История аренды земельных участков в России и за рубежом

ИСТОРИЯ АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ <*>

А. Г. ДОЛГОРОВА

Долгорова Аюна Гармаевна, судья Сретенского районного суда Забайкальского края.

В статье рассматриваются основные этапы развития арендных отношений в сфере землепользования в России и за рубежом. Автором дается характеристика реформирования земельных отношений и делаются выводы о результатах этих реформ.

Ключевые слова: земля, аренда, земельный участок, право собственности, сделка.

The article considers basic stages of development of lease relations in the sphere of land use in Russia and abroad. The author gives characteristics of reform of land relations and makes conclusions on the results of this reform.

Key words: land, lease, land plot, right of ownership, transaction.

Так важно сегодня оглянуться в наше историческое прошлое, чтобы, возможно, именно там найти ответ на насущные вопросы о земельных ресурсах. Исключительная сложность задачи реформирования земельных отношений объективно заставляет обращаться к тем периодам развития отечества, которые в этом отношении были для России переломными, проходили под знаком социально-экономических реформ. Исторические многовековые корни народного быта, жизненных традиций объективно не могут быть видоизменены в короткий срок. В истории России было два исторически обусловленных события, которые могут дать определенные уроки нынешним земельным преобразованиям. Это - отмена крепостного права и аграрная реформа 1906 г. В России до аграрной реформы 1861 г. крестьяне практически не обладали правами на землю. Положения реформы 19 февраля 1861 г. декларировали отмену крепостной зависимости, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была выделена крестьянам, но использование земельных участков существенно ограничивалось обязательствами перед помещиками - бывшими собственниками. И только начиная с 1861 г. в рамках земельных общин крестьяне выступают в качестве носителей прав и обязанностей в отношении земли по законодательству. Проведение реформы было вызвано многими обстоятельствами. С одной стороны, крепостнические отношения стали тормозом развития производительных сил не только сельского хозяйства, но и промышленности. Это понимала передовая русская общественность, включая высшие сферы управления. С другой стороны, поражение в Крымской войне вызвало нарастание крестьянского движения. В своей речи "Московскому дворянству" 30 марта 1856 г. Александр II сказал: "Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собой начнет отменяться снизу". Согласно положениям крепостное право отменялось навсегда, а крестьянам предоставлялись права свободных сельских обывателей как личные, так и по имуществу. Помещики сохраняли собственность на все принадлежавшие им земли, но обязаны были предоставить в пользование крестьянам "усадебную оседлость" и "полевой надел" для обеспечения их быта и для выполнения их обязанностей перед правительством и помещиком. За пользование надельной землей крестьяне должны были отбывать барщину или платить оброки и не имели права отказа от нее в течение 9 лет. Наделение крестьян землей и повинности определялись по добровольному соглашению между помещиками и крестьянами. Для выкупа земель крестьянам предоставлялось пособие в виде ссуды. Земля выкупалась или общиной, или отдельным крестьянином, в надел включались только удобные земли. Земля, отведенная общине, предоставлялась под названием мирской земли <1>, с переходом в другое сословие или другую общину крестьянин терял право на "мирскую землю", из которой он вышел. Сельская община состояла из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Она могла состоять из одного селения, либо части его, либо из нескольких мелких поселений. Община возникла раньше реформы. Общинное земледелие с переделами полей было явлением повсеместным уже в первой половине XVIII в. -------------------------------- <1> Документы крестьянской реформы. Т. 7 / Отв. ред. доктор юридических наук, профессор О. И. Чистяков. 275 с.

