Товарищество собственников жилья - проблемы и перспективы развития

(Макаренко Г. Н.) ("Юрист", 2006, N 12) Текст документа

ТОВАРИЩЕСТВО СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ - ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Г. Н. МАКАРЕНКО

Макаренко Г. Н., помощник начальника военного представительства по правовой работе МО РФ.

В литературе недостаточно внимания уделяется вопросам организации объединений собственников жилья помещений. Собственники помещений в многоквартирном доме могут образовывать на основе членства следующие объединения: товарищество собственников жилья, жилищный кооператив или жилищный строительный кооператив. Данная работа посвящена одной из форм организации и способа управления многоквартирным жилым домом - товариществу собственников жилья (далее - ТСЖ). ЖК РФ модернизировал ранее установленную законом схему двухступенчатого объединения - не основанного на членстве (общее собрание) и основанного на членстве (ТСЖ). Теперь объединение собственников в многоквартирном доме осуществляется по месту жительства в силу закона, не требуя инициативы и доброй воли. Минуло больше года с тех пор, когда был принят ЖК РФ, можно сделать некоторые оценки, выводы и предположения: проблемы формирования ТСЖ как одного из участников жилищного права остаются по-прежнему проблемой в силу правовых, социально-экономических, организационных и психологических трудностей. Современная жилищная политика Российской Федерации реализуется через систему мероприятий программы жилищно-коммунальной реформы, исходит из того, что решение проблемы улучшения содержания жилищного фонда, забота о состоянии многоквартирных домов - это всецело дело самих жильцов. В разд. VI Жилищного кодекса РФ раскрываются вопросы организации и деятельности товарищества собственников жилья, он заменяет ранее действовавший Федеральный закон от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья", который согласно ч. 1 ст. 2 Вводного закона утратил силу с 1 марта 2005 г. Однако представляется, что, учитывая ст. 291 ГК РФ, целесообразнее существование отдельного закона о товариществах собственников жилья или необходимо внести изменения в данную статью, урегулировать правовой статус ТСЖ как некоммерческой организации путем внесения соответствующих дополнений в Закон о некоммерческих организациях. В соответствии со ст. 135 ЖК РФ товарищество собственников жилья считается юридическим лицом и относится к некоммерческим юридическим лицам. Понятие и правовой статус юридического лица определяются ГК РФ, а также специальными законами, дополняющими правовое регулирование порядка создания и деятельности отдельных видов юридических лиц. Необходимо также подчеркнуть, что в отношениях между собственниками помещений многоквартирного дома складываются не только отношения имущественного характера по поводу осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения общим имуществом, но и отношения, носящие характер организационной деятельности. Речь идет об управлении общим имуществом. Способ управления, как и любой иной вид деятельности, представляет собой порядок осуществления действий, которые являются содержанием данной деятельности <1>. -------------------------------- <1> Савельев Д. Б. Проблемы правового регулирования управления кондоминиумом // Юрист. 2002. N 3.

Право общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме, предусмотренное ст. 289 ГК РФ и ст. 36 ЖК РФ, существенно отличается от классического, закрепленного нормами гл. 16 ГК РФ "Общая собственность". Отличия настолько принципиальны, что позволили ученым сделать обоснованный вывод о появлении особой разновидности права общей долевой собственности, которая может быть названа "общая неделимая собственность" <2>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография П. В. Крашенинникова "Жилищное право" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное с учетом нового Жилищного кодекса Российской Федерации). ------------------------------------------------------------------ <2> Крашенинников П. В. Жилищное право. М.: Статут, 2000. С. 174.

