Ответственность собственника по обязательствам учреждений

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СОБСТВЕННИКА ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ УЧРЕЖДЕНИЙ

А. А. КУСТОВ, С. С. КУРБАТОВА

Кустов А. А., судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.

Курбатова С. С., помощник судьи Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.

Субсидиарная ответственность собственника имущества по обязательствам учреждений нередко становится темой исследования в юридической литературе и предметом споров в судебных инстанциях. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) дал разъяснения по поводу применения соответствующих норм права в Постановлении от 22.06.2006 N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 21) и затронул отдельные аспекты обозначенной проблемы в Постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23) <1>. Тем не менее практика до сих пор сталкивается с трудностями, которые не всегда находят единообразное разрешение. -------------------------------- <1> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Сложность применения норм права, в частности регламентирующих субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетных учреждений, связана, помимо прочего, с реформированием бюджетного законодательства, которое регулирует порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений, а в случае неисполнения - взыскания с главного распорядителя. Следует отметить важность и актуальность данной темы, поскольку, во-первых, возможность привлечения собственника к субсидиарной ответственности по неисполненным учреждениями обязательствам является дополнительной гарантией удовлетворения требований кредиторов, направлена на защиту их прав и законных интересов, а во-вторых, количество таких споров в арбитражных судах не уменьшается. С целью выявления существующих проблем проведен анализ практики на примере судебных актов ВАС РФ, постановлений Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа (далее - ФАС СЗО) и арбитражных судов других округов. Прежде чем приступить к изучению вопроса о субсидиарной ответственности собственника учреждений, необходимо определить, что понимается под учреждением, какими особенностями обладает данное юридическое лицо и какие существуют виды учреждений.

Понятие и виды учреждений

Согласно пункту 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ. Таким образом, учреждение как организационно-правовую форму юридического лица можно охарактеризовать с помощью следующих признаков. Во-первых, учреждение - это некоммерческая организация. (В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 2 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. В пункте 3 названной статьи перечислены виды некоммерческих организаций, к которым относится и учреждение. - Прим. авт.) Из первого признака вытекает второй - особая цель, для которой создается учреждение (управленческая, социально-культурная и т. д.). В-третьих, имущество закреплено за учреждением на праве оперативного управления (статья 296 ГК РФ). Согласно статье 120 ГК РФ в зависимости от того, кто выступает собственником учреждения (кем оно создано), различаются следующие виды учреждений: частные <2> (собственником является гражданин или юридическое лицо) и государственные (или муниципальные) (собственником является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации (муниципальное образование)). В юридической литературе <3> также упоминается об общественном учреждении, которое, по мнению автора, подпадает под признаки частного, так как создается юридическим лицом. -------------------------------- <2> Определение частного учреждения закреплено в статье 9 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". <3> Валявина Е. Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. 2009. N 1.

Отличие частных учреждений в том, что они создаются (их собственником выступают) и финансируются (полностью или частично) гражданином или юридическим лицом и, соответственно, в случае недостаточности у таких учреждений денежных средств субсидиарную ответственность по их обязательствам несет гражданин или юридическое лицо (в зависимости от того, кем создано учреждение). Имущество частного учреждения также закреплено за ним на праве оперативного управления. Государственные (муниципальные) учреждения в зависимости от источников финансирования можно подразделить на автономные и бюджетные. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Особенности правового положения бюджетных учреждений раскрыты в статье 161 БК РФ, которая изменена законодателем с принятием Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 63). В силу пункта 4 статьи 41 БК РФ (в редакции до внесения изменений Законом N 63-ФЗ) к неналоговым доходам бюджета относились доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. На основании статьи 215 БК РФ (в прежней редакции) бюджетные учреждения переведены на казначейское обслуживание счетов. Анализ норм БК РФ (до внесения изменений Законом N 63-ФЗ) позволяет говорить, что законодатель проводил различия в правовом режиме доходов, полученных в результате осуществления бюджетным учреждением предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, и доходов, полученных учреждением из бюджета. Так, пунктом 6 статьи 161 БК РФ закреплялось, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Однако, признавая определенную самостоятельность в расходовании этих средств, законодатель уточнял, что расходование средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляется по смете (например, в отношении федеральных бюджетных учреждений). (Согласно пункту 2 статьи 106 Федерального закона от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год", пункту 2 статьи 121 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" заключение и оплата федеральными государственными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств, получаемых от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, производятся в пределах утвержденных смет доходов и расходов. - Прим. авт.) Из названных норм следовало, что бюджетным учреждениям должны открываться лицевые счета, в том числе и для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В то же время необходимо заметить, что возможность открытия бюджетным учреждениям банковских счетов для зачисления и расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности прямо не исключалась законодательством. Так, пунктом 7 статьи 161 БК РФ в прежней редакции предусматривалось, что бюджетное учреждение использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, однако это было прямо закреплено в отношении федеральных бюджетных учреждений, в связи с чем обоснованно возникал вопрос относительно учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений. Таким образом, все-таки существовала правовая неопределенность относительно порядка учета доходов учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, получаемых в результате осуществления предпринимательской деятельности. Данный вопрос разрешился к 2008 году с принятием Закона N 63-ФЗ. Вместе с тем ФАС СЗО, руководствуясь действовавшим в тот период законодательством, занял правовую позицию, согласно которой открытие бюджетным учреждениям счетов в кредитных организациях является незаконным (Постановления ФАС СЗО от 07.03.2007 по делу N А26-3412/2006, от 19.11.2007 по делу N А26-513/2007).

ФАС СЗО оставил в силе решение Арбитражного суда Республики Карелия, которым удовлетворен иск прокурора о признании недействительным договора банковского счета от 21.09.2005, заключенного между Центральным банком Российской Федерации (далее - Банк России) в лице начальника расчетно-кассового центра города Костомукша Национального банка Республики Карелия и муниципальным учреждением "Централизованная бухгалтерия учреждений образования". Указанный договор признан ничтожным с применением последствий недействительности ничтожной сделки в виде закрытия банковского счета по названному договору. Суд кассационной инстанции сделал вывод, что открытие и обслуживание банковского счета муниципальным учреждениям как в Банке России, так и в коммерческих банках противоречит действующему законодательству. Кассационный суд исходил из того, что все доходы бюджетного учреждения являются доходами соответствующего бюджета (статьи 41, 42 БК РФ). В соответствии со статьей 215 БК РФ в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Банке России с учетом положений статей 156 и 216 БК РФ. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам. Приказом Федерального казначейства от 30.12.2005 N 19н утверждена Инструкция о порядке кассового обслуживания территориальными органами федерального казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (Постановление ФАС СЗО от 19.11.2007 по делу N А26-513/2007).

