичной ситуации приведет и любое предстоящее перераспределение полномочий. Во-вторых, при подобном ограничительном толковании Закона остается загадкой, в каком порядке публичным образованиям следует взаимно передавать имущество в иных случаях (помимо перераспределения полномочий) в целях устранения образовавшегося "разрыва" с осуществляемыми функциями, в том числе по обоюдной инициативе принимающей и передающей сторон и в отсутствие каких-либо споров. И, наконец, в-третьих, арбитражные суды, поддерживаемые надзорной инстанцией, нередко сами отступают от анализируемой правовой позиции. Примеры этому будут приведены нами далее. -------------------------------- <13> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

В настоящее время предусмотрен специальный публично-правовой механизм безвозмездной передачи имущества между публичными собственниками сообразно распределенным между ними предметам ведения и полномочиям. При этом в литературе высказывают различные его оценки - как положительные <14>, так и отрицательные <15>, однако основные споры на практике вызвал вопрос о том, насколько обязательна для сторон передача имущества при наличии необходимых для этого материально-правовых предпосылок. -------------------------------- <14> См.: Яковлев В. Ф. Выступление // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся. М., 2007. С. 55. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Г. А. Гаджиева "Конституционные основы современного права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 12. ------------------------------------------------------------------ <15> См.: Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся. М., 2007. С. 9.

Возможность перераспределения публичного имущества без согласия передающей стороны. Другой не менее серьезной проблемой являются неоднозначная позиция законодателя и принципиальная позиция КС РФ, которая впервые была выражена в знаковом Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П и впоследствии подтверждена в ряде второстепенных определений <16>, по вопросу о необходимости согласия передающей стороны на безвозмездную передачу имущества в рамках перераспределения публичной собственности. На первый взгляд, не вызывает сомнения то, что орган конституционного правосудия на основе ст. ст. 8, 35 Конституции РФ совершенно логично высказался в защиту права государственной и муниципальной собственности, оградив публично-правовые образования от одностороннего изъятия у них имущества органами власти иного уровня. Но каковы последствия такого решения, не ущемлены ли подобными гарантиями права публичной собственности другие конституционно значимые ценности? На наш взгляд, позиция КС РФ небезупречна в связи со следующим. -------------------------------- <16> См.: Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О, от 7 декабря 2006 г. N 542-О // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1260, от 1 ноября 2007 г. N 827-О-П // Собрание законодательства РФ. 2007. N 53. Ст. 6675.

Во-первых, органы государственной или муниципальной власти, руководствуясь исключительно целями сохранения имущества в собственности публично-правового образования, способны своими действиями попросту саботировать процесс его перераспределения. Судебно-арбитражная практика свидетельствует о том, что весьма распространены случаи отказа и уклонения от безвозмездной передачи имущества, которое должно быть передано при разграничении полномочий. В результате публично-правовые образования, на которые были возложены дополнительные полномочия, не обеспечиваются необходимой для их осуществления материальной базой с учетом того, что альтернативные объекты публичной собственности в ряде случаев не представляется возможным создать в разумные сроки. Налицо внутреннее противоречие, которое заключается в том, что законом установлен императивный порядок передачи полномочий от органов власти одного уровня к органам власти другого уровня, тогда как передача публичного имущества, необходимого для осуществления переданных полномочий, ставится в зависимость от волеизъявления передающей и принимающей сторон, т. е. носит диспозитивный характер. Во-вторых, публично-правовые образования, уклоняющиеся от безвозмездной передачи имущества, которое впредь не может им принадлежать в силу ограничения правоспособности, обязаны его перепрофилировать или приватизировать. Однако перепрофилирование или приватизация отдельных объектов собственности (учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты и др.) означает прекращение оказания ими соответствующих публичных услуг, что не может не нарушать прав граждан, являющихся потребителями таких услуг. Гарантированные Конституцией РФ права граждан на образование (ст. 43), медицинскую помощь (ст. 41), социальное обеспечение (ст. 39) и др. предполагают стабильность и непрерывность оказания публичных услуг, длящийся характер правоотношений, а следовательно, реализация перечисленных конституционных прав не может быть поставлена в зависимость от дискреционных полномочий публично-правовых образований по свободному распоряжению своей собственностью и их волеизъявления, направленного либо на передачу объектов собственности с целью сохранения предоставления публичных услуг, либо на перепрофилирование (приватизацию) имущества с прекращением их оказания. Сам факт противопоставления социальных прав граждан имущественным интересам публично-правовых образований недопустим и противоречит природе государственной и муниципальной собственности. Однако, если такое противопоставление произошло, баланс между необходимостью завершения процесса разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и защитой при этом публичной собственности, с одной стороны, и конституционными правами граждан - с другой, должен устанавливаться на основе ст. 18 Конституции РФ, по которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В-третьих, большинство объектов публичной собственности, в отношении которых ставится вопрос о безвозмездной передаче, а передающая сторона уклоняется от соответствующих действий, ранее поступило в федеральную, региональную или муниципальную собственность безвозмездно - в порядке разграничения единого фонда государственного имущества исходя из распределения публичных функций по состоянию на 1991 г. <17>. Следовательно, вопрос о перераспределении ранее разграниченного имущества в связи с корреспондирующим с ним перераспределением публичных полномочий вполне закономерен. При этом одинаковая правовая защита исходя из требований справедливости, по всей видимости, не должна предоставляться имуществу, созданному публично-правовым образованием на собственные средства, и имуществу, безвозмездно полученному в процессе предшествующего разграничения государственной собственности для осуществления определенных публичных функций. -------------------------------- <17> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.

