Критерии разграничения юридических лиц в публичном и частном праве

КРИТЕРИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ПУБЛИЧНОМ И ЧАСТНОМ ПРАВЕ <*>

О. А. ЯСТРЕБОВ

Ястребов О. А., доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

В статье автор анализирует теории юридического лица в публичном и частном праве, показывает динамику критериев содержания, что, по его мнению, определяет их специфическую сущность и особенности понятия.

Ключевые слова: теории, юридическое лицо, критерии, публичное право, частное право, содержание, понятие.

The author of the article analyses the theories of juridical person in public and private law; shows the dynamics of criteria of the contents which in his opinion determines their specific essence and peculiarities of concept.

Key words: theories, juridical persons, criteria, public law, private law, contents, concept.

В юридической литературе дискуссии по вопросу о разграничении публичного и частного права находят свое продолжение в полемике о критериях разграничения юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права. Необходимость разграничения между этими субъектами проистекает из того, что в юридической практике они действуют, руководствуются в своей деятельности или создаются на основе норм публичного или частного права. В организационном и функциональном планах они опираются на совокупность публично-правовых или частноправовых норм в различных пропорциях. Отсюда можно говорить о характере юридической личности тех или иных субъектов в зависимости от природы нормативного блока - публичного или частного. При этом одни из этих субъектов действуют преимущественно в сфере частного права, другие же - преимущественно в сфере публичного права (в публичном секторе). Хотя, по сути говоря, их деятельность в том или ином секторе или в том или ином правовом обличье еще не характеризует их юридическую природу. К числу наиболее значимых критериев разграничения этих двух видов юридических лиц в зарубежной доктрине, как правило, относятся следующие: а) критерий цели; б) критерий наличия властных полномочий; в) критерий образования или государственного вмешательства; г) критерий формы; д) критерий интегрированности в государственную организацию; е) плюралистический критерий. Критерий цели. Согласно этому критерию публичный или частный характер юридического лица определяется типом цели: публичная или частная <1>. Соответственно в качестве публичных юридических лиц выступают такие организации, которые преследуют публичные цели, совпадающие с основными целями государства, и которые оно рассматривает как свои собственные, а в роли юридических лиц частного права выступают организации, реализующие партикулярные, частные, "эгоистические" цели частных лиц. Однако недостаточность этого критерия отмечается многими авторами. Так, П. Феррара отмечает, что одну и ту же цель (например, социальное обеспечение по старости, инвалидности рабочих и служащих) в зависимости от обстоятельств может реализовывать парагосударственная организация публичного характера, частное юридическое лицо или управляющий фонд, не имеющий юридической личности <2>. Более того, во многих странах даже организации, созданные государством или муниципальным образованием, наделенные юридической личностью, не обязательно могут выступать как юридические лица публичного права. В испанской литературе в качестве такого примера приводится, в частности, муниципальное транспортное предприятие Мадрида, являющееся торговым обществом, созданным муниципалитетом, наделенное правами юридического лица, предоставляющее публичные услуги по транспортному обслуживанию населения, но не относимое законодателем к юридическому лицу публичного права. Критерий цели критикуется многими авторами и по той причине, что в настоящее время достаточно сложно разграничивать государственные и негосударственные цели, поскольку в современном обществе в силу императивов экономического и социального развития государство в той или иной мере вторгается в те сферы, которые традиционно считались как относящиеся исключительно к частному сектору (коммерческая, промышленная, финансовая сферы). В литературе была выдвинута концепция "двойной цели" для обоснования специфики отдельных публичных юридических лиц. Согласно ей в качестве публичных выступают юридические лица, которые осуществляют "коллективную цель общего интереса" совместно с государством и одновременно осуществляют свои собственные цели <3>. Однако высказанные выше критические замечания в отношении критерия цели не теряют своего значения, поскольку встает проблема, какие цели считать государственными, а какие негосударственными. Таким образом, преследуемая организацией цель, несомненно, может рассматриваться как позитивный критерий разграничения юридических лиц. Однако он не является исчерпывающим критерием. -------------------------------- <1> При разграничении этих целей необходимо подчеркнуть, что публичными являются те цели, которые служат реализации публичного интереса. Причем публичный интерес вряд ли следует понимать в этом случае как "общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе" (Ю. А. Тихомиров). Множество носителей публичного предопределяет и существование множества публичных интересов, которые могут не совпадать по содержанию, различаться и даже вступать в противоречие друг с другом, например интересы субъектов, входящих в состав Федерации, интересы местного самоуправления и т. д. <2> См.: Феррара П. Derecho Administrativo. Madrid. 1994. P. 42. <3> См.: Orellano Edmundo. Ob. cit. P. 154.