Следует отметить, что правильность такого подхода подтверждается развитием бюджетного законодательства. На основании пункта 1 статьи 161 БК РФ, в редакции Закона N 63-ФЗ, бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с положениями БК РФ. Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой. Финансирование бюджетных учреждений осуществляется только в форме бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ (статьи 69, 69.1 БК РФ). В БК РФ установлен запрет на предоставление субсидий и бюджетных кредитов бюджетному учреждению, а также на получение им кредитов/займов (пункт 4 статьи 161 БК РФ). Нужно обратить внимание, что бюджетные ассигнования предоставляются для обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений с закрытым перечнем целей на их использование (статья 70 БК РФ). Расходы на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений закреплены законодателем как один из видов бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Из анализа статей 69, 69.1 БК РФ можно сделать вывод, что расходование бюджетных средств учреждением тесно связано с выполнением государственного (муниципального) задания. Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств в пределах доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств. При этом абзацем третьим пункта 2 статьи 161 БК РФ предусматривается, что нарушение бюджетным учреждением требований при заключении государственных (муниципальных) контрактов (в том числе и с нарушением доведенных лимитов бюджетных обязательств), иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. ВАС РФ в пункте 15.1 Постановления N 23 разъяснил, что указанные сделки относятся к числу оспоримых, поэтому иски о признании их недействительными и применении последствий их недействительности могут предъявляться в течение срока, установленного пунктом 2 статьи 181 ГК РФ (то есть в течение одного года со дня, когда лицо узнало об обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной. - Прим. авт.). Если из содержания такой сделки вытекает, что она может быть лишь прекращена на будущее время, суд, признавая сделку недействительной, прекращает ее действие на будущее время (пункт 3 статьи 167 ГК РФ). Бюджетное учреждение является получателем бюджетных средств (статья 6 БК РФ), следовательно, обладает правами, закрепленными в статье 162 БК РФ. Таким образом, в соответствии с положениями БК РФ финансирование бюджетного учреждения должно осуществляться исключительно за счет бюджетных средств и через лицевые счета. При этом в статье 161 БК РФ уже не устанавливается различий между бюджетным финансированием и доходами, полученными от предпринимательской деятельности, что может свидетельствовать о намерении законодателя в дальнейшем ввести один правовой режим для этих разных видов доходов бюджетных учреждений. Однако в главе 24.1 БК РФ, регулирующей порядок исполнения судебных актов, различается правовой режим доходов, полученных в результате осуществления бюджетным учреждением предпринимательской деятельности, и доходов, полученных из бюджета. Следует отметить, что если в статье 161 БК РФ можно проследить намерение законодателя отождествить правовой режим различных доходов учреждений, то в главе, регулирующей вопросы исполнения судебных актов по обращению взыскания на обязательства учреждений, законодатель не имел возможности отказаться от проведения указанного различия, поскольку до момента принятия федерального закона о порядке учета средств, полученных от предпринимательской деятельности, указанные средства могут учитываться на счетах, открытых финансовому органу в Банке России или иной кредитной организации. В настоящее время, принимая во внимание положения Закона N 63-ФЗ, можно говорить о переходном периоде по учету средств, полученных учреждением в результате осуществления предпринимательской деятельности. Так, в пункте 10 статьи 5 Закона N 63-ФЗ установлено следующее: пункт 5 статьи 41 БК РФ, регламентирующий, что доходы учреждений, получаемые в результате оказания платных услуг, включаются в состав доходов бюджета (с учетом пункта 3 статьи 41 БК РФ), применяется со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг. Согласно подпункту 3 пункта 11 статьи 5 Закона N 63-ФЗ бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств. Операции с указанными средствами бюджетное учреждение осуществляет в установленном финансовым органом порядке <4> в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения (подпункт 4 пункта 11 статьи 5 Закона N 63-ФЗ). -------------------------------- <4> Приказом Министерства финансов РФ от 01.09.2008 N 88н утвержден Порядок осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности // Российская газета. N 210. 08.10.2008.

В силу подпункта 7 пункта 11 статьи 5 Закона N 63-ФЗ финансовый орган вправе принимать решение об осуществлении операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, на счетах, открытых ему или Федеральному казначейству в учреждениях Банка России или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и обслуживаемых без взимания платы. Таким образом, до принятия федерального закона о порядке учета средств, полученных от предпринимательской деятельности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, учитываются на счетах, открытых финансовому органу или Федеральному казначейству в учреждениях Банка России или кредитных организациях. Статья 120 ГК РФ называет еще один вид учреждений - это автономные учреждения, правовой статус которых регламентирован в Федеральном законе от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <5>. Согласно пункту 1 статьи 2 этого Закона автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. -------------------------------- <5> Российская газета. N 250. 08.11.2006.

Автономное учреждение, как и бюджетное, создается публично-правовым образованием. Вместе с тем можно обозначить следующие его отличительные признаки: - автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных организациях; - автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Исключение составляет недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, распоряжаться которым автономное учреждение не вправе без согласия учредителя; - собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Соответственно, автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения; - доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено названным Федеральным законом; - если говорить о финансировании, то автономному учреждению могут выделяться средства из федерального бюджета в виде субсидий (пункт 1 статьи 78.1 БК РФ), предоставляемых единой суммой с правом учреждения самостоятельно определять конкретные направления использования субсидии в целях выполнения заданий собственника. Таким образом, обратной стороной самостоятельности автономных учреждений в части распоряжения финансовыми средствами является невозможность привлечь собственника имущества к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений.

Кассационный суд указал, что поскольку в соответствии с Постановлением главы Красноармейского муниципального района от 24.11.2008 N 538 муниципальное учреждение "Красноармейская районная служба заказчика по ЖКХ" преобразовано в муниципальное автономное учреждение "Красноармейская районная служба заказчика", суд первой инстанции, руководствуясь статьей 120 ГК РФ, нормами Федерального закона "Об автономных учреждениях", пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для взыскания задолженности в порядке субсидиарной ответственности с муниципального образования "Красноармейский муниципальный район" в лице администрации Красноармейского муниципального района (Постановление ФАС Уральского округа от 27.05.2009 N Ф09-3367/09-С5).

Итак, поскольку собственник автономного учреждения не отвечает по обязательствам автономных учреждений, то в настоящем обобщении остановимся на вопросах ответственности собственника по долгам бюджетных учреждений.

Понятие и особенности субсидиарной ответственности собственников по обязательствам бюджетных учреждений

В соответствии с абзацем четвертым пункта 2 статьи 120 ГК РФ частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Понятие и условия наступления субсидиарной ответственности раскрыты в статье 399 ГК РФ. Согласно пункту 1 этой статьи до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность. Как разъяснил Пленум ВАС РФ в Постановлении N 21, ответственность собственника имущества учреждения является особым видом субсидиарной ответственности, на который общие нормы о субсидиарной ответственности, установленные статьей 399 ГК РФ, распространяются с особенностями, установленными статьей 120 ГК РФ. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. Так, в Определении ВАС РФ от 16.04.2009 N 4380/09 указано: особенность субсидиарной ответственности состоит в том, что субсидиарный должник не имеет своих обязательств перед кредитором, а лишь несет гражданско-правовую ответственность за неисполнение обязательств основным должником, и собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. Из анализа пункта 2 статьи 120, статьи 399 ГК РФ, с учетом разъяснений, изложенных в Постановлении N 21, следует, что собственник учреждения может быть привлечен к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений при наличии следующих условий: - основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование; - отсутствие у учреждения средств, за счет которых могут быть удовлетворены требования кредитора; - обязательное предъявление иска к основному должнику; - в отношении учреждений, находящихся в процессе ликвидации, кредитору необходимо обратиться с требованием в ликвидационную комиссию до завершения ликвидации (пункты 1, 2, 6 статьи 63, пункт 5 статьи 64 ГК РФ, пункт 10 Постановления N 21). Необходимость наличия указанных условий для применения субсидиарной ответственности подтверждают выводы, сделанные в Постановлениях ВАС РФ от 09.10.2007 N 4664/07 и ФАС Московского округа от 31.08.2009 N КГ-А40/8192-09. Таким образом, если бюджетное учреждение не исполняет свои обязательства в добровольном порядке, то кредитору необходимо обратиться в суд с иском о взыскании задолженности с основного должника (учреждения). При этом недостаточное бюджетное финансирование учреждения со стороны собственника его имущества не является основанием для освобождения от ответственности учреждения на основании пункта 1 статьи 401 ГК РФ вследствие отсутствия его вины (Определения ВАС РФ от 11.09.2008 N 10792/08, от 11.09.2008 N 11359/08, Постановления ФАС СЗО от 12.11.2008 по делу N А05-6045/2008, от 30.06.2009 по делу N А05-11900/2008, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24.03.2009 по делу N Ф04-1202/2009(1494-А46-12)).

ФАС СЗО отменил решение Арбитражного суда Архангельской области, которым обществу отказано во взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами. Отказывая в удовлетворении иска в указанной части, суд применил пункт 1 статьи 401 ГК РФ, придя к выводу об отсутствии вины ответчика в просрочке исполнения обязательства по оплате выполненных работ в связи с ненадлежащим бюджетным финансированием учреждения. Суд кассационной инстанции, отменяя решение в части отказа во взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами, сделал следующий вывод: применительно к обстоятельствам настоящего дела нужно признать, что отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота. Недофинансирование учреждения со стороны собственника также не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины ответчика, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании пункта 1 статьи 401 ГК РФ (Постановление ФАС СЗО от 12.11.2008 по делу N А05-6045/2008).