Стоит обратить внимание на то, что обязанности органов управления ТСЖ по содержанию общего имущества являются не первичными, а производными от обязанности собственников помещений содержать свое имущество. Создание ТСЖ стало следствием проведения в широких масштабах приватизации государственного и муниципального жилья. Граждане, став собственниками отдельных жилых помещений в многоквартирных домах, столкнулись с необходимостью совместной эксплуатации общих для всех квартир элементов зданий (подвалов, крыш и чердаков, лестничных площадок, лифтов, санитарно-технического и иного оборудования и т. п.). Остановимся на некоторых проблемах в формировании и деятельности ТСЖ. Как известно, создаваемые в Российской Федерации товарищества собственников жилья подлежат обязательной регистрации как юридические лица. Необходимо отметить, что изменился орган, регистрирующий некоммерческие организации, и порядок регистрации. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ и Постановлением Правительства от 15 апреля 2006 г. N 212 Федеральная налоговая служба передает, а Федеральная регистрационная служба принимает сведения о некоммерческих организациях, зарегистрированных до вступления в силу Федерального закона от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ <3>. Это усложняет процесс регистрации ТСЖ. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Жилищный кодекс РФ прямо не устанавливает, кто именно и при каких обстоятельствах вправе определять состав общего имущества. Из анализа положений Жилищного кодекса РФ можно сделать вывод, что состав общего имущества должны определять в первую очередь сами собственники помещений в целях надлежащего выполнения своих обязанностей по его содержанию. Так, например, в договоре управления многоквартирным домом помимо адреса многоквартирного дома должны быть указаны состав общего имущества в доме, в отношении которого будет осуществляться управление, а также перечень услуг и работ по содержанию и ремонту этого общего имущества (ч. 2 и 3 ст. 162 ЖК РФ). Очевидно, что уполномоченные органы государственной власти при осуществлении государственного контроля содержания общего имущества в многоквартирном доме будут вправе оценивать правильность определения состава общего имущества, сравнивая свои сведения об этом имуществе с составом общего имущества, в отношении которого собственниками помещений принимаются меры по его надлежащему или ненадлежащему содержанию. Основой для определения состава общего имущества в конкретном многоквартирном доме должны являться в первую очередь сведения, содержащиеся в ЕГРП, а также в государственном земельном кадастре (при условии их наличия). Для описания общего имущества могут использоваться сведения государственного технического учета (ч. 5 ст. 19 ЖК РФ). При этом необходимо оценивать потенциальное предназначение таких помещений для обслуживания более одного помещения (квартиры) в многоквартирном доме и (или) при предназначении таких помещений для обслуживания, эксплуатации и благоустройства этого многоквартирного дома. В связи с тем, что во многих муниципальных образованиях общие помещения на практике нередко единолично использовались органами местного самоуправления, возникающие споры об определении состава общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме должны будут разрешаться в судебном порядке. В гл. 13 Жилищного кодекса РФ, посвященной товариществам собственников жилья, ни слова не говорится о наименовании, которое должно иметь это юридическое лицо. Согласно п. 1 ст. 54 ГК РФ и п. 1 ст. 4 Федерального закона "О некоммерческих организациях" наименование некоммерческой организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности. В название товарищества собственников жилья должны обязательно включаться слова "товарищество собственников жилья" как указание на организационно-правовую форму этого некоммерческого юридического лица и одновременно на его характер деятельности. Учредительным документом ТСЖ является устав ТСЖ. Трудно переоценить значение устава товарищества собственников жилья. Этот документ действует в течение всего срока существования товарищества. К нему постоянно обращаются собственники помещений многоквартирного дома, члены и председатель правления ТСЖ, ревизионная комиссия, представители комитетов и комиссий при товариществе и т. д. Устав товарищества представляется в качестве основного документа при регистрации юридического лица. На него при конфликтных ситуациях ссылаются члены товарищества в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В конечном итоге устав товарищества - основной документ, по которому живут собственники помещений многоквартирного дома, являющиеся членами товарищества. От того, как он подготовлен, вовремя ли вносятся в него изменения и дополнения, зависит очень многое, однако в Жилищном кодексе РФ отсутствуют требования собственника жилья к уставу товарищества, хотя для ЖК и ЖСК подобные требования имеются в ст. 113 ЖК РФ. В Жилищном кодексе РФ член ТСЖ должен быть собственником помещения в многоквартирном доме. И не важно, где он проживает - в Москве, Владивостоке, даже в другой стране, главное, что он является собственником. Например, по Уставу 1924 г. членом товарищества не мог быть гражданин, не проживающий в доме. При выезде таковой автоматически исключался из товариществ. Устав жилищного товарищества 1924 г. четко определял серьезные нарушения обязанностей, за которые член товарищества подлежал исключению: невнесение квартирной платы и прочих обязательных сборов в течение двух месяцев; хищническое отношение к жильцам, поведение, нарушающее нормальную жизнь населения дома, осуждение судом за позорящие деяния, даже без поражения в правах; упорное неподчинение постановлениям общего собрания и правления. Что же, собственно, изменилось за прошедшие 80 лет? Все то же самое возможно в любом жилом доме <4>. -------------------------------- <4> Матеров Л. Н. Устав товарищества: вчера, сегодня, завтра // ЖКХ. 2006. N 4. Ч. 1.

Кодекс не содержит положений о возможности исключения члена товарищества из товарищества. Может ли быть закреплено в уставе право членов товарищества исключать из товарищества за установленное в уставе действие (деятельность) в предусмотренном уставом порядке. Могут ли быть причиной исключения систематическая неуплата обязательных взносов и платежей, нанесение вреда общему имуществу дома, ведение деятельности, вредящей товариществу, и т. п. Оформленные в соответствии с ГОСТами документы товарищества приобретают юридическую силу и могут использоваться в качестве доказательной базы, аргументов в судах общей юрисдикции или арбитражном суде. Именно поэтому в уставе товарищества необходимо предусмотреть раздел "Делопроизводство в ТСЖ". Общее собрание собственников помещений многоквартирного дома - это общественное объединение собственников (не основанное на членстве), а поскольку решение общего собрания является обязательным для всех собственников многоквартирного дома, в т. ч. и для членов ТСЖ, то в устав товарищества необходимо вводить общее собрание собственников помещений многоквартирного дома, организовывать его, проводить, хранить протоколы, делать из них выписки и т. д. В ст. 149 Жилищного кодекса РФ перечислены полномочия председателя правления и ничего не сказано об ответственности председателя и правления за убытки, причиненные товариществу, как неэффективным управлением, так и нанесением вреда имуществу в многоквартирном доме, принадлежащему собственникам жилья, не являющимся членами товарищества. Между тем отсутствие в Кодексе положений об ответственности исполнительных органов не исключает этой ответственности. В уставе товарищества следует четко определить условия и размер такой ответственности, а также порядок взыскания убытков, причиненных товариществу деятельностью исполнительных органов. Правление ТСЖ вправе в любое время приостановить полномочия единоличного исполнительного органа - председателя правления ТСЖ. Причем основания для этого могут быть самые разные, поскольку в законе ничего конкретного об этом не сказано. Жилищный кодекс РФ в вопросах ответственности за нарушение жилищного законодательства определяет, что виновное лицо несет ответственность, предусмотренную законодательством (ст. 66, 68 ЖК РФ). Административной ответственности подлежат физические, юридические, должностные лица. КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушения в сфере жилищного законодательства применительно к ТСЖ: административные правонарушения, посягающие на права граждан, - ст. 6.4 КоАП РФ, что касается ТСЖ как юридического лица, то на него распространяется ст. 7.22 КоАП РФ "Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений". Данная статья содержит положение о лицах, в обязанности которых входит обеспечение содержания и ремонта жилых помещений и общего имущества собственников квартир в многоквартирном доме. Ответственным за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме является товарищество собственников жилья (ст. 148 ЖК РФ). Что касается административной ответственности, то следует предусмотреть такой вид, как дисквалификация (ст. 3.2 КоАП РФ). Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, а также осуществлять управление юридическим лицом, в том числе это касается и председателя правления ТСЖ. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет (ст. 3.11 КоАП РФ). Материальная ответственность юридического лица (ТСЖ) как работодателя применяется в том случае, если работники, в обязанности которых входит обслуживание ТСЖ, осуществляют свою деятельность на основании трудового договора. Статья 234 ТК РФ "Обязанность работодателя возместить работнику материальный ущерб, причиненный в результате незаконного лишения его возможности трудиться". Статьи 235 - 237 ТК РФ: "Материальная ответственность работодателя за ущерб, причиненный имуществу работника"; "Материальная ответственность работодателя за задержку выплаты заработной платы и других выплат, причитающихся работнику"; "Возмещение морального вреда, причиненного работнику". Остается вопросом регулирование отношений единоличного исполнительного органа (председателя правления) с самим ТСЖ. Может ли данный договор являться не трудовым, а быть отнесен к гражданско-правовым? Наверное, договор ТСЖ с единоличным исполнительным органом является трудовым. Это объясняется тем, что при всей организационной самостоятельности труд руководителя зависит от воли собственника имущества. Осуществляется такое управление в сфере деятельности другого лица (работодателя), в его интересах и под его руководством. На мой взгляд, данный договор относится к трудовым, поскольку в данном случае речь идет об особой трудовой функции - управлении организацией, в то же время деятельность по управлению организацией имеет свою специфику, которая и должна найти отражение в договоре с соответствующими лицами. Именно ст. 274 ТК РФ прямо указывает, что права и обязанности руководителя в области трудовых отношений определяются трудовым договором. Специфика труда руководителя находит отражение в возложении на него полной материальной ответственности за прямой действительный ущерб, причиненный ТСЖ, и в установлении дополнительных оснований расторжения договора с ним (соответственно ст. 277 и 278 ТК РФ). Тот же самый вопрос возникает в отношении работников, в обязанности которых входит обслуживание ТСЖ. Наверное, работа данных категорий работников должна осуществляться на основании договора оказания услуг (гражданско-правовой договор) или трудового договора. Исходя из того, что ст. 149 ЖК РФ предусматриваются правила внутреннего распорядка в отношении этих работников, можно предположить, что работа должна осуществляться на основании трудового договора в режиме гибкого рабочего времени (ст. 102 ТК РФ). Товарищество собственников жилья не может управлять эффективно единым комплексом земельно-имущественной недвижимости, не являясь собственником или хотя бы арендатором земельного участка. В ст. 36 ЖК РФ земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, включен в общее имущество собственников помещений многоквартирного дома, и в п. 5 этой статьи записано, что земельный участок может быть обременен правом ограниченного пользования другими лицами. Все остальные моменты прав на земельный придомовой участок оказались не в тексте Жилищного кодекса РФ, а в ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <5>. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

