Органы публично-правовых образований как носители их гражданской правосубъектности

ОРГАНЫ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК НОСИТЕЛИ ИХ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ <*>

Е. Б. КРЫЛОВА

Крылова Е. Б., аспирантка кафедры гражданского права и процесса Российского государственного социального университета.

В статье рассматриваются вопросы правового статуса органов публично-правовых образований как носителей их гражданской правосубъектности. На основе теоретической дифференциации юридической личности публично-правовых образований и их органов автор вырабатывает новый подход к квалификации отношений между публично-правовым образованием и представляющим его в гражданских правоотношениях органом и вносит предложения, направленные на совершенствование действующей законодательной базы в данной сфере.

Ключевые слова: орган государственной власти, государственный орган, орган местного самоуправления, публично-правовое образование, представительство, трансдееспособность.

The article considers the issues of legal status of agencies of public-law formations as carriers of their legal personality. On the basis of differentiation of juridical personality of public-law formations and agencies thereof the author works out a new approach to qualification of relations between public-law formation and the agency which represents it in civil-law relations, makes proposals aimed at improvement of the current legislative base in the said sphere.

Key words: agency of state power, state agency, agency of local self-government, public-law formation, representation, transdispositive legal capacity.

Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - публично-правовые образования) в гражданских правоотношениях характеризуется плюрализмом лиц, выступающих от их имени. Прежде всего публично-правовые образования действуют через систему своих органов. Как писал Ф. Ф. Кокошкин, "органы государства суть юридические факторы, создающие его волю" <1>. Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В силу п. 2 этой же статьи от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Пункт 3 ст. 125 ГК РФ предусматривает условия, при которых от имени публично-правовых образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Выступление государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан допускается лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъекта Российской Федерации и муниципального образования, при обязательном наличии специального на этот счет поручения. -------------------------------- <1> Кокошкин Ф. Ф. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти. М., 1896. С. 14.

Центральным спорным моментом здесь является проблема правовой квалификации отношений между публично-правовым образованием и представляющим его в гражданских правоотношениях органом. Первым вариантом разрешения вопроса является квалификация рассматриваемых правоотношений как особых отношений представительства <2>. Второй позицией по исследуемой проблеме является квалификация действий органов публично-правовых образований в обороте как действий его органов по аналогии с органами юридических лиц <3>. Интересна позиция Ю. Н. Андреева, который утверждает, что, пользуясь предоставленными полномочиями по реализации норм гражданского права, органы публично-правового образования не действуют в качестве представителей публично-правовых образований в известном смысле слова, а являются делегатами публичных образований, их квазиорганами <4>. -------------------------------- <2> См.: Гражданское право. Том 1: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. С. 227; Горожанин В. А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997. С. 21; Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица: Монография. М., 2007. С. 46, 130. <3> См.: Смородинов М. В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 15; Усков О. Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 19; Пятков Д. В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 17; Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. N 4. С. 58; Боярова О. Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 8. <4> См.: Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 68.