В обоснование данной позиции можно также привести в пример Определения ВАС РФ от 11.09.2008 N 10792/08 и N 11359/08, в которых ВАС РФ отклонил довод учреждения об отсутствии вины в ненадлежащем исполнении договорных обязательств в связи с недостаточным финансированием. Суд не принял доводы учреждения о принятии мер к исполнению обязательств, поскольку предоставлением заявок на финансирование не исчерпываются все меры для надлежащего исполнения обязательств по муниципальному контракту. ВАС РФ дал разъяснения по этому вопросу также и в Постановлении N 21. Следует отметить, что складывающаяся судебная практика ФАС СЗО соответствует положениям пункта 8 этого Постановления. По обязательствам ликвидируемого учреждения кредиторам необходимо заявить о своих требованиях ликвидационной комиссии до завершения ликвидации учреждения. Незаявление требований в ликвидационную комиссию до завершения процедуры ликвидации влечет отказ в удовлетворении требований кредитора как за счет средств основного должника, так и в порядке субсидиарной ответственности (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.07.2007 по делу N Ф03-А24/07-1/2483). Спорным на практике является вопрос о том, какими доказательствами для применения субсидиарной ответственности можно подтвердить невозможность самим учреждением, находящимся в процессе ликвидации, удовлетворить требования кредиторов. В ФАС СЗО существовала практика, признававшая доказательством, подтверждающим недостаточность денежных средств у находящегося в процессе ликвидации учреждения, за счет которых можно удовлетворить требования кредиторов, утвержденный собственником промежуточный ликвидационный баланс (Постановления ФАС СЗО от 26.02.2006 по делу N А56-12393/2005, от 15.06.2006 по делу N А05-18867/2005-32, от 16.04.2008 по делу N А56-25056/2006; см. также Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13.03.2007 N Ф08-6594/2006). При этом суд кассационной инстанции исходил из того, что если промежуточный ликвидационный баланс не утвержден, то вывод суда о неспособности основного должника удовлетворить заявленные требования является преждевременным (Постановления ФАС СЗО от 24.12.2007 по делу N А21-7033/2006, от 17.04.2008 по делу N А21-7637/2006; см. также Постановления Поволжского округа от 10.03.2009 по делу N А55-10888/2008, от 05.08.2009 по делу N А06-5256/2008, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 24.03.2009 по делу N А19-7922/08-47).

ВАС РФ отказал в передаче дела в Президиум для пересмотра в порядке надзора Постановления ФАС СЗО от 24.12.2007 по делу N А21-7033/2006. Постановлением ФАС СЗО отменены решение первой и Постановление апелляционной инстанции, которыми с муниципального образования в порядке субсидиарной ответственности в пользу предприятия взыскано 3 961 058 руб. Кассационная инстанция установила, что основной должник находится в процессе ликвидации, а промежуточный ликвидационный баланс, позволяющий определить наличие или отсутствие у него денежных средств, отсутствует. Поэтому кассационный суд указал на преждевременность выводов судов предыдущих инстанций о неспособности должника удовлетворить заявленные требования. В Определении ВАС РФ указано, что по смыслу пунктов 2, 5, 6 статьи 63, пунктов 2, 3 статьи 64 ГК РФ факт недостаточности денежных средств у ликвидируемого должника может быть установлен только после утверждения промежуточного ликвидационного баланса учреждения и удовлетворения требований кредиторов соответствующей очереди. Поскольку на момент рассмотрения дела промежуточный ликвидационный баланс учреждения утвержден не был, у суда не имелось оснований для удовлетворения иска. В связи с этим ссылка предприятия на отсутствие у основного должника денежных средств, имущества, необходимого для погашения долга, отклоняется (Определение ВАС РФ от 14.04.2008 N 4133/08).

Вместе с тем возможность учредителя самостоятельно устанавливать и продлевать сроки ликвидации учреждения, а также отсутствие в законодательстве предельных сроков проведения ликвидации ставят кредитора в невыгодное положение. Следует отметить, что собственники имущества учреждений устанавливают достаточно длительные сроки ликвидации. На указанную проблему уже обращалось внимание в литературе <6>. -------------------------------- <6> Прилучный М. Г. О некоторых вопросах привлечения собственников имущества учреждений к субсидиарной ответственности // Арбитражные споры. 2008. N 1.

Например, в соответствии с пунктом 1 Постановления администрации муниципального образования "Ловозерский район Мурманской области" от 25.04.2008 N 103 (в редакции Постановления от 15.07.2008 N 179) срок ликвидации муниципального учреждения "Служба единого заказчика" Ловозерского района установлен с 01.07.2007 по 30.06.2013 (Постановление ФАС СЗО от 10.06.2009 по делу N А42-5295/2008). Такое положение дел не исключает возможности злоупотребления правом со стороны собственников имущества учреждений, на что ссылаются кредиторы. К примеру, в Определении от 14.04.2008 N 4133/08 ВАС РФ отклонил утверждение заявителя о том, что истечение срока для представления ликвидационной комиссией промежуточного ликвидационного баланса свидетельствует о злоупотреблении собственником имущества правами. Причины отсутствия надлежаще оформленного промежуточного баланса не были предметом рассмотрения настоящего спора. Указанные прецеденты привели к изменению судебной практики ФАС СЗО в отношении подходов при решении вопроса о субсидиарной ответственности собственника имущества по обязательствам ликвидируемых учреждений (Постановления ФАС СЗО от 10.06.2009 по делу N А42-5295/2008, от 08.06.2009 по делам N А42-5240/2008 и N А42-5246/2008, от 17.06.2009 по делу N А42-3850/2008, от 20.07.2009 по делу N А13-8019/2008). По целому ряду дел ФАС СЗО отменил судебные акты, которыми отказано в удовлетворении иска организации о взыскании задолженности учреждения с муниципального образования в субсидиарном порядке. Суд кассационной инстанции не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку промежуточный ликвидационный баланс не утвержден, то иск к собственнику заявлен преждевременно, а до составления и утверждения промежуточного ликвидационного баланса отсутствует возможность установить недостаточность денежных средств у учреждения. В качестве обоснования приводятся следующие аргументы. Основания привлечения субсидиарного должника по обязательствам учреждения предусмотрены статьей 120 ГК РФ. При этом применительно к процедуре ликвидации законодательством не установлено каких-либо дополнительных оснований и условий привлечения собственника к субсидиарной ответственности. Из пунктов 3 и 11 Постановления N 21 следует, что для разрешения спора необходимо установить, возможно ли погашение задолженности учреждения за счет его денежных средств, находящихся на счетах. При этом нужно учитывать, что в порядке, установленном пунктом 3 статьи 63 ГК РФ, не может быть продано как имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и имущество, приобретенное учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, поскольку учреждение отвечает по своим долгам только находящимися в его распоряжении денежными средствами (часть 2 пункта 11 Постановления N 21). Промежуточный ликвидационный баланс учреждения утверждается собственником его имущества. Учитывая это, суд кассационной инстанции справедливо обращает внимание на то, что право кредитора ликвидируемого учреждения на предъявление требований к субсидиарному должнику не может быть поставлено в зависимость от воли самого субсидиарного должника. Кроме того, длительное неутверждение промежуточного баланса может свидетельствовать о злоупотреблении собственником своими правами и привести к долговременному неисполнению судебных актов, а также к невозможности применения норм, устанавливающих субсидиарную ответственность. В качестве еще одного аргумента в поддержку данной позиции ФАС СЗО в отдельных постановлениях указал, что поскольку требование кредитора, направленное ликвидационной комиссии учреждения, не удовлетворено в полном объеме, то именно муниципальное образование должно было представить доказательства, подтверждающие наличие у должника денежных средств, достаточных для погашения оставшейся задолженности (Постановление ФАС СЗО от 08.06.2009 по делу N А42-5248/2008). Поскольку судами нижестоящих инстанций всем отмеченным обстоятельствам не давалась оценка, ФАС СЗО направил дела на новое рассмотрение.

