Права иностранцев и организаций с иностранным участием на земельные участки

ПРАВА ИНОСТРАНЦЕВ И ОРГАНИЗАЦИЙ С ИНОСТРАННЫМ УЧАСТИЕМ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ <*>

А. И. ДИХТЯР, С. Ю. СЕЛИФОНОВА

Дихтяр А. И., доцент, зав. кафедрой гражданского права и процесса Юридического института Орловского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

Селифонова С. Ю., специалист отдела судебного представительства и договорной работы Правового управления Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области.

В данной статье раскрывается история развития земельного законодательства России, регулирующего земельные правоотношения иностранных граждан, лиц без гражданства, а также организаций с иностранным участием.

Ключевые слова: земельный участок, иностранный гражданин, лицо без гражданства, международная организация, иностранное государство, иностранное юридическое лицо, организация с иностранным участием, собственность, аренда.

The present article reveals the history of development of land legislation in Russia regulating land relations of foreign citizens, persons without citizenship and also organizations with foreign participation.

Key words: land plot, foreign citizen, person without citizenship, international organization, foreign state, foreign juridical person, organization with foreign participation, ownership, lease.

В настоящее время одной из актуальных проблем российской современности является вопрос о земле как источнике существования, основе жизни, а также всего того, что характеризует землю как правовую категорию - законодательство о земле. Кроме того, с вовлечением России в межгосударственный хозяйственный оборот регулирование земельных отношений с иностранным участием приобретает особый юридический смысл. Конституция РСФСР 1918 г. <1> закрепила исключительную государственную собственность на землю, отменив частную собственность и оставив гражданам лишь право пользования землей без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования. Что касается правового положения иностранцев, то в соответствии со ст. 20 Конституции и исходя из солидарности трудящихся всех наций, Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории РСФСР и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, для трудовых занятий и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, право российского гражданства. Гарантия трудовой деятельности иностранцев на территории РСФСР, а также уравнение в политических правах с российскими гражданами нельзя не отметить как новеллу российского законодательства. Однако вопрос о земле и порядке ее предоставления иностранцам в законодательстве не был решен. -------------------------------- <1> Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. // URL: http:// www. hist. msu. ru/ ER/ Etext/ cnstl918.phpf5.

Последующие Конституции не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как "генерального" собственника всех ресурсов (в том числе земельных). Первый Земельный кодекс РСФСР 1922 г. предоставлял всем гражданам РСФСР (без различия пола, вероисповедания и национальности) право трудового землепользования, которое означало, что желающие обрабатывать землю своим трудом получили право пользования ею для ведения сельского хозяйства <2>. Граждане, желающие получить землю в трудовое пользование, наделялись землей земельными обществами, в состав которых они входят, или земельными органами, если в распоряжении последних имелась запасная земля, предназначенная для трудового пользования. Гражданин имел право хозяйственно использовать землю, возводить и использовать на земле хозяйственные и жилищные постройки, не нарушающие интересы иных землепользователей. Но гражданин не имел прав покупки, продажи, залога, завещания и дарения земельного участка. -------------------------------- <2> Земельный кодекс РСФСР 1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1922. N 68.

Таким образом, Земельный кодекс РСФСР 1922 г. регулировал земельные отношения исключительно граждан РСФСР, ни одного упоминания об иностранцах в данном документе не содержится. Отсутствие положений, регулирующих земельные правоотношения с иностранцами, свидетельствует о распределении земли исключительно между российскими гражданами и организациями. Вместе с тем имелась практика предоставления земель в аренду иностранным государствам. Например, в соответствии с Договором от 27 сентября 1962 г., заключенным между СССР и Финляндской Республикой, в аренду Финляндской Республике передана советская часть Сайменского канала и острова Малый Высоцкий <3>. -------------------------------- <3> Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. N 36. Ст. 389; 1965. N 3. Ст. 42. Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2009 г. N 862 одобрена новая редакция Договора между Российской Федерацией и Финляндской Республикой об аренде Финляндской Республикой российской части Сайменского канала и прилегающей к ней территории и об осуществлении судоходства через Сайменский канал. Проект Договора представлен Президенту РФ с предложением о подписании Договора // СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5363.