Вопрос о собственнике на землю до сих пор не решен. Аренда земли законом разрешена, но права товарищества как арендатора не прописаны, как это сделано для инвесторов и владельцев нежилых зданий. В земельных отношениях товарищества остаются бесправными землепользователями. Практически нет примеров, чтобы жителям при организации ТСЖ отдавали их собственный двор без всяких условий. ТСЖ может получить земельный участок в аренду, но снова должно обращаться в земельные органы за разрешением, если оно захочет что-либо построить на нем или поставить, например установку для прессования мусора. Практики, занимающиеся вопросами развития самоуправления в своем жилищном фонде, отмечают вместе с тем, что если и дадут ТСЖ землю, то многие товарищества не смогут этим правом воспользоваться, так как не определены границы самих участков, на которые они могут претендовать. Градостроительный кодекс РФ (ст. 58 - 59) обязывает архитектурно-планировочные и земельные органы провести размежевание земельных участков, чтобы каждый дом независимо от формы собственности на него знал, какой участок закреплен за ним. Это относится как к старой, так и к новой застройке. Но пока не разработаны даже принципы межевания городских земель, архитекторы часто идут по упрощенному варианту: земля выделяется по минимуму, то есть в размерах пожарного проезда. В таких границах ТСЖ и оплачивает содержание придомовой территории. Но совсем плохо, когда вообще отсутствует юридическое закрепление границ земельных участков за домами ТСЖ. Не исключено, что при таких обстоятельствах у дома и земли, на которой он стоит, могут быть два разных владельца. Собственник же земли вправе будет устанавливать на нее любые цены, которые могут быть непосильными и людям со средним достатком, не говоря уже о малоимущих. Претензии на получение земельных участков стали ключевой темой судебных споров, не случайно два из последних Постановлений ВАС РФ (от 16 мая 2006 г. N 781/06 и от 27 июня 2006 г. N 1821/06) относятся именно к данной проблеме <6>. -------------------------------- <6> Сборник постановлений Пленума ВАС РФ. 2006. N 7, 9.

Для совершения действий по распоряжению и пользованию общим имуществом ЖК РФ не требует согласия всех собственников жилых помещений и тем самым вступает в противоречие с п. 1 ст. 246 и п. 1 ст. 247 ГК РФ, в соответствии с которыми это возможно лишь по соглашению всех его участников. Иного ст. 246, 247 ГК РФ не предусматривают. Отмеченное обстоятельство представляет собой существенное противоречие между нормами ГК и ЖК, причем при сегодняшнем состоянии законодательства эта коллизия по изложенным выше соображениям может решиться в пользу ГК РФ <7>. Необходимо как можно скорее внести ясность в этот вопрос, особенно с учетом защиты права собственности на основе не только национального законодательства, но и ст. 1 Протокола 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. М. Эрделевского "О применении нового Жилищного кодекса" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <7> Эрделевский А. М. О применении нового ЖК РФ // Семейное и жилищное право. 2005. N 1.