В-четвертых, с формально-юридической точки зрения предметом проверки КС РФ являлась ч. 11 ст. 154 Закона N 122, которая действительно не содержит однозначных императивных требований о безвозмездной передаче имущества без учета волеизъявления сторон. Между тем ст. 85 Закона N 131 в действующей редакции сформулирована заметно категоричнее и закрепляет безусловные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по взаимной передаче публичного имущества при наличии материально-правовых оснований (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8). Эти положения не оценивались КС РФ, а потому в полной мере сохраняют юридическую силу и подлежат применению как нормы прямого действия. В-пятых, в соответствии с п. п. 7, 9 ст. 26.3 Закона N 184 делегирование отдельных полномочий от Российской Федерации к ее субъектам может сопровождаться передачей в региональную собственность необходимого имущества с обязательным сохранением его целевого назначения (в частности, речь идет об имуществе территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих передаваемые полномочия). Аналогичные положения содержатся и в ч. 6 ст. 19 Закона N 131 применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Очевидно, что такая передача полномочий вполне может носить временный характер, а делегированные права в любой момент могут быть изъяты у органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, в частности в связи с их ненадлежащим осуществлением. Вряд ли в такой ситуации было правильным и обоснованным требовать согласия региональных и муниципальных органов на возврат ранее переданного им имущества прежнему публичному собственнику. Изложенных аргументов, на наш взгляд, достаточно для того, чтобы усомниться в универсальности правовой позиции КС РФ и ее пригодности для разрешения всех без исключения спорных ситуаций, стоящих перед правоприменителем. Примечательно, что арбитражные суды, если обратиться к их практике 2006 - 2008 годов, далеко не всегда всецело разделяли позицию органа конституционного правосудия и нередко во главу угла ставили наличие или отсутствие материально-правовых оснований и обязанностей по передаче того или иного публичного имущества <18>. Более того, по упомянутому выше спору между правительством Свердловской области и администрацией г. Екатеринбурга арбитражные суды решились на определенное противостояние с КС РФ и, несмотря на прямое указание в его Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О на необходимость пересмотра судебных актов, отказали в этом заявителю. В сложившейся ситуации КС РФ пошел на беспрецедентный шаг, издав Определение от 1 ноября 2007 г. N 827-О-П, где повторно настоял на пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Однако и после этого арбитражные суды всех инстанций с учетом конкретных обстоятельств дела отказали в пересмотре дела, поддержав изначально занятую позицию о необходимости передачи имущества в собственность Свердловской области вопреки волеизъявлению муниципалитета <19>. -------------------------------- <18> См.: Определение ВАС РФ от 3 марта 2008 г. N 2973/08, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 24 января 2007 г. N А29-11527/2005а, от 25 августа 2006 г. N А28-1004/2006-1/30, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 6 марта 2007 г. N Ф03-А51/06-1/5652, Постановление ФАС Московского округа от 18 апреля 2007 г. N КГ-А40/2673-07, Постановления ФАС Поволжского округа от 28 июня 2007 г. N А06-6370/2006, от 28 сентября 2006 г. N А06-1090У/3-18/06, от 28 сентября 2006 г. N А06-1089У/3-18/06, Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 15 января 2008 г. N Ф04-8383/2007(40740-А27-6), N Ф04-8383/2007(40821-А27-6), от 17 января 2008 г. N Ф04-215/2008(657-А45-31), Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 февраля 2008 г. N А19-9655/07-47-Ф02-462/08, Постановления ФАС Уральского округа от 14 августа 2007 г. N Ф09-6323/07-С6, от 9 июля 2007 г. N Ф09-5177/07-С6, от 6 июля 2007 г. N Ф09-5143/07-С6 // СПС "КонсультантПлюс". <19> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 28 сентября 2006 г. и от 16 августа 2007 г. N Ф09-8464/06-С3, от 11 марта 2009 г. N Ф09-7184/08-С6, Определения ВАС РФ от 20 ноября 2006 г., от 11 марта 2008 г., от 7 мая 2009 г. N 