Законом СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII были утверждены и вступили в силу с 1 июля 1970 г. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы 1968 г.) <4>. Статья 3 Основ полностью дублировала положения Земельного кодекса РСФСР 1922 г. о том, что земля в СССР состоит в исключительной собственности государства и предоставляется только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, запрещаются. -------------------------------- <4> Закон СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" // Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.

Таким образом, в Основах 1968 г. получила закрепление только одна форма собственности - исключительная государственная. Соответственно все земли объединялись в единый государственный земельный фонд и делились на 6 категорий в зависимости от основного целевого назначения. В соответствии со ст. 7 Основ земля могла предоставляться колхозам, совхозам, другим сельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям и учреждениям; промышленным, транспортным, другим несельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям и учреждениям; гражданам СССР. Анализ положений ст. 7 Основ позволяет сделать вывод, что иностранным гражданам и лицам без гражданства права на земельный участок в тот период все еще не предоставлялись. Среди юридических лиц исключительно российские организации могли приобретать установленные законом права на земельный участок. Однако в ч. 5 ст. 7 Основ 1968 г. содержалась диспозитивная норма, согласно которой в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР, земля могла предоставляться в пользование и иным организациям и лицам. Несмотря на наличие данной нормы, Основы не упоминают об иностранцах, а в качестве "иных организаций и лиц" упоминаются научно-исследовательские, учебные, санаторно-курортные и другие учреждения. Вместе с тем Президиум Верховного Совета СССР в Постановлении от 20 апреля 1973 г. "О порядке применения статьи 9 Основ земельного законодательства СССР и союзных республик" разъяснил, что в случае предоставления во временное пользование земельного участка в соответствии с международными соглашениями, в которых участвует СССР, сроки временного пользования устанавливаются в соответствии с этими соглашениями <5>. Позднее Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 января 1980 г. внесены изменения в Основы, с учетом которых ст. 51 установила, что если международным договором СССР установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском земельном законодательстве, то применяются правила международного договора. Такой же порядок применяется и в отношении земельного законодательства союзной республики, если в международном договоре союзной республики установлены иные правила, чем предусмотренные земельным законодательством этой союзной республики. -------------------------------- <5> Ведомости ВС СССР. 1973. N 317. Ст. 218.

Таким образом, на уровне закона были заложены основы договорного регулирования отношений, связанных с предоставлением земельных участков иностранным государствам и организациям с иностранным участием. На базе и в развитие Основ 1968 г. в течение 1970 - 1971 гг. во всех союзных республиках, в том числе и в РСФСР, принимаются Земельные кодексы. Новый Земельный кодекс РСФСР 1970 г., закрепив принцип государственной целостности земли, установил, что земля по-прежнему состоит в исключительной собственности государства и предоставляется только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, запрещаются. Круг субъектов-землепользователей в сравнении с Основами 1968 г. остается неизменным. С принятием Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о земле 1990 г. наступил новый этап в регулировании земельных отношений, для которого характерно расширение круга субъектов земельных правоотношений <6>. В соответствии со ст. 6 Основ 1990 г. в постоянное или временное пользование земля предоставляется гражданам СССР, промышленным, транспортным и другим несельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, учреждениям и организациям; религиозным организациям; совместным предприятиям, международным объединениям и организациям с участием советских и иностранных юридических лиц. -------------------------------- <6> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. N 1252-1 // Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 45.

Именно с принятием данного документа на уровне закона начинается регулирование земельных отношений с юридическими лицами с иностранным участием, поскольку именно в нем впервые международные объединения и организации с участием советских и иностранных юридических лиц закрепляются в качестве участников земельных правоотношений. В соответствии со ст. 7 Основ 1990 г. международным объединениям и организациям с участием советских и иностранных юридических лиц, а также иностранным государствам, международным организациям, иностранным юридическим лицам и гражданам земля предоставляется во временное пользование на условиях аренды. При этом в соответствии со ст. 4 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде, утвержденных Постановлением Верховного Совета СССР 23 ноября 1989 г. N 810-1, арендодателями земли являются соответствующие Советы народных депутатов <7>. Данный нормативно-правовой акт определяет стороны договора аренды, его условия, сроки, форму договора, а также права и обязанности сторон. -------------------------------- <7> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 г. N 810-1 // Ведомости ВС РСФСР. 1989. N 25. Ст. 481.