Критерий публичных полномочий, или "критерий imperium". В соответствии с этим критерием юридическое лицо публичного права характеризуется его участием в более или менее прямой форме в осуществлении властной деятельности, типичной для государства. В зависимости от того, участвуют ли юридические лица в осуществлении такой деятельности, они могут быть отнесены к публичными или частным. Нет сомнения, что юридическое лицо, участвующее в осуществлении публичной власти, суть юридическое публичное лицо. Однако в литературе справедливо отмечается, что этот критерий также не является самодостаточным, если учитывать широкий объем целей и обязанностей, которые осуществляет современная государственная и муниципальная администрация. Реализация многих из этих целей и обязанностей не предполагает непременного использования властных, командных рычагов <4>. В силу этого данный критерий не может выступать в качестве единственного и исключительного, и в литературе он рассматривается как один из возможных критериев, например, наряду с критерием цели в качестве критерия властных методов и средств, необходимых для реализации этой цели. -------------------------------- <4> См. подр.: Forti G. Lerioni di Diritto amministrativo. Roma, 1976. Vol. 1. P. 174.

Критерий образования или государственного вмешательства. Согласно этому критерию различие юридических лиц проводится по способу создания. Считается, что юридические лица публичного права создаются государством, муниципальным образованием или иным публично-правовым образованием, например провинцией. В этих случаях административное вмешательство в дела этих юридических лиц обусловлено их происхождением. Однако этот критерий также не является исчерпывающим, ибо государство и иные публично-правовые образования могут создавать общества и предприятия с юридической личностью частноправового характера. В силу этого отдельные авторы сводят этот критерий к специфическим типам контроля, который государство осуществляет в отношении юридических лиц, учитывая, что среди его полномочий есть право воспрепятствовать развитию организации в соответствии с волей заинтересованных лиц <5>. Однако законодательство многих стран устанавливает запрет на реорганизацию частных фондов, преследующих публичный интерес, в юридические лица публичного права. Следовательно, данный критерий также не может рассматриваться в качестве исчерпывающего. -------------------------------- <5> См.: Vitta G. Les personnes morales de Droit public en France et en Italie // Melanges Haurion. Roma, 1929. P. 775.

Критерий формы. В соответствии с этим критерием показатель разграничения публичных и частных юридических лиц - это их организационно-правовая форма. Так, Х. Гарсиа-Тревихано считает, что факт интегрированности субъекта в общую организацию государства отнюдь не означает, что его на этом основании можно рассматривать в качестве юридического лица публичного права. Необходимо, кроме этого, чтобы оно имело форму корпорации или фонда. В то же время юридические лица частного права по общему правилу выступают в форме торговых обществ. Этот второй критерий, как полагает данный автор, обычно не принимается во внимание доктриной, считающей, что он является формальным, не способным изменять природу юридического лица. Однако сегодня, возможно, это единственный способ определить границы между публичным и частным юридическим лицом из-за постоянного вмешательства государства <6>. Однако этот критерий формы также не может быть принят как определяющий и точный при классификации юридических лиц. С одной стороны, юридические лица частного права (в зарубежных странах таковыми могут являться торговые общества) могут создаваться государством, зависеть от него, но они не являются частью его организации, а следовательно, не относятся к публичным юридическим лицам. С другой стороны, форма корпорации или фонда не является определяющей для юридических лиц публичного права. В организационно-правовой форме корпораций и фондов могут практически во всех странах создаваться юридические лица частного права. -------------------------------- <6> См.: Garcia-Trevijano J. Tratado de Derecho Administrativo. Madrid. T. II. 1967. P. 284 - 285.

Критерий интегрированности в государственную (публичную) администрацию. К числу сторонников этого подхода относится целый ряд известных ученых <7>. Согласно этому критерию к частным юридическим лицам следует относить такие организации, которые государство стремится "вывести", вынести за пределы своей собственной административной организации. В сомнительных случаях, когда трудно определить, интегрирована ли организация в публичную администрацию, необходимо проанализировать юридическую природу отношений, которые ее связывают с публичной администрацией. Если эти отношения носят иерархический характер или такие, которые в доктрине называются административной опекой, то налицо интегрированность организации в публичную администрацию, а значит, она относится к юридическим лицам публичного права. -------------------------------- <7> См., напр.: Haurion M. Precis de Droit Administratif et Droit Public. 6a ed., P., 1907. P. 55; Forti G. Ob. cit. P. 175; Garrido Falla, Fernando. Palomar Olmeda, Alberto. Losada Gonzalez. Ob. cit. P. 394.