Изложенные подходы мы полагаем несколько односторонними. По нашему мнению, в случае применения п. 1 - 2 ст. 125 ГК РФ органы публично-правового образования не нуждаются в наличии самостоятельной правосубъектности и являются органами публично-правового образования по аналогии с органами юридического лица, таким образом достигается специальная форма принятия гражданской правоспособности, что в организационном плане предполагает перенос абстрактной правоспособности публично-правового образования на его органы. Органы, действующие в гражданском обороте от имени публично-правовых образований в порядке п. 1 - 2 ст. 125 ГК РФ, не должны являться юридическими лицами для представления интересов публично-правового образования. Самостоятельная гражданская правосубъектность органов в данных случаях не является необходимой, поскольку все их действия совершаются в сфере гражданской правосубъектности самого публично-правового образования. Органы в этом случае, точнее, их публичная компетенция - это своеобразная уставная компетенция органов обычных юридических лиц, только выраженная в силу прямого указания закона посредством института другой правовой отрасли - нормативно закрепленной компетенции, которая является основным и единственным признаком органа, определяющим его способность действовать от имени публично-правового образования в гражданском обороте в данном случае. Представляется верным мнение В. Г. Голубцова, согласно которому в этой ситуации государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью <5> и квалификация этих отношений как отношений представительства невозможна <6>. Мы считаем возможным сделать вывод, что в отличие от юридических лиц гражданская правоспособность и гражданская дееспособность публично-правовых образований не возникают одновременно. Публично-правовые образования во всех случаях приобретают гражданскую правоспособность с момента их создания как субъектов публичного права, однако гражданская дееспособность публично-правовых образований может быть реализована лишь с момента установления компетенции его органов совершать в гражданском обороте конкретные действия от имени публично-правового образования, тем самым связывая его. -------------------------------- <5> Голубцов В. Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь, 2008. С. 138. <6> См.: Голубцов В. Г. Указ. соч. С. 158 - 159.

По нашему мнению, в случае, установленном п. 3 статьи 125 ГК РФ, необходимо, чтобы публично-правовое образование было представлено органом, который является юридическим лицом, поскольку здесь имеют место отношения представительства, и представитель должен обладать самостоятельной гражданской правосубъектностью, так же как и в случае представления публично-правового образования иными юридическими или физическими лицами. При этом представительство органа публично-правового образования в рамках п. 3 ст. 125 ГК РФ не зависит от его волеизъявления по причине его особого положения в системе органов публичной власти <7>. Как справедливо отмечает Ю. Н. Андреев, "предоставленные государственному органу полномочия, возложенные на него в силу закона права и обязанности можно расценивать как постоянное специальное поручение" <8>. Согласно п. 1 ст. 182 ГК РФ сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет или прекращает гражданские права и обязанности представляемого. Таким образом, здесь имеет место модель отношений представительства. По нашему мнению, в данном случае элементом гражданской дееспособности органов публично-правового образования (юридических и физических лиц) является субсидиарная дееспособность <9> (трансдееспособность <10>), восполняющая недостаточность собственной дееспособности публично-правового образования. В самом общем виде подобная субсидиарная дееспособность органов публично-правового образования (юридических и физических лиц) может быть определена как их способность реализовывать возможности правоосуществления, принадлежащие публично-правовым образованиям, в интересах последних. В связи с изложенным представляется излишним упоминание в п. 3 статьи 125 ГК РФ органов публично-правовых образований, мы считаем обоснованным изменить формулировку п. 3 указанной статьи, изложив его в следующей редакции: "В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать юридические лица и граждане". -------------------------------- <7> См. также: Андреев Ю. Н. Указ. соч. С. 37. <8> Андреев Ю. Н. Указ. соч. С. 28. <9> См. об этом: Илларионова Т. И. Структура гражданской правосубъектности // Правовые проблемы гражданской правосубъектности: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 62 / Отв. ред. проф. О. А. Красавчиков. Свердловск, 1978. С. 60. <10> См. об этом: Красавчиков О. А. Советское гражданское право. Т. 1. М., 1972. С. 59.