В развитие положений Основ об аренде Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР" определил порядок приобретения иностранными инвесторами и предприятиями с иностранными инвестициями прав пользования землей и других имущественных прав. Так, в соответствии со ст. 38 Закона предоставление иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными инвестициями прав пользования землей, включая ее аренду, и иными природными ресурсами регулируется Земельным кодексом РСФСР и другими законодательными актами, действующими на территории РСФСР. В соответствии со ст. 39 Закона сдача имущества в аренду иностранным инвесторам, предприятиям с иностранными инвестициями осуществляется арендодателями на основании договоров аренды в соответствии с действующим на территории РСФСР законодательством. Сдача в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности РСФСР, стоимостью свыше 100 миллионов рублей, осуществляется с разрешения государственного органа, уполномоченного управлять этим имуществом. Кроме того, Закон предусматривал возможность предоставления иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, но не переданных предприятиям, учреждениям, организациям в полное хозяйственное ведение или оперативное управление, на основании концессионных договоров, заключаемых с иностранными инвесторами Советом Министров РСФСР или иным уполномоченным на то государственным органом в порядке, установленном законодательством РСФСР о концессиях (ст. 40). Позднее механизм реализации положений о концессионных договорах получил законодательное регулирование в Федеральном законе "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ. Появление в законодательстве норм, определяющих правовое положение иностранных землепользователей на территории Российского государства, явилось серьезным этапом в развитии земельных отношений, свидетельством расширения экономических связей страны и международного сотрудничества. Следующим документом, определившим целую веху в развитии земельных правоотношений с иностранцами, является Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. <8>. Данным документом впервые была предусмотрена возможность приобретения земли в собственность и пожизненное наследуемое владение. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. право на получение земельных участков в собственность получили исключительно граждане РСФСР. Этой же статьей устанавливался прямой запрет на передачу в собственность и пожизненное наследуемое владение земельных участков иностранным гражданам. -------------------------------- <8> Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

В соответствии со ст. 13 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. на условиях аренды земельные участки предоставляются гражданам РСФСР и других союзных республик, иностранным гражданам, лицам без гражданства, юридическим лицам, международным объединениям и организациям с участием советских и иностранных юридических лиц, международным организациям, иностранным государствам, иностранным юридическим лицам, а в случаях, установленных законодательством республик, входящих в состав РСФСР, иным организациям и лицам. Новеллой Земельного кодекса РСФСР 1991 г. явилась возможность предоставления в аренду земельных участков лицам без гражданства. Несмотря на то что Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле фактически утратят силу только с принятием Земельного кодекса РФ 1991 г., положение о возможности аренды земельных участков лицами без гражданства, а также новые положения, касающиеся самого договора аренды, свидетельствуют об усилении внимания законодателя к вопросам аренды земельных участков хозяйствующими субъектами с иностранным участием. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. просуществовал совсем недолго. В связи с политическими преобразованиями в стране и распадом СССР Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" был введен в действие новый Земельный кодекс Российской Федерации, а Земельный кодекс РСФСР 1991 г. был признан утратившим силу <9>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

В ст. 5 Земельного кодекса РФ 2001 г. предусмотрено, что права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с данным Кодексом, федеральными законами. Таким образом, в отличие от ранее действовавшего Земельного кодекса РСФСР данный нормативно-правовой акт устанавливает возможность юридических лиц с иностранными инвестициями приобрести земельные участки не только на праве аренды, но и в собственность. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации 1993 г. иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Установление национального режима для иностранцев не могло не отразиться в новом Земельном кодексе РФ, введенном в действие Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (далее - Земельный кодекс РФ 2001 г.). Приравнивание иностранцев к российским гражданам в отношении права иметь в собственности земельные участки (с введением ряда ограничений) неоднозначно оценивалось в обществе и рассматривалось некоторыми как нарушение Конституции РФ. Однако Постановлением Конституционного Суда от 23 апреля 2004 г. N 8-П положения Земельного кодекса, относящиеся к правам иностранцев, были признаны не противоречащими Конституции РФ <10>. Конституционный Суд, в частности, указал, что согласно ст. 62 (ч. 3) Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым Конституция Российской Федерации в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим для иностранных лиц и лиц без гражданства". Суд также подчеркнул, что по смыслу ст. 260 и 261 ГК РФ и ст. 15 ЗК РФ "объектами права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земельного участка в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность". -------------------------------- <10> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