Отношения иерархического типа и опека достаточно легко отличаются от различных форм административного вмешательства, которое государство использует в тех или иных случаях в отношении частных юридических лиц. Эти лица являются частными не только в отношениях с иными частными лицами, но и в отношении самого государства и публичной администрации, ибо их правовой режим определен нормами частного права и отличается от правового режима входящих в публичную администрацию субъектов. В силу этого, по мнению сторонников данного подхода, критерий включенности, интегрированности субъекта следует рассматривать как фундаментальный. Однако критерий интегрированности в государство, в государственную администрацию также вряд ли можно считать исчерпывающим. В связи с применением этого критерия неизбежно встает вопрос, что понимать под государством и государственной администрацией. Если даже государство понимать в предельно широком смысле как политическую и юридическую организацию, осуществляющую публичную власть в отношении частных лиц, а государственную администрацию как "организацию субъектов, осуществляющих публичную власть императивного характера" <8>, то встает вопрос о политических партиях и других некоммерческих общественных объединениях, которые во многих национальных правопорядках признаются в качестве юридических лиц публичного права. Можно ли рассматривать их как интегрированных в государственную администрацию? Очевидно, нет. В силу этого в отдельных национальных правовых системах данный критерий расширяется либо дополняется критерием включенности в публичный сектор или политическую систему. Такой подход нашел в отдельных странах законодательное воплощение. Так, Органический налоговый кодекс Венесуэлы подразделяет субъектов публичного сектора на государственные юридические лица публичного права и негосударственные юридические лица публичного права <9>. -------------------------------- <8> См.: Gamero Casado Eduardo, Fernandez Ramos, Severiano Manual basico de Derecho Administrativo. Madrid. Ed. Techos, 2007. P. 71. <9> См. подр.: Sanchez Falcon Enrique. Ob. cit. P. 81.

Деление юридических лиц публичного права на государственные и негосударственные представляется весьма корректным и перспективным. Дело в том, что длительное время классическая доктрина исходила из того, что публичные юридические лица были государственными, созданными государством и действующими для государства. Иными словами, все государственные образования были публичными, а любое публичное лицо выступало как государственное. Если такое лицо не являлось государственным, то в обязательном порядке регулировалось нормами частного права. В результате публичное отождествлялось с государственным, что особенно было характерно для XIX в. Однако уже в прошлом веке стали создаваться юридические лица, которые не включались в государственную администрацию то ли потому, что законодатель придавал им такое особое качество, то ли потому, что по своей природе они не могли входить в систему государственной администрации. Однако полностью или частично их статус определялся нормами публичного права, например коллегии адвокатов и иные профессиональные сообщества, создаваемые и организуемые на основе закона. В зарубежной доктрине предлагаются различные критерии разграничения государственных и негосударственных юридических лиц публичного права. В частности, среди критериев, определяющих государственный характер таких лиц, называют: 1) определение государственного характера самим законом, включающего то или иное лицо в систему государственной администрации. В случае если закон прямо на это не указывает, то следует выявить природу отношений, которые связывают это лицо и государство: если они носят иерархический характер либо выражаются в административной опеке, то налицо включенность в государственную организацию; 2) юридическое лицо публичного права не может выступать в форме торгового общества или "смешанного акционерного общества". Отношения такого рода юридических лиц с государством определяются не иерархией или опекой, а отношениями собственности. Они не входят в государственную организацию, ибо их связь определяется капиталом, который полностью или частично может принадлежать государству. В отдельных случаях законодатель может обозначать такого рода юридические лица как государственные, но не для того, чтобы придать им качество юридического лица публичного права, а для того, чтобы указать, что капитал полностью или частично принадлежит государству <10>. -------------------------------- <10> См.: Orellano Eduardo. Ob. cit. P. 160.

В то же время для определения негосударственных юридических лиц публичного права в литературе выделяются следующие критерии: а) создается по инициативе государства, причем государство может участвовать в этом отчасти "на расстоянии" или de oficio. В первом случае закон указывает процедуру, которой должны следовать частные лица от момента принятия решения о создании организации до момента получения для нее юридической личности. Во втором случае государство ограничивается предоставлением полномочия по созданию такого субъекта какому-либо государственному органу и не прописывает процедуру для частных лиц. Это означает, что для реализации органом своего полномочия не требуется какое-либо обращение заинтересованных лиц; б) должно проявлять властные публичные полномочия, например полномочия объединять принудительным образом представителей определенной профессии и осуществлять в отношении их дисциплинарную власть; в) должно находиться под контролем государства. Коль скоро организация создается на основе закона и осуществляет отдельные публичные полномочия, то, как считается в доктрине, она не может функционировать без государственного контроля, носящего публичный характер. При этом уровень такого контроля может быть различным. Это обусловлено тем, что он будет обусловлен объемом деятельности юридического лица, регулируемой публичным правом. Среди видов государственного контроля в этом случае обычно называют: назначение руководителей, полномочия авторизации или апробации основных актов, бухгалтерский контроль и др.; г) основные цели негосударственного юридического лица публичного права должны быть направлены на достижение общественной пользы, должны быть публичными, т. е. его основная деятельность, как отмечает, например, Эдмундо Орелльяно, не должна носить коммерческий, промышленный или финансовый характер <11>. -------------------------------- <11> См.: Orellano Edmundo Ob. cit. P. 159.