13587/06 // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем "под давлением" разъяснений КС РФ в этот же период (2007 - 2008 гг.) получает распространение и другая практика, где решающее значение отдается формальному критерию - согласию или несогласию передающей стороны на перераспределение имущества без исследования вопросов о целевом назначении имущества, возможности его сохранения в собственности публичного образования, обоснованности отказа в передаче имущества и т. д. <20>. -------------------------------- <20> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24 января 2008 г. N Ф08-8681/07, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 июня 2008 г. N А21-3577/2007, Постановления ФАС Дальневосточного округа от 17 апреля 2008 г. N Ф03-А51/08-1/1050, от 26 февраля 2008 г. N Ф03-А51/07-1/6331, от 29 декабря 2007 г. N Ф03-А73/07-1/4893, от 18 сентября 2007 г. N Ф03-А37/07-1/3369, Постановления ФАС Московского округа от 22 октября 2007 г. N КА-А40/10107-07, от 18 апреля 2007 г. N КГ-А40/2673-07 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако особый интерес представляет собой спор, который привел к появлению уже упоминавшегося и поистине прецедентного Постановления Президиума ВАС РФ от 18 ноября 2008 г. N 7321/08. Это решение с момента его опубликования заметно скорректировало правоприменительную практику. В рамках указанного дела суды первой и апелляционной инстанций признали незаконным отказ администрации г. Владивостока передать в федеральную собственность помещения, принадлежащие муниципалитету, однако занимаемые Банком России и необходимые ему для осуществления своей деятельности. ФАС Дальневосточного округа отменил судебные акты и принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в связи с отсутствием волеизъявления со стороны собственника имущества на его передачу, при этом сославшись на рассмотренную выше правовую позицию КС РФ <21>. Коллегия судей ВАС РФ, констатировав различия в практике рассмотрения аналогичных споров, передала дело на рассмотрение Президиума ВАС РФ <22>, который оставил в силе постановление суда кассационной инстанции. Однако юридическое основание для отказа в удовлетворении заявленных требований было принципиально изменено: суд надзорной инстанции, придя к выводу о том, что безвозмездная передача публичного имущества в порядке ч. 11 ст. 154 Закона N 122 возможна лишь в случае перераспределения соответствующих полномочий между государственными и муниципальными органами, установил отсутствие такого перераспределения в рамках конкретного дела. При этом мотивировочная часть судебного акта не содержит какой-либо оценки обстоятельств, связанных с отсутствием волеизъявления муниципалитета на передачу имущества. По всей видимости, Президиум ВАС РФ уклонился от формулирования окончательной позиции по данному вопросу, чтобы не усугублять противоречия с КС РФ, с одной стороны, и не перечеркивать ранее многократно примененный противоположный подход арбитражных судов - с другой. На наш взгляд, логика событий указывает на то, что ВАС РФ по-прежнему не отдает решающего значения вопросу о наличии волеизъявления передающей стороны в рамках перераспределения публичного имущества. -------------------------------- <21> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 февраля 2008 г. N Ф03-А51/07-1/6331 // СПС "КонсультантПлюс". <22> См.: Определение ВАС РФ от 25 июля 2008 г. N 7321/08 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако анализируемое "соломоново" решение не привело к формированию единообразной практики, скорее наоборот - в ней появился целый ряд новых течений. В большинстве случаев нижестоящие арбитражные суды в неизменном виде восприняли позицию ВАС РФ и, установив отсутствие перераспределения полномочий между публичными образованиями, вовсе воздерживались от оценки обстоятельств волеизъявления на передачу имущества. Как правило, эти споры касаются помещений, которые длительное время используются органами власти одного уровня (например, федеральными) и при этом принадлежат иному публично-правовому образованию (к примеру, муниципалитету) <23>. Примечательно, что если нижестоящие арбитражные суды в таких случаях решающее значение отдают именно фактам отсутствия волеизъявления, то ВАС РФ в надзорных определениях несколько корректирует мотивировку, делая акцент именно на отсутствии доказательств перераспределения публичных полномочий <24>. Однако продолжают встречаться и такие прецеденты, не проверявшиеся в надзорном порядке, где суды без исследования вопросов о перераспределении публичных полномочий ограничивались установлением факта отсутствия волеизъявления собственника на передачу имущества <25>. -------------------------------- <23> См.: Определение ВАС РФ от 29 мая 2009 г. N ВАС-6847/09, Постановление ФАС Поволжского округа от 11 марта 2009 г. N А12-14064/2008, Постановления ФАС Дальневосточного округа от 9 октября 2009 г. N Ф03-4853/2009, от 20 мая 2009 г. N Ф03-А73/08-1/2618, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 ноября 2009 г. N А63-23731/2008, Постановление ФАС Центрального округа от 1 октября 2009 г. N Ф10-4096/09 // СПС "КонсультантПлюс". <24> См.: Определения ВАС РФ от 18 марта 2009 г. N 2429/09, от 15 июня 2009 г. N ВАС-7284/09, от 15 мая 2009 г. N 5911/09, Постановления ФАС Дальневосточного округа от 5 декабря 2008 г. N Ф03-А51/08-1/3486, от 17 апреля 2009 г. N Ф03-1353/2009, Постановление ФАС Поволжского округа от 26 января 2009 г. // СПС "КонсультантПлюс". <25> См.: Постановление ФАС Московского округа от 18 августа 2009 г. N КА-А41/7926-09, Постановления ФАС Поволжского округа от 29 июня 2009 г. N А57-7032/2008, от 17 февраля 2009 г. N А12-10384/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Нередко суды, придавая юридическое значение факту отсутствия волеизъявления, дополнительно устанавливают другие весомые препятствия для передачи публичного имущества (отсутствие перераспределения полномочий, возможность многофункционального использования имущества, отсутствие согласия учреждения или унитарного предприятия как субъекта ограниченного вещного права), что находит поддержку со стороны ВАС РФ фактически в неизменном виде <26>. -------------------------------- <26> См.: Определения ВАС РФ от 30 ноября 2009 г. N ВАС-15160/09, от 16 ноября 2009 г. N ВАС-14161/09, от 24 июня 2009 г. N ВАС-8375/09, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 31 июля 2009 г. N А63-3504/2008-С6-27, Постановление ФАС Уральского округа от 20 августа 2009 г. N Ф09-5996/09-С6, Постановления ФАС Северо-Западного округа от 23 марта 2009 г. N А56-13784/2008, от 8 октября 2009 г. N А21-5646/2008, Постановление ФАС Поволжского округа от 11 марта 2009 г. N А06-3891/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако распространены и противоположные прецеденты, где суды приходят к выводу о необходимости передачи публичного имущества вопреки несогласию собственника. Соответствующие судебные акты базируются на том, что спорные объекты, исходя из целевого назначения имущества, не могут находиться в собственности передающей стороны и необходимы принимающей стороне для осуществления публичных функций. При этом вопросы перераспределения полномочий между публичными образованиями не оцениваются, однако из обстоятельств дел видно, что таковое предположительно не производилось <27>. Не менее любопытно и решение по конкретному делу, "одобренное" ВАС РФ, которым признана законной передача публичного имущества по обоюдному согласию сторон в порядке ч. 11 ст. 154 Закона N 122 при явном отсутствии фактов перераспределения каких-либо полномочий <28>. В другом деле возможность безвозмездной передачи имущества была увязана с перераспределением полномочий, имевшим место в 1997 г. <29>. -------------------------------- <27> См.: Определение ВАС РФ от 14 января 2009 г. N ВАС-17044/08, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 октября 2008 г. N А10-992/08-Ф02-5265/08, Постановления ФАС Уральского округа от 17 августа 2009 г. N Ф09-5853/09-С6, от 22 января 2009 г. N Ф09-10534/08-С1, Постановление ФАС Поволжского округа от 21 января 2009 г. N А12-6012/08, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15 января 2009 г. N А43-6537/2008-17-256. <28> См.: Определение ВАС РФ от 7 сентября 2009 г. N ВАС-10817/09 и Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2009 г. N А58-3457/08 // СПС "КонсультантПлюс". <29> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 17 августа 2009 г. N Ф09-5802/09-С6 // СПС "КонсультантПлюс".