В соответствии с п. 2 ст. 5 ЗК РФ права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Кодексом и федеральными законами. Как отмечалось ранее, относительно прав иностранцев на земельные участки применяются определенные ограничения. Иностранцы - собственники земельных участков подчиняются двум основным видам ограничений: тем, которые установлены для всех (т. е. и для российских граждан), и тем, которые касаются только иностранцев. Так, для иностранцев действуют общие для всех ограничения. Они подчинены нормам п. 3 ст. 209 ГК РФ о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами возможно в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц, а также положению п. 1 ст. 213 ГК, согласно которому в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам, что права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК) и другим подобным правилам гражданского и земельного законодательства. Что касается ограничений, вводимых специально для иностранцев, прежде всего следует подчеркнуть, что такие ограничения могут быть установлены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). В настоящее время, признав за иностранными гражданами право частной собственности на землю, Земельный кодекс РФ одновременно ввел ряд ограничений. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Предусмотренный в данной статье перечень приграничных территорий пока не утвержден. До его утверждения не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 5 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Таким образом, в настоящий момент при отсутствии конкретного указания на то, какие территории следует при применении п. 3 ст. 15 ЗК РФ считать приграничными, данное ограничение права иностранцев остается неопределенным. Следующим ограничением права иностранцев является упомянутое в п. 3 ст. 15 ЗК РФ ограничение - недопустимость обладания иностранцами на праве собственности земельными участками на иных (кроме приграничных) установленных особо охраняемых территориях. В качестве таких территорий понимаются территории, на которых находятся, в частности, объекты стратегического назначения, военные объекты. Ограничением права иностранцев на землю можно признать тот факт, что иностранцам земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться только за плату (п. 5 ст. 28 ЗК РФ), в то время как российским гражданам в определенных случаях земельные участки могут предоставляться бесплатно, например при однократном переоформлении принадлежащего гражданину на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования земельного участка в собственность. Не могут находиться в собственности иностранцев земельные участки сельскохозяйственного назначения. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды <11>. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

Земельный кодекс допускает предоставление иностранцам земельных участков, расположенных в пределах территории России, на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (п. 1 ст. 22). В этой статье говорится, однако, только об иностранных гражданах и лицах без гражданства. Юридические лица в отличие от приведенного Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не упоминаются. Следующим ограничением прав иностранцев в области земельных отношений можно считать наличие в п. 12 ст. 30 ЗК РФ положения о том, что земельные участки для строительства могут быть предоставлены иностранцам только с учетом ограничений, предусмотренных п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22 и п. 4 и 5 ст. 28 данного Кодекса. Также в соответствии с п. 9 ст. 36 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке, установленном данной статьей, и в соответствии с п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15 и п. 4 и 5 ст. 28 Кодекса. Кроме того, ограничением прав иностранцев является положение о том, что в соответствии с п. 5 ст. 35 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, только при соблюдении п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22 и п. 4, 5 ст. 28 данного Кодекса. Вместе с тем допускается установление Президентом Российской Федерации перечня видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется. В заключение хотелось бы отметить, что с развитием общества менялось и законодательство, регулирующее земельные отношения с иностранным участием. Рассмотрение вопросов регулирования прав иностранных правообладателей земельных участков в современной России позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство, закрепляя права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, устанавливает и некоторые ограничения, вызванные стремлением обеспечить интересы российских граждан и юридических лиц, а также национальной безопасности. Эти ограничения не выходят за рамки запретов, применяемых обычно в данной сфере другими государствами, и не носят дискриминационный характер.

Название документа