Необходимо обратить внимание на различные понятия, используемые законодателем в п. 1 и п. 3 одной и той же статьи 125 ГК РФ. Так, п. 1 ст. 125 ГК РФ указывает на "органы государственной власти", способные выступать от имени публично-правовых образований в рамках своей компетенции в имущественном обороте, а п. 3 указанной статьи называет среди доверенных лиц, на которых публичные образования могут возложить по специальному поручению право действовать в обороте от их имени, не "органы государственной власти", а "государственные органы". Возникает вопрос об идентичности указанных терминов. Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а государственную власть в субъектах Российской Федерации - образуемые ими органы государственной власти (п. 1 - 2). Пункт 1 ст. 125 ГК РФ соответственно имеет указание именно на перечень органов государственной власти в соответствии со ст. 11 Конституции, который в отношении федеральных органов имеет исчерпывающий характер. Сопоставление ст. 125 ГК РФ и ст. 10 и 11 Конституции РФ приводит к выводу о том, что на федеральном уровне "органами государственной власти", которые соответственно могут реализовывать гражданскую правоспособность государства, являются только суды, Президент, Федеральное Собрание и Правительство России как высшие представители трех ветвей государственной власти. Представляется, что п. 3 ст. 125 ГК РФ охватывает также иные государственные органы, поскольку понятие "орган государства" следует трактовать шире, нежели понятие "орган государственной власти", ввиду того что "понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти" <11>. Так, согласно легальному определению, приведенному в подп. 2 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <12>, государственные органы - это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. <13>. В нем, в частности, говорится о возможности оспаривания решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов. Означает ли это, что законодатель, указывая на возможность выступления от имени публично-правового образования в порядке п. 3 ст. 125 ГК РФ, позволяет делать это более широкому кругу органов, чем те, которые могут своими действиями приобретать права и обязанности от имени публично-правовых образований в порядке п. 1 ст. 125 ГК РФ? Анализ научной литературы и правоприменительной практики позволяет отрицательно ответить на поставленный вопрос. Так, среди признаков органа государства обычно выделяют <14>: во-первых, осуществление органом деятельности от имени государства, для чего он наделяется соответствующими государственно-властными полномочиями. Во-вторых, деятельность органа государства всегда юридически оформлена, она осуществляется на основании нормативного правового акта статутного характера, как правило - специального "положения" ("устава") о государственном органе. В-третьих, орган государства представляет собой относительно обособленную, самостоятельную структуру, которая занимает свое, строго определенное место в системе государственных органов и осуществляет свою деятельность по реализации соответствующей государственной функции в пределах своей компетенции, т. е. в конкретных, четко определенных законодательных формах, а также специфическими, присущими данному виду органов методами. В-четвертых, орган наделяется определенными финансовыми и другими материальными средствами. И в-пятых, орган государства создается в учредительном порядке или властным решением вышестоящего органа. В то же время признаками органа государственной власти ученые определяют то, что каждый орган: создается в соответствии с установленным порядком; обладает властными полномочиями, образующими его компетенцию; осуществляет деятельность в формах и методами, установленными правовыми актами <15>. Как видно из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятия "орган государственной власти" и "государственной орган" не наблюдается, и для гражданского права специфика этих понятий не имеет значения. В связи с изложенным употребление в различных пунктах ст. 125 ГК РФ для обозначения одних и тех же органов разных терминов фактически как синонимов не соответствует сущности указанных органов, а также неоправданно сужает круг органов, способных действовать от имени публично-правового образования в порядке п. 1 ст. 125 ГК РФ, по сути, исключая из их числа большинство федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства и ведомства), а также иные государственные органы, не поименованные в п. 1 ст. 11 Конституции РФ. В связи с этим целесообразно изменить формулировку п. 1 ст. 125 ГК РФ, представив ее в следующем виде: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде государственные органы в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". -------------------------------- <11> Маньковский И. Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 13. <12> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776. <13> Бюллетень ВС РФ. 2009. N 4. <14> См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. А. С. Пиголкина. М., 2003. С. 118. <15> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 394.

Литература

1. Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. 2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. 3. Боярова О. Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 4. Голубцов В. Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь, 2008. 5. Горожанин В. А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997. 6. Гражданское право. Том 1: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. 7. Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. N 4. 8. Кокошкин Ф. Ф. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти. М., 1896. 9. Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица: Монография. М., 2007. 10. Маньковский И. Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // Бюллетень ВС РФ. 2009. N 4. 12. Пятков Д. В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. 13. Смородинов М. В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. 14. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. А. С. Пиголкина. М., 2003. 15. Усков О. Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 16. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Название документа