Итак, исходя из критерия включенности юридического лица в систему государственной администрации возможно их разграничение не только на частные и публичные, но и публичных на государственные и негосударственные. Вместе с тем сам этот критерий, взятый в отдельности, не может служить как фундаментальный и единственный для разграничения юридических лиц на публичные и частные. Плюралистические критерии. Недостаточность использования отдельно взятых критериев, указанных выше, для разграничения юридических лиц публичного и частного права подвигла многих авторов к использованию синтетических или плюралистических критериев. В основе этого подхода лежит идея, согласно которой публичный характер юридических лиц является следствием целой серии отличительных признаков, взятых кумулятивно, с учетом того, что каждый из них, отдельно взятый, не имеет определяющего значения. Анализируя тот или иной критерий, которым доктрина пыталась придать качество "фундаментального признака", отечественный автор Н. Карадже-Искров отмечал, что позитивное право может в любой момент устранить такой отличительный признак, не устраняя тем самым другие признаки специального правового режима <12>. -------------------------------- <12> См.: Karadge-Iskrov N. La personne juridique publique // Revin de Droit Public. 1934. N 1. P. 21.

В рамках этого подхода отдельные авторы выдвигают концепцию разграничения типичных юридических лиц публичного права, т. е. таких, которые регулируются публично-правовыми нормами во всех аспектах их правового положения, и юридических лиц, правовое положение которых характеризуется тем, что одни его стороны регулируются публичным правом, другие - частным правом <13>. Вся проблематика типичного юридического лица разрешается для итальянского автора Ла Торре в следующих моментах: 1) способ учреждения или происхождение; 2) реорганизация и ликвидация; 3) цели, общая юридическая правоспособность; 4) лица, которые управляют; 5) назначение руководителей, порядок и процедура; 6) способ внешней деятельности руководителей; 7) исполнимость (эффективность) их актов; 8) государственный контроль и опека; 9) компетентные юрисдикционные органы; 10) властные и дисциплинарные полномочия; 11) способ участия в договорных отношениях; 12) способ управления собственностью; 13) характер юридических отношений со служащими; 14) отчетность <14> и др. -------------------------------- <13> См.: La Torre Elementi di Diritto Amministrativo. Roma, 1925. P. 99. <14> См.: Там же. С. 99 - 100.

Несомненно, плюралистический критерий выступает как более предпочтительный, чем отдельно взятые критерии при определении "публичности", публичного характера или "частности", частного характера юридических лиц. В силу этого некоторые авторы пытаются усовершенствовать отдельные "монистические" критерии путем использования плюралистической технологии. В частности, такая попытка предпринимается в отношении критерия включенности в систему публичной администрации. Предлагается в этой связи более четко определять критерий включенности в эту систему на основании "знаков" или "показателей", свидетельствующих о включенности и невключенности тех или иных субъектов. К числу таких знаков или показателей относятся: наличие публичных полномочий, способ создания, способ контроля и характер цели <15>. Таким образом, в данной концепции для определения включенности субъекта в систему публичной администрации используются те же самые критерии, которые были объявлены недостаточными каждый по отдельности. Кроме того, отстаивающие этот подход авторы полагают, что для квалификации включенности субъекта в систему публичной администрации нет необходимости в том, чтобы использовать всех их кумулятивно, а достаточно наличия одного из них <16>. -------------------------------- <15> См.: Marienhoff Miguel Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Abeledo - Perrot. 1965. P. 348. <16> См.: Alessi Renato Sistema Institutionale del Diritto Amministrativo Italiano. Milan: Guiffre, 1960. P. 43.

Анализ имеющихся в доктрине критериев разграничения юридических лиц на публичные и частные имеет принципиальное значение для выяснения сущности юридического лица публичного права и определения объема обозначающего его понятия. Это обусловлено тем, что в основе выделяемых критериев в значительной мере лежат признаки, которые характеризуют специфику именно юридических лиц публичного права.

Название документа