ФАС СЗО отменил решение суда первой инстанции, которым предприятию отказано в удовлетворении иска к муниципальному образованию о привлечении к субсидиарной ответственности по обязательствам муниципального учреждения. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из недоказанности отсутствия у должника денежных средств, за счет которых могла бы быть погашена задолженность перед предприятием. Суд первой инстанции сделал вывод, что единственным надлежащим доказательством отсутствия у должника, находящегося в процессе ликвидации, денежных средств и иного имущества, за счет которых могла бы быть погашена задолженность перед истцом, является утвержденный в установленном законом порядке промежуточный ликвидационный баланс. Однако, как указала кассационная инстанция, суд не учел, что в данном случае промежуточный ликвидационный баланс подлежит утверждению администрацией муниципального образования, привлекаемого к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения. Таким образом, возможность удовлетворения исковых требований о привлечении муниципального образования к субсидиарной ответственности фактически поставлена судом в зависимость от того, утвердит или не утвердит администрация муниципального образования промежуточный ликвидационный баланс. При указанных обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что единственным надлежащим доказательством отсутствия у должника денежных средств в данном случае является утвержденный в установленном законом порядке промежуточный ликвидационный баланс, не может быть признан соответствующим фактическим обстоятельствам дела. Поскольку требование, направленное предприятием ликвидационной комиссии учреждения, не было в полном объеме удовлетворено, именно муниципальное образование должно было представить доказательства, подтверждающие наличие у должника денежных средств, достаточных для погашения оставшейся задолженности перед предприятием. Такие доказательства не были представлены и, соответственно, судом не исследованы. Учитывая изложенное, кассационная инстанция отменила решение и направило дело на новое рассмотрение (Постановление ФАС СЗО от 08.06.2009 по делу N А42-5296/2008).

Из приведенных примеров судебной практики можно сделать вывод, что промежуточный ликвидационный баланс не является единственным доказательством, подтверждающим невозможность взыскания задолженности по обязательствам учреждения с субсидиарного должника. Нахождение учреждения в процессе ликвидации не является обстоятельством, при котором не могут быть применены во взаимосвязи положения статей 63 и 120 ГК РФ. Аналогичный подход отражен в Постановлениях ФАС Уральского округа от 20.03.2007 N Ф09-1321/07-С4, ФАС Центрального округа от 13.10.2005 N 68-19/ГП-1-04, ФАС Московского округа от 09.09.2009 N КГ-А40/7139-09, ФАС Дальневосточного округа от 27.07.2009 N Ф03-3372/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 26.06.2008 N Ф08-2880/2008. Представляется, что указанная позиция является более обоснованной, обеспечивает своевременное удовлетворение требований кредиторов и в целом направлена на соблюдение баланса частного и публичного интересов. С вопросом об определении факта недостаточности у учреждения денежных средств для удовлетворения требований кредиторов тесным образом связан вопрос о том, с какого момента начинает течь срок исковой давности для предъявления требований к субсидиарному должнику по обязательствам учреждений, находящихся в процессе ликвидации. ФАС СЗО исходил из того, что срок исковой давности для предъявления иска к субсидиарному должнику начинает течь не ранее даты утверждения промежуточного ликвидационного баланса. Например, в Постановлениях ФАС СЗО от 26.02.2006 по делу N А56-12393/2005, от 16.04.2008 по делу N А56-25056/2006 и от 15.06.2006 по делу N А05-18867/2005-32 указано, что установленный статьей 196 ГК РФ трехлетний срок исковой давности для предъявления требований к субсидиарному должнику начинает течь с момента утверждения промежуточного ликвидационного баланса и его получения кредитором, но не ранее даты утверждения промежуточного ликвидационного баланса. Однако с учетом изменения подходов относительно того, что недостаточность у учреждения средств для исполнения своих обязательств устанавливается только после утверждения промежуточного ликвидационного баланса и лишь с этого момента можно в порядке статьи 120 ГК РФ и при соблюдении других условий удовлетворить требования кредитора по обязательствам учреждения за счет субсидиарного должника - собственника учреждения, вопрос о сроке исковой давности для привлечения собственника к субсидиарной ответственности (взыскания в субсидиарном порядке) может решаться на практике несколько иначе. Представляется, что этот срок следует исчислять с момента получения кредитором информации, свидетельствующей о неисполнении (невозможности исполнения) судебного акта о взыскании с учреждения задолженности. В качестве примеров приведем судебные акты ВАС РФ от 10.12.2008 N 15810/08, от 09.06.2009 N 17130/08. Например, в Определении N 15810/08 указано, что начало течения срока исковой давности связано с моментом установления невозможности взыскания долга с основного должника, а именно - с 01.08.2006 (письмо председателя ликвидационной комиссии об отсутствии денежных средств для удовлетворения требований кредитора). В Постановлении N 17130/08 ВАС РФ сделал вывод, что о праве предъявить требование к субсидиарному должнику по обязательствам учреждения общество узнало в октябре 2004 г. из письма казначейства о невозможности взыскания с должника (учреждения) денежных средств в связи с их отсутствием и именно с этого момента следует исчислять срок исковой давности. Таким образом, из указанных примеров видно, что срок для предъявления требований к субсидиарному должнику связывается с моментом установления невозможности взыскания долга с основного должника. Собственник имущества учреждений несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам учреждений, возникшим из предусмотренных пунктом 1 статьи 8 ГК РФ оснований (пункт 5 Постановления ВАС РФ N 21, Определение ВАС РФ от 18.12.2007 N 16604/07, Постановление ФАС Центрального округа от 26.09.2007 по делу N А09-2156/07-29, Постановление ФАС СЗО от 19.07.2007 по делу N А05-1222/2007). Говоря о субсидиарной ответственности собственника, следует остановиться на вопросе о том, по каким обязательствам учреждения собственник несет субсидиарную ответственность. Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 5 Постановления N 21, судам необходимо иметь в виду, что поскольку законом не установлено иное, в пункте 2 статьи 120 ГК РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных пунктом 1 статьи 8 Кодекса оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т. п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности. Вместе с тем у бюджетного учреждения могут возникать обязательства не только из гражданско-правовых, но и из публичных отношений. Например, уплата обязательных платежей, административных штрафов. Можно ли в данном случае вести речь о субсидиарной ответственности собственников по обязательствам учреждений, возникшим из публично-правовых отношений? На данный момент указанный вопрос на практике разрешается следующим образом: собственник имущества учреждения не привлекается к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений, возникшим из публичных отношений, поскольку в пункте 3 статьи 2 ГК РФ прямо указано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Например, Определением ВАС РФ отказано в передаче дела N А09-2156/07-29 в Президиум для рассмотрения в порядке надзора. Решением Арбитражного суда Брянской области, оставленным без изменения Постановлением ФАС Центрального округа, отказано в удовлетворении заявления Инспекции о взыскании с Департамента по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Брянской области как субсидиарного ответчика по обязательствам государственного учреждения "Управление капитального строительства Брянской области" задолженности по налогу на добавленную стоимость, пени по НДС, а также расходов по госпошлине. Суд кассационной инстанции исходил из того, что согласно пункту 1 статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога в сроки, установленные законодательством о налогах и сборах. Задолженность по уплате налога может быть взыскана только с юридического лица - должника. НК РФ не предусмотрена возможность возложения исполнения налоговых обязательств юридических лиц на их учредителей. В Определении ВАС РФ сослался на пункт 3 статьи 2 ГК РФ, согласно которому к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Взыскание задолженности по налогам и пеней осуществляется по правилам, предусмотренным главой 8 НК РФ. Инспекцией не приведено оснований, установленных НК РФ, для взыскания задолженности, образовавшейся у учреждения, с Департамента (Определение ВАС РФ от 18.12.2007 N 16604/07).