В сложившейся ситуации представляется, что позиции и КС РФ, и ВАС РФ должны быть дополнительно раскрыты и несколько скорректированы, что требует направления в суды дополнительных запросов и обращений заинтересованными лицами. По-видимому, из этого же исходил и федеральный законодатель, изменив ст. 63 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" <30>, последняя редакция которой предусматривает возможность РФ требовать в судебном порядке регистрации права собственности на объекты культурного наследия, от передачи которых в федеральную собственность отказались субъекты РФ и муниципальные образования. -------------------------------- <30> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Уклонение публичного образования от передачи имущества, производимой в том числе в связи с разграничением полномочий, и безрезультатность соответствующих согласительных процедур не должны являться препятствием для понуждения к передаче конкретных объектов государственной или муниципальной собственности в судебном порядке. Равным образом передача определенного имущества вопреки волеизъявлению публичного собственника (по существу, его изъятие) само по себе не может свидетельствовать о незаконности соответствующих правоприменительных актов и действий органов власти. В обоих случаях установлению подлежат материально-правовые основания такой передачи и правомерность сохранения имущества в собственности передающей стороны в условиях перераспределенных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Изложенные рекомендации не входят в прямое противоречие с правовой позицией КС РФ, который указал, что "спор о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности), в отношении которого в связи с разграничением полномочий... ставится вопрос о передаче в федеральную собственность или собственность субъекта РФ, разрешается судом в порядке, установленном действующим законодательством" (см. п. 3.3 мотивировочной части Постановления от 30 июня 2006 г. N 8-П). Возможность перераспределения публичного имущества без согласия принимающей стороны. Как показывает практика, схожие проблемы при перераспределении публичной собственности возникают и в случае отсутствия согласия принимающей стороны на передачу имущества. Широко известны споры о понуждении органов местного самоуправления к приему в муниципальную собственность, к примеру, объектов жилищно-коммунального хозяйства. Причина несогласия местных администраций, как правило, заключается в аварийном (непригодном для эксплуатации) состоянии имущества либо убыточности его содержания, что чревато дополнительными расходами для местных бюджетов. Конституционный Суд РФ на основе ранее занятой позиции сделал вывод, что положения ч. 11 ст. 154 Закона N 122, закрепляя общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий, предполагают учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в государственной собственности <31>. Однако это не изменило основной вектор правоприменительный практики: арбитражные суды приходят к выводу о необходимости передачи в собственность муниципальных образований (независимо от их волеизъявления) тех объектов, которые должны быть перераспределены исходя из их целевого назначения, а в случае уклонения органов местного самоуправления от приема имущества - принудительно возлагают соответствующие обязанности <32>. Иная практика, которая бы отражала позицию КС РФ, носит единичный характер <33>. Ранее она прежде всего исходила от ФАС Западно-Сибирского округа <34>, однако после определенных колебаний ее направление было изменено на противоположное <35>. -------------------------------- <31> См.: Определения КС РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П // Собрание законодательства РФ. 2008. N 2. Ст. 129, а также от 5 марта 2009 г. N 401-О-О // Вестник КС РФ. 2009. N 5. <32> См.: Определения ВАС РФ от 11 ноября 2009 г. N ВАС-14122/09, от 23 ноября 2009 г. N ВАС-14660/09, от 4 февраля 2009 г. N 720/09, от 29 января 2009 г. N 669/09, от 12 января 2009 г. N 4293/08, от 3 июля 2009 г. N ВАС-7468/09, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15 сентября 2009 г. N Ф03-4758/2009, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28 августа 2009 г. N А43-3290/2009-21-65, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 12 ноября 2008 г. N Ф03-4928/2008, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 1 декабря 2009 г. N А56-15924/2009, Постановления ФАС Центрального округа от 3 сентября 2009 г. N Ф10-3308/09(2), от 22 апреля 2009 г. N А54-2743/2008-С8 и многие др. // СПС "КонсультантПлюс". <33> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19 марта 2008 г. N А10-3230/07-Ф02-899/08 // СПС "КонсультантПлюс". <34> См.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 23 июня 2009 г. N Ф04-3751/2009(9374-А46-31), от 7 октября 2008 г. N Ф04-6212/2008(13334-А46-23), от 4 декабря 2008 г. N Ф04-7511/2008(16965-А46-6), от 11 декабря 2008 г. N Ф04-7803/2008(17720-А46-6) // СПС "КонсультантПлюс". <35> См.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 28 октября 2009 г. N А75-8205/2008, от 11 марта 2009 г. и от 30 ноября 2009 г. N А46-15342/2007, от 7 апреля 2009 г. N Ф04-1979/2009(3792-А46-6) // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, необходимо поддержать доминирующий в настоящее время подход, поскольку уклонение публичного образования от приема имущества (как и в рассмотренных выше случаях уклонения от передачи имущества), осуществляемого в том числе в связи с разграничением полномочий, не должно являться препятствием для понуждения к совершению соответствующих действий в судебном порядке. Вместе с тем арбитражные суды в целях сглаживания противоречий с КС РФ дополнительно стремятся подкрепить судебные акты аргументами о том, что принудительно передаваемый жилой фонд изначально признавался муниципальной собственностью в силу закона (приложение 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1), опираясь при этом на сформированную еще в 90-х гг. прошлого столетия практику <36>. Это действительно так, однако общеизвестно, что передача жилого фонда муниципалитетам не завершена вплоть до настоящего времени. При этом ранее установленный порядок передачи подобных объектов утратил силу в связи с принятием Закона N 122 <37>. Поэтому арбитражные суды при разрешении споров неминуемо вынуждены ссылаться на ч. 11 ст. 154 названного Закона, где закреплены единственно применимые в настоящее время процедуры передачи публичного имущества. -------------------------------- <36> См.: п. 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 11 июня 1997 г. N 15) // Вестник ВАС РФ. 1997. N 8. <37> См.: распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697), а также Указ Президента РФ от 12 июня 2006 г. N 603 // Собрание законодательства РФ. 2006. N 25. Ст. 2700.