Участки земли, приобретенные не всем обществом, а отдельными домохозяевами, составляли личную собственность каждого и переходили по наследству. Отмена крепостного права положила начало коренным изменениям в положении крестьянства. Реформа сохранила в руках крестьян значительную часть земельной площади, находящейся в их распоряжении до воли. Но досталась им земля далеко не даром. Не одному поколению пришлось нести за нее тяжелые платежи по цене, заведомо завышенной против действительной стоимости. Платежи эти сопровождались особой выкупной операцией в форме земельного кредита. Притом ссудное обеспечение не требовало волеизъявления тех, кому оно предназначалось, и ссуды назначались подневольно, причем на выкуп земли, которую крестьянин уже давно считал своей, а следовательно, признавал несправедливым платить за нее. С другой стороны, порядок кредитования не налагал определенных обязательств на государство, которое считало себя вправе менять условия пользования землей, на оплату которой выдавалась ссуда, не обязывало плательщиков очередностью, существенно меняя к своей выгоде ставки оплаты процентных бумаг, выпущенных специально для обеспечения ссуд, не приводило в соответствие ставки кредитных платежей и платежей земельного заемщика. До выхода на выкуп крестьяне должны были выплачивать ежегодно в виде оброка или же отработки сумму, существенно превышающую годичный выкупной платеж, в некоторых случаях при выходе на выкуп - еще и единовременную к нему доплату, размер которой зависел от соглашения с помещиком. Дальнейшее законодательство до реформы П. А. Столыпина особых качественных преобразований в права крестьян на землю не внесло. Положение стало изменяться после 1905 г. В это время несколько расширились права крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), был сделан шаг в направлении реализации права личной собственности на землю. Реформа, названная Столыпинской, была направлена на переход от права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к праву личной собственности главы крестьянского хозяйства и к хуторскому землевладению. Реформа вошла в историю под именем ее автора и организатора - П. А. Столыпина, крупного политического и государственного деятеля России, в течение пяти лет (1906 - 1911 гг.) занимавшего пост председателя Совета министров. С аграрной реформой этого периода русской истории тесно связано имя Петра Аркадьевича Столыпина, который и был, по существу, главным руководителем, организатором и исполнителем всех преобразований в области сельского хозяйства и землепользования. Так, Б. В. Ерофеев считает, что по своей глубине, масштабности, системности, содержательности и последствиям проект реформы, осуществленный Столыпиным, стоит в одном ряду с начинаниями Петра I, Александра II, Октябрьской революцией 1917 г. Одна из ключевых проблем российской истории начала XX в. - неэффективность крестьянского хозяйства, сдавливаемого архаичными нормами общинного уклада жизни. Решение этого вопроса П. А. Столыпин видел в превращении крестьянина в собственника своего земельного надела. Кроме того, человека необходимо было наделить имущественными правами, дабы гражданские и политические права не оставались пустой буквой. Для реализации этой задачи правительством был инициирован целый комплекс мер. Указом 9 ноября 1906 г. крестьянин получил право укреплять в собственность свой надел, который прежде он не мог ни продать, ни заложить, ни сдать в аренду. Теперь, будучи полноценным владельцем своего земельного участка, он мог брать ссуды в Крестьянском банке, отвечая за выполнение взятых обязательств своим имуществом. Крестьянский банк выполнял и другую важную функцию. Он покупал земли поместного дворянства и на выгодных условиях перепродавал их успешному крестьянству. Таким естественным, мирным образом происходило перераспределение земельного фонда. Простое изменение правового статуса крестьянского надела не могло привести к качественным изменениям в крестьянском хозяйстве. Обычный надел был разделен на множество полос, между которыми пролегали значительные расстояния. Это заметно затрудняло земледельческие работы. Таким образом, перед правительством вставала проблема землеустройства, которое сводило бы воедино полосы одного надела. В итоге возникал бы отруб, или хутор (если бы от общины обособлялся не только земельный надел, но и усадьба с хозяйственными постройками). Одно из принципиальных направлений аграрной реформы - переселенческая политика. Правительство было вынуждено решать проблему перенаселенности деревни. Избыточность рук в деревне порождала очевидный земельный голод. Соответственно, вставала необходимость направить крестьянские массы в те регионы, которые остро нуждались в заселении, - Сибирь и Северный Кавказ. Правительство выделяло переселенцам льготные кредиты, финансировало их переезд и даже на первых порах безвозмездно передавало в их собственность государственные, удельные и кабинетские земли. Результаты правительственной политики за сравнительно короткий период были впечатляющими. За 1907 - 1913 гг. было подано 706792 ходатайства об укреплении своих наделов в собственность. Всего был утвержден 235351 проект. К 1914 г. землеустроительные работы были проведены на территории общей площадью 25 млн. дес. К 1915 г. из земельных фондов Крестьянского банка было продано крестьянам 3738 тыс. дес. В 1906 - 1914 гг. 3772151 человек переселились за Урал. Из них около 70% закрепились в Сибири. За годы реформ расходы на агрономическую помощь населению выросли почти в четыре раза, потребление сельскохозяйственных машин на десятину посева - в три раза. Государством были произведены масштабные ирригационные работы в Сибири, в Средней Азии, на Кавказе. Иными словами, в сфере сельского хозяйства произошли "тектонические" сдвиги, которые затронули большинство населения России. Начало реформы относят к выходу Указа императора Николая II - 6 ноября 1906 г. Главное содержание реформы составило разрушение общины и насаждение частной крестьянской земельной собственности. Разрешением продажи и купли наделов облегчался отлив бедноты из деревни и происходила концентрация земли в руках зажиточных крестьян. Это можно видеть из следующих данных: с 1908 по 1915 г. число хозяев, продавших надельные земли, составило 1201269, ими продано земли 3953532 десятин на сумму 444,7 млн. руб.; покупателей же оказалось значительно меньше - 815309. Значительную роль в переходе земель в собственность крестьян играл Крестьянский банк, основанный в 1882 г. До 1905 г. кредитная политика Крестьянского банка стимулировала совместные (обществами, товариществами) покупки земли как более обеспеченные возвратом ссуды: в 1904 г. единоличные крестьянские покупки земли составили 28%, товарищеские - 64%. С 1906 г. политика банка изменилась: за 1906 - 1910 гг. доля земель, проданных крестьянским товариществам, упала до 19%, а земель, проданных в единоличное владение, возросла до 73%. Закон 1910 г. еще более жестко проводил линию на ликвидацию общины и переход к частному крестьянскому землевладению. Он предусматривал обязательность перехода к личной собственности на землю в общинах, где за предшествующие 24 года не было общих земельных переделов. В этих общинах крестьяне автоматически становились новыми собственниками своих наделов. Всего с 1906 по 1915 г. 2,8 млн. крестьянских хозяйств заявили о закреплении земли в собственность (30% их общего числа). Закреплена земля была за 2,0 млн. хозяйств (22%), которым отошло в собственность 13,9 млн. десятин, или 16% всей надельной земли. Значительная часть крестьянства сопротивлялась выходу из общины своих товарищей. Из всех подавших в 1906 - 1914 гг. заявления о выделе только 27% получили на это от общины согласие, 67% решали вопрос через земство. Взимание с крестьян выкупных платежей за надельные земли было отменено с января 1907 г. Столыпинская реформа потерпела неудачу. Главным недостатком переселенческой политики стало массовое возвращение крестьян на прежние места. Крах Столыпинской реформы был обусловлен объективным фактором - реформа проводилась в условиях помещичьего землевладения и для его сохранения. Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало в себя владение землей, право использовать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для недвижимости, а также совершать иные действия, предусмотренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута. К 1917 г. реформа, начатая П. А. Столыпиным, не была завершена. Следствием этого было то, что сельское хозяйство оперировало как правом частной собственности на землю, так и правом собственности общины на надел, к этим правам присоединялось право аренды как основное право пользования земельным участком. В 1917 г. ситуация резко изменилась - право на землю приобрело совершенно иное содержание. Крестьянский наказ в рамках Декрета от 27 октября 1917 г. (по старому стилю) "О земле" объявил всю землю народным достоянием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и в залог. Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов, которые являлись полномочными органами государственной власти на местах. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. Далее декретом о социализации земли предусматривалось, что всякая собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими передается органам государственной власти. Дальнейшее нормативное регулирование прав на землю развивалось в рамках теоретических установок социалистического землепользования, основными принципами которого были: целевой характер землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования. Основным фундаментом, на котором выстраивались отношения по землепользованию и регулирование этих отношений законодательством, было право исключительной государственной собственности на землю. С такой системой земельных отношений входила Россия в революцию 1917 г. В результате революции 1917 г. в России произошла смена социально-экономической формации, что повлекло за собой изменение всех законодательных актов. Одним из первых законодательных актов о земле был Декрет "О социализации земли" 1918 г., причем им были закреплены всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, учреждено равное право на пользование землей исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения. А Положение "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" 1919 г. закрепили две основные формы: государственную и коллективную. В 1649 г. в Англии впервые заявили о себе во всеуслышание наиболее обездоленные слои народа - коттеры, безземельные батраки, поденщики. В их устах требования равенства уже не ограничивались областью политических прав, а распространялись на имущественное положение людей. Самым выдающимся их идеологом был Джерард Уинстенли, который писал, что "земля сотворена для того, чтобы быть общим достоянием всех живущих на ней, но если это так, то никто не должен быть лордом... над другими... Земля создана для того, чтобы все сыны и дочери рода человеческого свободно пользовались ею" <2>. -------------------------------- <2> Новая история. Первый период: Учеб. пособие для студ. вузов, обучающихся по спец. "История" / Под ред. Е. Е. Юровской и др. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Высш. школа, 1983.

В Англии XVIII в. стал периодом исчезновения крестьянства как класса мелких производителей. Земли концентрировались в руках немногих крупных землевладельцев, которые создавали овцеводческое или зерновое хозяйство, сдавали поля и угодья в аренду фермерам.

Название документа