Постановлением ФАС СЗО оставлены без изменения решение Арбитражного суда Архангельской области и Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда, которыми Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области отказано в удовлетворении иска о взыскании с Министерства обороны Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности 10 000 руб., составляющих сумму административного штрафа, не уплаченного государственным учреждением "Войсковая часть 13005". Суд кассационной инстанции, ссылаясь на пункт 5 Постановления N 21, в котором разъяснено, что в пункте 2 статьи 120 ГК РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных пунктом 1 статьи 8 ГК РФ оснований, сделал вывод, что пунктом 1 статьи 8 ГК РФ не предусмотрено возникновение гражданских прав или обязанностей в результате неисполнения решения административного органа о привлечении виновного лица к административной ответственности. При этом в пункте 3 статьи 2 ГК РФ прямо указано на то, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Поскольку действующим гражданским законодательством не предусмотрена обязанность собственника имущества государственного учреждения нести субсидиарную ответственность за неуплату последним административного штрафа, суды правомерно отказали в иске (Постановление ФАС СЗО от 19.07.2007 по делу N А05-1222/2007).

Из этих примеров следует, что собственник имущества учреждения не отвечает в субсидиарном порядке по обязательствам учреждений, возникшим из публично-правовых отношений. В рамках данного вопроса интересно рассмотреть нижеприведенное Постановление.

Инспекция обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с иском к муниципальному образованию, Комитету по финансам администрации города Нягань о взыскании в субсидиарном порядке задолженности по налогам и сборам, а также пени, не перечисленной муниципальным учреждением. Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. Постановлением апелляционного суда указанное решение отменено, принят новый судебный акт, которым в удовлетворении требований, заявленных Инспекцией, о взыскании в субсидиарном порядке задолженности отказано. Суд кассационной инстанции, оставляя Постановление апелляционного суда без изменения, указал, что в соответствии со статьей 49 НК РФ "Исполнение обязанности по уплате налогов и сборов (пеней, штрафов) при ликвидации организации" обязанность по уплате налогов и сборов (пеней, штрафов) ликвидируемой организации исполняется ликвидационной комиссией за счет денежных средств этой организации, в том числе полученных от реализации ее имущества. Если указанных денежных средств недостаточно для исполнения в полном объеме обязанности по уплате налогов и сборов, причитающихся пеней и штрафов, остающаяся задолженность должна быть погашена учредителями (участниками) данной организации в пределах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. Изучив сроки направления Инспекцией требований об уплате задолженности по налогам и сборам, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о пропуске Инспекцией шестимесячного срока, установленного для предъявления требований к основному должнику, основанный на положениях подпунктов 1 - 3 пункта 2 статьи 45, статьи 46 НК РФ (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 01.04.2009 по делу N Ф04-2006/2009(3860-А75-40)).

Из приведенного Постановления можно сделать вывод, что в данном случае в привлечении к субсидиарной ответственности отказано в результате пропуска заявителем срока, установленного для предъявления требований к основному должнику. Но из Постановления не следует, что суд кассационной инстанции в принципе исключает возможность возникновения субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждений в результате неуплаты обязательных платежей (налогов, сборов). На указанную проблему также интересно посмотреть с точки зрения БК РФ, а именно главы 24.1, предусматривающей порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета, в том числе и по обязательствам бюджетных учреждений (в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета). С учетом изменений, внесенных в БК РФ Законом N 63-ФЗ, решение указанного вопроса уже не представляется таким однозначным. Так, в главе 24.1 БК РФ (статьи 242.3, 242.4, 242.5) предусмотрено, что взыскание на средства бюджета может быть обращено по денежным обязательствам бюджетных учреждений. При этом БК РФ не делает различий между тем, из каких правоотношений возникли у учреждения денежные обязательства (гражданско-правовых или публично-правовых). Под денежным обязательством понимается обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения (статья 6 БК РФ). Таким образом, появляются основания говорить об универсальном характере норм главы 24.1 БК РФ, предусматривающих порядок исполнения любых судебных актов по обязательствам учреждений (в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета) независимо от того, в рамках каких отношений возникли у бюджетного учреждения обязательства. Надлежащим субсидиарным ответчиком по обязательствам бюджетных учреждений является публично-правовое образование, которое выступает в лице главных распорядителей средств соответствующего бюджета. (Согласно статье 6 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. - Прим. авт.) В пункте 7 Постановления N 21 Пленума ВАС РФ указано: при определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, судам следует исходить из того, что согласно пункту 2 статьи 120 ГК РФ такую ответственность несет собственник имущества учреждения, то есть Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование соответственно. Разрешая такие споры, судам необходимо иметь в виду, что на основании пункта 10 статьи 158 БК РФ <7> в суде по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам пункта 1 указанной статьи БК РФ. При этом, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований. -------------------------------- <7> В настоящее время это пункт 3 статьи 158 БК РФ (с учетом изменений, внесенных Законом N 63-ФЗ).

Согласно разъяснениям, данным Пленумом ВАС РФ также в пункте 2 Постановления N 23, при разрешении споров по искам, предъявленным кредитором государственного (муниципального) учреждения в порядке субсидиарной ответственности, судам надлежит исходить из того, что по смыслу пункта 1 статьи 161 БК РФ с учетом положений статьи 120 ГК РФ учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы. Следовательно, при удовлетворении подобных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

Так, отменяя решение Арбитражного суда города Москвы, Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда и ФАС Московского округа по делу N А40-42101/06-22-269, ВАС РФ указал, что при рассмотрении дела судами не учтены разъяснения, данные в Постановлении ВАС РФ N 23, согласно которым при разрешении споров по искам, предъявленным кредиторами государственных учреждений в порядке субсидиарной ответственности, надлежит исходить из того, что учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы. Поэтому при новом рассмотрении дела суду следует в установленном порядке решить вопрос о привлечении к участию в деле надлежащего ответчика - соответствующее публично-правовое образование, а также установить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступать в суде от имени соответствующего публично-правового образования (Постановление ВАС РФ от 09.10.2007 N 4664/07).

В ФАС СЗО сложилась практика, согласно которой надлежащим ответчиком по искам кредиторов о привлечении к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений выступает публично-правовое образование. При этом суду следует устанавливать главного распорядителя, выступающего от имени публично-правового образования. В случаях если главный распорядитель при рассмотрении исков в порядке субсидиарной ответственности не устанавливался и к участию в деле не привлекался или устанавливался неправильно, суд кассационной инстанции отменял судебные акты и направлял дело на новое рассмотрение (Постановления ФАС СЗО от 21.12.2006 по делу N А56-33445/2005, от 06.08.2009 по делу N А26-6014/2008).

Общество обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к администрации муниципального образования муниципального округа N 6 Санкт-Петербурга (далее - администрация) о взыскании задолженности в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения на основании статьи 120 ГК РФ. В процессе рассмотрения дела ответчик в лице администрации заменен на надлежащего - муниципальный совет муниципального образования N 6 (далее - совет). Решением суда первой инстанции в иске отказано. Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда указанное решение отменено, иск общества удовлетворен, долг взыскан с совета. Суд кассационной инстанции указал, что в соответствии с Уставом учреждения собственником его имущества является муниципальное образование N 6 Адмиралтейского района (пункт 3.1 Устава учреждения). Кроме того, в пункте 1.7 Устава указано, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник имущества - муниципальное образование N 6 Адмиралтейского района. Вместе с тем при вынесении решения о взыскании долга в порядке субсидиарной ответственности главный распорядитель средств муниципального бюджета не устанавливался и к участию в деле не привлекался. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции отменил решение и Постановление и направил дело на новое рассмотрение (Постановление ФАС СЗО от 21.12.2006 по делу N А56-33445/2005).