Однако формирование подобной практики вскрыло ранее отмеченные нами недостатки правовой позиции, сформулированной Президиумом ВАС РФ в Постановлении от 18 ноября 2008 г. N 7321/08 относительно того, что передача государственного и муниципального имущества в порядке указанной нормы возможна лишь в связи с перераспределением публичных функций. Очевидно, что завершение процесса передачи жилого фонда вызвано не разграничением полномочий между органами власти различных уровней, а приведением в соответствие состава публичного имущества тем функциям и полномочиям, которые были возложены на публично-правовые образования еще в начале 90-х гг. минувшего века <38>. В результате налицо не только расхождения с разъяснениями КС РФ, но и внутренние концептуальные противоречия арбитражной практики. -------------------------------- <38> См.: Соловьев В. Н. К вопросу о передаче имущества из государственной в муниципальную собственность как специальном способе приобретения права собственности // Юридический мир. 2009. N 11. С. 14.

Изложенные проблемы свидетельствуют о том, что вопросы перераспределения публичной собственности находятся в сфере серьезной конкуренции имущественных, социальных, политических и иных интересов публичных образований, их органов, а также неопределенного круга граждан и организаций. Это привело к формированию противоречивой судебно-арбитражной практики при разрешении соответствующих споров, а в отдельных случаях - к "адаптации" или неприменению арбитражными судами небезупречной позиции КС РФ. Данные обстоятельства требуют не только устранения глубинного противоречия между императивным порядком разграничения полномочий и диспозитивным порядком перераспределения необходимого для их реализации имущества, но и создания специальных коллизионных норм, которые бы дали четкие и недвусмысленные представления о путях разрешения конфликтных ситуаций и обеспечили разумный баланс интересов передающей и принимающей сторон, а также заинтересованных категорий частных лиц. При этом главным критерием для разрешения споров, на наш взгляд, должен быть приоритет сохранения целевого использования имущества и необходимость его передачи вслед за публичными функциями, для обеспечения которых оно предназначено.

Библиографический список:

1. Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Г. А. Гаджиева "Конституционные основы современного права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 12. ------------------------------------------------------------------ 2. Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся. М., 2007. 3. Соловьев В. Н. К вопросу о передаче имущества из государственной в муниципальную собственность как специальном способе приобретения права собственности // Юридический мир. 2009. N 11. 4. Яковлев В. Ф. Выступление // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся. М., 2007.

------------------------------------------------------------------

Название документа