По сравнению со ст. 290 ГК РФ Жилищный кодекс РФ расширил круг субъектов права общей долевой собственности, включив собственников нежилых помещений самостоятельного использования. Ранее последние в отличие от собственников квартир в многоквартирном доме не включались в состав участников общей долевой собственности на общее имущество многоквартирного дома. В п. 3 ч. 2 ст. 151 ЖК РФ в перечне источников поступления финансовых средств числятся доходы от предоставления коммунальных услуг. Товарищество не может получить доходы от предоставления отдельных видов коммунальных услуг, поскольку оно ни фактически, ни юридически не оказывает никаких видов коммунальных услуг. Фактически - поскольку не обладает техническими возможностями, а юридически - поскольку является некоммерческой организацией (не профессиональным предпринимателем) и не может быть стороной в публичном договоре (см. ст. 426 ГК РФ). При этом в перечне отсутствуют средства, поступающие на основании договоров о содержании и ремонте общего имущества с собственниками помещений, не являющимися членами ТСЖ (п. 2 ч. 1 ст. 138 ЖК РФ). Сокращение сроков выбора способа управления, установленное Вводным законом, нельзя считать правильной практикой, поскольку тем самым ограничиваются права граждан или иным образом ухудшается их положение. Позиция "граждане знают закон, если он был опубликован" не учитывает социальные, экономические факторы, влияющие на уровень знания законов гражданами. Для того чтобы решить данную проблему, законодательство должно предусматривать иные механизмы получения информации о законодательстве, кроме опубликования законов. Должна вестись правовая пропаганда (сообщаться о принятии отдельных актов, об их содержании, разъясняться их применение). Необходимо использовать дополнительные средства и способы доведения содержания права до граждан (например, распространение информации в адаптированной форме и т. п.). А эти вопросы занимают значительное время. И как показывает практика, в столь короткий срок, который установлен ЖК РФ (впоследствии продлен), невозможно передать огромные объемы информации на аудиторию большой численности. Не определен перечень (объем) технической документации на федеральном уровне. Как показывает практика, значит, невозможно говорить и о том, какие действия должны совершить органы местного самоуправления. Не определена процедура передачи технической документации при выборе способа управления многоквартирным домом (кто передает, кому передает, в какой срок передает). Наверное, в этом вопросе стоит исходить из положений ч. 10 ст. 162 ЖК РФ по аналогии. Следующая проблема состоит в том, что может помешать этим собственникам вступить в члены товарищества, созданного собственниками жилых помещений соседнего дома? Если буквально толковать положения закона и принять во внимание принцип свободы объединения граждан в некоммерческие организации, то ничто не препятствует собственникам помещений одного дома вступить в члены товарищества собственников жилья, созданного в другом многоквартирном доме. Рассматривая норму права, содержащуюся в п. 1 ч. 2 ст. 136 ЖК РФ, нельзя не заметить, что многоквартирные дома объединяться не могут (они являются объектами гражданских правоотношений, а не их субъектами), объединяться могут только собственники помещений. Из этого следует, что создать товарищество собственников жилья вправе только собственники жилых помещений многоквартирного дома. Помимо собственников жилых помещений в многоквартирных домах создавать товарищества собственников жилья вправе и собственники жилых домов, предназначенных для проживания одной семьи (п. 2 ч. 2 ст. 136), однако в таком доме может проживать и не одна семья, если они расположены на соседних земельных участках и соединены инженерно-техническими сетями. К ним относятся собственники домов в коттеджных поселках, собственники дачных домов при наличии единой системы инженерных коммуникаций. В заключение хочется отметить, что в работе предпринята попытка рассмотреть лишь часть проблем, возникающих при формировании и деятельности ТСЖ. Однако, как показывает практика, собственники помещений все же не готовы к созданию ТСЖ, а срок истекает 1 января 2007 г. Что будет дальше, какой форме управления - некоммерческой (ТСЖ) или коммерческой (управляющая организация) - отдадут предпочтение граждане, покажет время.

Название документа