В пункте 4 Постановления N 21 Пленум ВАС РФ разъяснил, что, если кредитор обращается с иском по обязательствам учреждения к субсидиарному должнику без предъявления иска к учреждению, суду следует предложить кредитору или по своей инициативе (при несогласии истца) привлечь к участию в деле основного должника в качестве другого ответчика; участие основного должника в деле является обязательным. При удовлетворении судом иска кредитора о взыскании задолженности учреждения, предъявленного одновременно к учреждению и субсидиарному должнику, в резолютивной части решения следует указать на взыскание суммы задолженности с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств учреждения - с собственника его имущества (субсидиарного должника). При этом судам следует учитывать, что специальный порядок исполнения судебных актов о взыскании долга с учреждения и собственника его имущества в порядке субсидиарной ответственности за счет денежных средств, возможность установления которого предусмотрена статьей 124 ГК РФ, регламентируется статьей 161 и главой 24.1 БК РФ, по смыслу которых взыскание первоначально обращается на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, а в случае их недостаточности - на денежные средства субсидиарного должника. В качестве примера можно привести Постановления ФАС Дальневосточного округа от 04.05.2009 N Ф03-1112/2009, от 17.03.2008 N Ф03-А04/08-1/572.

В Постановлении кассационного суда указано, что, поскольку на момент принятия решения арбитражным судом первой инстанции доказательства, свидетельствующие о достаточности у учреждения денежных средств для исполнения обязательств по договору от 19.01.2004, отсутствовали, суд первой инстанции обоснованно принял решение об удовлетворении исковых требований за счет основного должника - учреждения, а в случае отсутствия или недостаточности средств за счет субсидиарного должника - Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ - на основании статей 120, 399 ГК РФ. При этом отмечено, что исполнение в дальнейшем принятого судом решения в порядке, предусмотренном нормами БК РФ (глава 24.1), не влияет на правильность принятого судебного акта и не может являться основанием для изменения принятого решения и освобождения субсидиарного ответчика от ответственности (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 04.05.2009 N Ф03-1112/2009).

В связи с этим следует обратить внимание на проблему, рассмотренную в совместном письме Министерства финансов РФ и Федерального казначейства от 17.09.2008 N 08-00-02-89/N 42-7.1-15/9.2-423, согласно которому формулировка в резолютивной части судебного акта, одновременно предусматривающая взыскание денежных средств с главного распорядителя средств соответствующего бюджета "в порядке субсидиарной ответственности" и "за счет казны", противоречит БК РФ и затрудняет определение органа, организующего исполнение данного судебного акта. Такая постановка вопроса обусловлена тем, что если речь идет о взыскании с казны, то порядок исполнения указанного судебного акта определяется в соответствии со статьей 242.2 БК РФ и финансовыми органами. В свою очередь судебные акты, предусматривающие взыскание с главного распорядителя в порядке субсидиарной ответственности, поступают в органы казначейства и исполняются в порядке, установленном статьями 242.3, 242.4, 242.5 названного Кодекса. При этом важно иметь в виду, что порядок исполнения этих судебных актов различается не только органами, которые осуществляют исполнение, но и тем, что судебные акты по взысканию средств с казны и судебные акты в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей исполняются за счет разных средств бюджета. По всей вероятности, указанная проблема связана еще и с тем, что в силу норм БК РФ главный распорядитель средств соответствующего бюджета выступает в суде от имени публично-правового образования и отвечает в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений (пункт 3 статьи 158, пункт 1 статьи 242.2), а согласно статье 120 ГК РФ и разъяснениям Пленума ВАС РФ собственник несет ответственность по обязательствам учреждений; взыскивать в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений необходимо не с органов, а непосредственно с публично-правового образования за счет средств его казны. (Если в статье 120 ГК РФ речь идет о субсидиарной ответственности собственника в отношении учреждений (не только бюджетных), то разъяснения Пленума ВАС РФ касаются государственных (муниципальных) учреждений, то есть бюджетных, поскольку, как уже отмечалось выше, по обязательствам автономных учреждений собственник ответственности не несет. - Прим. авт.) Таким образом, надлежащим субсидиарным ответчиком по обязательствам бюджетных учреждений является собственник его имущества, то есть публично-правовое образование, которое и в суде, и на стадии исполнения судебных актов о привлечении к субсидиарной ответственности (с учетом положений БК РФ) выступает в лице главных распорядителей средств соответствующего бюджета. В судебной практике также возникал вопрос о том, нужно ли, рассматривая иск к основному должнику, в обязательном порядке привлекать субсидиарного должника. ФАС СЗО при рассмотрении обстоятельств нижеприведенного дела пришел к выводу, что обязанность субсидиарного должника нести субсидиарную ответственность по обязательствам основного должника сама по себе не является основанием для его обязательного участия в деле о взыскании задолженности с основного должника.

ФАС СЗО оставил в силе решение Арбитражного суда Архангельской области от 05.12.2008, которым с муниципального учреждения здравоохранения "Мезенская центральная районная больница" взыскана задолженность за негативное воздействие на окружающую среду. При этом суд кассационной инстанции отклонил довод администрации муниципального образования "Мезенский район" о том, что решение вынесено с нарушением норм материального права, поскольку принято о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, так как администрация муниципального образования несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения здравоохранения, являясь собственником его имущества. Суд кассационной инстанции указал, что обязанность субсидиарного должника нести субсидиарную ответственность по обязательствам основного должника сама по себе не является основанием для его обязательного участия в деле о взыскании задолженности с основного должника, поскольку закон (часть 2 статьи 120 ГК РФ) обусловливает возникновение данной обязанности отсутствием у основного должника денежных средств. Заявление о взыскании задолженности предъявлено к учреждению здравоохранения как к основному должнику; судом принято решение о взыскании задолженности с основного должника, в отношении субсидиарного должника решение не принималось (Постановление ФАС СЗО от 08.07.2009 по делу N А05-11060/2008).

Представляется, что указанная позиция соответствует действующему законодательству. Исполнение судебных актов по обязательствам бюджетных учреждений, а также субсидиарных должников по обязательствам бюджетных учреждений осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 242.3, 242.4, 242.5 главы 24.1 БК РФ. Анализируя проблему субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетных учреждений, необходимо остановиться и на вопросе об исполнении судебных актов о взыскании задолженности с учреждений, а в случае неисполнения судебного акта - с субсидиарного должника, поскольку в итоге кредитор заинтересован в выполнении обязательств (получении денежных средств). Порядок исполнения указанных судебных актов обладает определенной спецификой - он по общему правилу не регулируется Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <8> (далее - Закон "Об исполнительном производстве") за исключением случаев, установленных законом. -------------------------------- <8> Российская газета. N 223. 06.10.2007.

Согласно части 2 статьи 1 Закона "Об исполнительном производстве" условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. В силу пункта 3 статьи 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 названного Кодекса. Таким образом, исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета, в том числе по обязательствам бюджетных учреждений (основного должника), а также субсидиарного должника осуществляется в порядке главы 24.1 БК РФ. Указанная глава помещена в раздел "Исполнение бюджетов", из чего можно сделать вывод, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета по обязательствам учреждений (средства главных распорядителей в субсидиарном порядке) является частным случаем исполнения бюджета. Обращение взыскания на средства бюджета осуществляется на основании судебных актов (пункт 3 статьи 239 БК РФ). При этом следует обратить внимание на следующую проблему.

Как указал Пленум ВАС РФ в Постановлении от 17.05.2007 N 31, положения статей 239, 242.1, 242.3 - 242.5 БК РФ, предусматривающие, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по обязательствам бюджетных учреждений производится по решению суда на основании направляемого в орган федерального казначейства исполнительного листа, не могут рассматриваться как устанавливающие судебный порядок взыскания с бюджетных учреждений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов. При неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке решения территориального органа Пенсионного фонда РФ, принятого в соответствии с пунктом 3 статьи 25 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", данное решение обращается к исполнению и направляется судебному приставу-исполнителю, который осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждениях Банка России или в кредитной организации. В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов (учитывая, что нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций, являются специальными по отношению к положениям главы 24.1 БК РФ) соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом федерального казначейства в порядке, предусмотренном статьями 242.3 - 242.5 БК РФ (Постановления ФАС СЗО от 09.07.2008 по делу N А05-12805/2007, от 29.05.2009 по делу N А26-7584/2008).

Стоит отметить, что такой порядок возможен, если размер причитающейся к уплате суммы не превышает в отношении юридических лиц пятидесяти тысяч рублей (абзацы третий и четвертый пункта 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.05.2007 N 31). Однако когда исполнительные документы поступают в органы казначейства, последние оставляют их без исполнения и возвращают взыскателю, поскольку взыскание на средства бюджета в соответствии с действующим законодательством и принципом иммунитета бюджетов невозможно без судебного акта. Это является причиной для обращения взыскателя в суд, и уже именно на основании вынесенного судом решения казначейство при повторном обращении взыскателя осуществляет исполнение. В итоге обращение взыскания на средства бюджета все равно производится на основании судебного акта, что свидетельствует о том, что указанная проблема не может быть так легко решена. В соответствии с главой 24.1 БК РФ предусмотрено два механизма исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета, различающиеся государственными органами, которые исполняют названные судебные акты, порядком исполнения, а также средствами бюджета, за счет которых осуществляется исполнение. Так, судебные акты по искам к публично-правовому образованию о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, исполняются Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 242.2 БК РФ). При этом в статье 242.2 БК РФ сделано исключение в отношении судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета. Таким образом, следуя БК РФ, указанные судебные акты должны исполняться в порядке, предусмотренном статьями 242.3, 242.4, 242.5 названного Кодекса (см., например, Постановление ВАС РФ от 26.05.2009 N 1910/09). Судебные акты, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений (в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей), исполняются органами казначейства по месту открытия должнику (субсидиарному должнику) лицевых счетов (статьи 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ). В отличие от статьи 30 Закона "Об исполнительном производстве" пунктом 2 статьи 242.1 БК РФ предусмотрено, что, помимо исполнительного документа (за исключением судебного приказа), взыскатель направляет в соответствующий орган (в зависимости от того, кто является ответчиком) надлежащим образом заверенную копию судебного акта, а также заявление с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Основания возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, перечислены в пункте 3 статьи 242.1 БК РФ. При этом в судебной практике возникают споры относительно правомерности возврата органами казначейства исполнительных листов. ФАС СЗО, рассматривая подобные дела, признает законным возврат Управлением Федерального казначейства исполнительного листа в связи с отсутствием в Управлении Федерального казначейства лицевого счета должника (см., в частности, Постановления от 07.11.2006 по делу N А26-2151/2006-22, от 19.05.2008 по делу N А21-7174/2007). ВАС РФ, затрагивая вопрос о правомерности возврата исполнительного листа по такому основанию, как отсутствие лицевого счета должника, занял следующую правовую позицию.

Предприятие обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконными действий Управления Федерального казначейства по Приморскому краю (далее - территориальное управление казначейства) по возврату исполнительного листа. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения Постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, действия территориального управления казначейства признаны незаконными. В заявлении, поданном в ВАС РФ, о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора территориальное управление казначейства просит их отменить, поскольку согласно статье 242.3 БК РФ исполнительный документ предъявляется в орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника. Между тем в органах данного территориального управления казначейства счет должнику не открывался, поэтому реальная возможность исполнения исполнительного документа отсутствует. ВАС РФ сделал вывод, что заявление не подлежит удовлетворению, и оставил без изменения судебные акты, согласившись с правовой позицией судов о том, что часть 3 статьи 242.1 БК РФ, содержащая перечень оснований для возврата исполнительного документа, не содержит такого основания возврата, как отсутствие лицевого счета должника. По смыслу положений главы 24.1 БК РФ, предусматривающей исполнение судебных актов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнительный лист о взыскании денежных средств с должника - бюджетного учреждения - не может быть возвращен без исполнения по мотиву отсутствия у него лицевого счета в конкретном органе федерального казначейства. Таким образом, орган федерального казначейства по месту нахождения бюджетного учреждения, получивший исполнительный лист арбитражного суда и выявивший отсутствие лицевых счетов должника в данном органе казначейства, должен сам установить надлежащий орган казначейства по месту открытия лицевого счета должника и направить в этот орган исполнительный лист. При отсутствии у должника лицевых (расчетных) счетов как в органах федерального казначейства, так и в учреждениях Банка России или в кредитных организациях исполнительный лист направляется для исполнения в орган казначейства по месту открытия счета главному распорядителю соответствующих средств федерального бюджета, который вправе указать, с какого его счета следует производить взыскание. Поскольку в данном случае территориальное управление казначейства таких действий не произвело, а возвратило исполнительный лист взыскателю по основаниям, не предусмотренным БК РФ, то суды правомерно признали его действия незаконными (Постановление Президиума ВАС РФ от 21.10.2008 N 6758/08).

Следует отметить, что дальнейшая возможность исполнения судебного акта по обязательствам основного должника в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей соответствующего бюджета допускается БК РФ. Однако в данном случае возникает вопрос о допустимости направления исполнительного листа органами казначейства по месту открытия счета главному распорядителю для исполнения без изъявления воли самого взыскателя. ФАС СЗО рассматривал также дела о правомерности возврата исполнительных листов, выданных на основании утвержденного мирового соглашения. В Постановлениях от 21.04.2008 по делу N А26-6854/2007, от 11.12.2008 по делу N А26-2917/2008 кассационная инстанция сделала вывод о незаконности возврата отделением Федерального казначейства исполнительного листа со ссылкой на то, что исполнительный лист выдан на основании определения суда об утверждении мирового соглашения, а не на основании решения. Таким образом, исполнение взыскания на средства бюджета осуществляется на основании судебных актов, включая и определения об утверждении мирового соглашения, что соответствует части 1 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которая к числу судебных актов относит решения, определения, постановления. Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов по обязательствам учреждений, урегулирован статьями 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ. Исполнительный документ, а также заверенная копия судебного акта, заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета направляются в органы по месту открытия должнику как получателю средств бюджета лицевых счетов, которые должны в течение 5 дней направить должнику уведомление о поступлении исполнительного документа (пункт 1 статей 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ). Должник в свою очередь в течение 10 дней должен представить информацию об источнике образования задолженности (по деятельности, финансируемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, либо предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации по исполнению исполнительного документа, а также направить в орган, осуществляющий исполнение, платежное поручение на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения. В случае недостаточности у учреждения объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Если задолженность образовалась в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, то должник представляет в соответствующий орган платежное поручение на перечисление средств в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (пункт 3 статей 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ). Таким образом, устанавливая порядок исполнения судебных актов по обязательствам бюджетных учреждений, законодатель исходит из того, в результате осуществления какой деятельности возникли у учреждения обязательства (финансируемой за счет средств бюджета или предпринимательской). В случае если обязательства возникли из деятельности, финансируемой из бюджета, то исполнение осуществляется за счет средств бюджета, а при недостаточности финансирования - за счет средств на лицевых счетах, полученных от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности. Однако при возникновении обязательств у учреждения в результате осуществления им предпринимательской или иной приносящей доход деятельности исполнение исполнительных документов производится только за счет учтенных на лицевых счетах средств, полученных от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности. БК РФ предусмотрено, что при отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, для полного исполнения исполнительного документа должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств федерального бюджета, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа с указанием даты его поступления в орган федерального казначейства (пункт 5 статьи 242.3, пункт 4 статей 242.4, 242.5). Главный распорядитель (распорядитель) средств федерального бюджета в трехмесячный срок со дня поступления исполнительного документа в орган федерального казначейства обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием (пункт 6 статьи 242.3, пункт 5 статей 242.4, 242.5). Если должник не исполняет судебные акты, то орган казначейства может приостановить до момента устранения нарушений осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе казначейства (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений (абзац пятый пункта 3, абзац третий пункта 4, абзац второй пункта 7, пункт 8 статьи 242.3. Аналогичные нормы предусмотрены в статьях 242.4, 242.5). При этом срок приостановления ограничивается моментом устранения нарушения, то есть поставлен в зависимость от самого должника. В юридической литературе справедливо обращается внимание на то, что фактически Бюджетным кодексом РФ никакой принудительной процедуры по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета, не установлено. Нормы БК РФ подробно прописывают порядок и сроки предъявления исполнительных листов, их исполнения, однако все это относится к процедуре добровольного исполнения <9>. -------------------------------- <9> Шпачева Т. В. Новый закон об исполнительном производстве // Арбитражные споры. 2008. N 2. С. 84.

ФАС СЗО исходит из того, что приостановление операций по расходованию средств возможно, если должник имеет соответствующие лимиты бюджетных обязательств либо средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, но уклоняется от исполнения обязательств (Постановления от 11.10.2006 по делу N А52-1004/2006/2, от 16.04.2008 по делу N А05-2385/2007).

Суд кассационной инстанции указал, что в материалах дела отсутствуют доказательства наличия у департамента (должника) соответствующих лимитов бюджетных обязательств для исполнения исполнительного листа. С учетом изложенного, а также того обстоятельства, что департамент предпринял необходимые меры для получения из федерального бюджета денежных средств, суды пришли к правильному выводу об отсутствии у Управления Федерального казначейства оснований для приостановления операций по расходованию средств с лицевых счетов заявителя (Постановление ФАС СЗО от 16.04.2008 по делу N А05-2385/2007).

Вместе с тем в судебной практике существует и другая точка зрения.

Так, ФАС Поволжского округа признал незаконным бездействие муниципального учреждения Комитета финансов администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, выразившееся в неприостановлении осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах муниципального учреждения, как не соответствующее требованиям пунктов 3, 6, 7 статьи 242.5 БК РФ. При этом суд, ссылаясь на пункт 7 статьи 242.5 БК РФ, указал, что, как видно из текста данной статьи, она не содержит никаких условий для ее применения, неисполнение должником в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа является достаточным основанием для приостановления до момента устранения нарушения осуществления операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений (Постановление ФАС Поволжского округа от 20.08.2009 по делу N А57-3416/2009).

Возникает вопрос: что подразумевается под фразой "до момента устранения нарушения"? Означает ли это, что приостановление операций по счетам все-таки связано с нарушениями, допущенными учреждением (например, имея средства, не направило в казначейство платежное поручение или не запросило средств у главного распорядителя). По нашему мнению, позиция ФАС СЗО, согласно которой возможность применения такой меры, как приостановление операций по счетам, обусловлена неисполнением бюджетным учреждением возложенных на него обязанностей, является правильной и соответствует БК РФ. Исполнительный документ должен быть исполнен в течение трех месяцев со дня его поступления в орган, в котором должнику открыты лицевые счета. В случае его неисполнения орган казначейства информирует об этом взыскателя в течение 10 дней (пункт 8 статьи 242.3, пункт 7 статей 242.4, 242.5). Как уже указывалось, учреждение, в случае отсутствия у него денежных средств для исполнения исполнительного документа, должно направить главному распорядителю запрос о выделении ассигнований (пункт 5 статьи 242.3 БК РФ), а главный распорядитель обеспечивает выделение ассигнований в трехмесячный срок, исчисляемый с момента поступления исполнительных документов в орган федерального казначейства (пункт 6 статьи 242.3 БК РФ). Таким образом, исполнительные листы по обращению взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений (субсидиарной ответственности главных распорядителей) направляются в органы по месту открытия должнику лицевых счетов и исполняются в порядке, предусмотренном статьями 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ. Вместе с тем пунктом 13 статьи 242.3, пунктом 12 статей 242.4, 242.5 БК РФ предусмотрено, что в случае если счета должнику открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом "Об исполнительном производстве".

ФАС Поволжского округа признал недействительными постановления судебного пристава-исполнителя Отдела судебных приставов Октябрьского района города Самары УФССП по Самарской области о возвращении исполнительного документа взыскателю и окончании исполнительного производства как не соответствующие пункту 12 статьи 242.4 БК РФ. Суд исходил из того, что в материалах дела имеются сведения об открытых (закрытых) в кредитных организациях счетах Лицензионной палаты Самарской области по состоянию на 18.07.2008, из которых следует наличие открытого 01.08.98 бюджетного счета в ОАО "Коммерческий банк "Солидарность" (Постановление ФАС Поволжского округа от 24.02.2009 по делу N А55-11568/2008).

Согласно пункту 3.1 Методических рекомендаций по исполнению актов судебных органов, предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации по денежным обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также актов судебных органов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений, утвержденных Приказом Федеральной службы судебных приставов от 09.11.2007 N 585, в установленных пунктом 13 статьи 242.3, пунктом 12 статей 242.4, 242.5 БК РФ случаях исполнительные листы о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней подлежат приему и исполнению структурными подразделениями территориальных органов Федеральной службы судебных приставов России. После возбуждения исполнительного производства судебный пристав-исполнитель направляет запрос в налоговый орган о наличии у должника счетов в учреждениях Банка России или в кредитных организациях. При установлении счетов судебный пристав-исполнитель проверяет наличие на них денежных средств. Так как в соответствии с частью 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при отсутствии у должника счетов в Банке России или кредитных учреждениях, а также отсутствии (недостаточности) на них денежных средств исполнительные документы подлежат возврату взыскателям по основаниям подпункта 4 пункта 1 статьи 46 Закона "Об исполнительном производстве", исполнительные производства - окончанию в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 47 указанного Закона. Представляется, что нормы, регулирующие возможность исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета судебными приставами, являются специальными, возможность направления исполнительных документов по обязательствам учреждений судебным приставам объясняется тем, что доходы учреждений в результате осуществления предпринимательской деятельности не всегда учитываются на лицевых счетах, открытых учреждениям в органах казначейства. Положениями статьи 5 Закона N 63-ФЗ финансовым органам разрешается открывать счета в Банке России или иной кредитной организации для учета средств, полученных от оказываемых бюджетным учреждением платных услуг. С учетом действия данной статьи органы казначейства не могут исполнять поступающие исполнительные документы за счет средств, полученных в результате осуществления учреждением предпринимательской деятельности, поскольку в рамках переходного периода они учитываются на счетах, открытых согласно статье 5 Закона N 63-ФЗ. В соответствии с пунктом 5 статьи 242.1 БК РФ действие (бездействие) органов, исполняющих судебные акты в порядке, определенном главой 24.1, либо отказ в совершении таких действий могут быть обжалованы взыскателем в соответствии с законодательством Российской Федерации. В заключение можно сказать, что большинство спорных вопросов на практике возникает при привлечении к субсидиарной ответственности собственника по обязательствам именно бюджетных учреждений. При этом следует отметить, что в ФАС СЗО по рассматриваемой проблеме складывается единообразная судебная практика. Подводя итог настоящего обзора, расставим основные акценты. Законодатель исходит из того, что бюджетное учреждение является самостоятельным хозяйствующим субъектом, следовательно, самостоятельно несет ответственность по своим обязательствам. Основания возникновения субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений урегулированы в гражданском законодательстве (статьи 120, 399 ГК РФ). Для удовлетворения требований по неисполненным в добровольном порядке учреждениями обязательствам кредитору необходимо обратиться с иском в суд к самому учреждению - основному должнику. Недостаточность у бюджетного учреждения средств, за счет которых удовлетворяются требования кредиторов, может быть установлена только на стадии исполнения судебного акта. Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что в случае отсутствия своих средств бюджетное учреждение должно направить запрос-требование главному распорядителю. Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений урегулирован в главе 24.1 БК РФ (статьи 242.3, 242.4, 242.5). При этом БК РФ допускает исполнение решения о взыскании задолженности по обязательствам учреждений в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета. Документы по обращению взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений, а также в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета направляются в органы казначейства по месту открытия лицевого счета. Это имеет важное значение, поскольку в итоге кредитор заинтересован в скорейшем исполнении судебного акта, что обеспечивается правильным определением органа, который будет его исполнять, а для публичного субъекта важность данного вопроса связана с тем, за счет каких средств, запланированных в бюджете, будет осуществляться исполнение. При этом следует отметить, что в условиях изменения законодательства, регулирующего правовое положение бюджетного учреждения, не исключается возможность формирования в судебной практике иных подходов, касающихся вопроса привлечения собственника к субсидиарной ответственности по обязательствам этих учреждений, а также в целом исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений.

Название документа