Новое в правовом регулировании признания жилья непригодным для проживания

(Былков В. В.)

("Жилищное право", 2006, N 12)

Текст документа

НОВОЕ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

ПРИЗНАНИЯ ЖИЛЬЯ НЕПРИГОДНЫМ ДЛЯ ПРОЖИВАНИЯ

В. В. БЫЛКОВ

В. В. Былков, ведущий специалист контрольно-методического отдела министерства строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области, к. ю.н.

Исследователи, изучающие возрастную структуру человеческого сообщества, используют понятие "демографическая группа". Это понятие можно было бы применить и в отношении жилищного фонда. В общем количестве жилых помещений, находящихся на территории нашей страны, доля условно "пожилых" оказывается весьма значительной. Однако далеко не всегда первопричиной обветшания жилищного фонда является время. Зачастую жилищный фонд страдает от низкого качества изыскательских исследований, проведенных перед строительством, проектной документации, стройматериалов, несоблюдения технологии производства работ. Вряд ли возможно составить закрытый перечень причин утраты эксплуатационной надежности жилых помещений. Иногда причинами резкого снижения эксплуатационных характеристик жилого помещения является непредсказуемое поведение грунтов, разрушительное воздействие техногенных факторов. Основным же обстоятельством, приводящим к преждевременному обветшанию жилых помещений, является неправильная эксплуатация жилищного фонда, несвоевременное проведение ремонтных работ текущего и капитального характера.

Год от года возрастает доля непригодного для проживания жилищного фонда. С одной стороны, это объясняется снижением объемов жилищного строительства в сравнении с дореформенным периодом, когда была возведена основная часть жилищного фонда. С другой стороны, постоянно ужесточаются требования к уровню благоустройства жилья, что автоматически выводит определенную часть жилых помещений из категории пригодных для проживания. По приблизительным оценкам, объем непригодного жилья ежегодно увеличивается на 4 - 5%.

Вместе с ростом количества непригодных для проживания жилых помещений возрастает и значимость правового регулирования вопросов признания жилых помещений непригодными, а также проблем обеспечения переселяемых граждан благоустроенным жильем.

Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. устанавливал, что признание домов и жилых помещений непригодными для проживания производится в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР.

Положение по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания, утвержденное Приказом Министра ЖКХ РСФСР от 05.11.1985 N 529 (оно не отменено и по сей день), возлагало рассмотрение вопросов о непригодности жилья на междуведомственные комиссии исполкомов районных (городских, районных в городах) Советов народных депутатов (позднее - соответствующих администраций).

Постановлением Правительства РФ от 04.09.2003 N 552 было утверждено Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания. Оно предусматривало создание органами исполнительной власти субъекта РФ межведомственной комиссии (либо комиссий, действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований). В Ростовской области областная межведомственная комиссия по признанию жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания была создана в 2004 году и осуществляла свои полномочия вплоть до начала текущего года.

Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47, утвердившим Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (далее - Положение), были изменены основания и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания.

В соответствии с Положением орган исполнительной власти Российской Федерации создает межведомственную комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации создает межведомственную комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Вопросы признания непригодными жилых помещений муниципального и частного жилищного фонда отнесены к компетенции органов местного самоуправления, которые также создают в этих целях межведомственную комиссию для оценки жилых помещений.

В процессе реализации норм Положения возник вопрос: органами местного самоуправления какого муниципального образования - поселения или муниципального района должна создаваться межведомственная комиссия для оценки жилых помещений? Учитывая, что процесс разграничения муниципальной собственности между поселениями и муниципальным районом только начался и жилищный фонд еще не передан в собственность поселения, целесообразно создавать межведомственную комиссию на уровне муниципального района. Требования к составу комиссии содержатся в Положении. Они не претерпели существенного изменения. По-прежнему в состав комиссии включаются представители надзорных органов в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной безопасности, представители органов технической инвентаризации и т. д. Следует обратить внимание, что к участию в работе комиссии с правом совещательного голоса привлекаются собственники жилых помещений.

Положение оперирует терминологией, заложенной новым Жилищным кодексом РФ. В нем отсутствует ранее применявшееся и зафиксированное в Положении о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания 2003 г. деление непригодных жилых помещений на: а) ветхие, б) аварийные и в) помещения, в которых выявлено вредное воздействие факторов среды обитания. Действующее Положение никаких подгрупп в составе непригодных жилых помещений не выделяет.

Тем не менее в отношении многоквартирных домов Положение устанавливает особые правила.

В соответствии с ч. 10 ст. 32 ЖК РФ признание в установленном Правительством Российской Федерации порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. В случае если данные собственники в установленный срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.

В качестве условия обеспечения прав собственников жилых помещений в порядке ст. 32 ЖК РФ (изъятие жилого помещения путем выкупа) кодекс называет юридический состав, включающий в себя несколько элементов: жилое помещение, принадлежащее собственнику, должно находиться в многоквартирном доме; этот дом должен быть признан аварийным и подлежащим сносу.

Понятие многоквартирного дома дается в п. 6 Положения: многоквартирным домом (далее - МКД) признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме.

Жилищный кодекс РФ не дает определение МКД. Но в ст. 16 он содержит понятие квартиры, пользуясь которым можно выйти на понятие МКД: МКД - это жилой дом, в котором расположены структурно обособленные жилые помещения (квартиры), обеспечивающие возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме. Ст. 36 указывает еще на один обязательный признак МКД - наличие общего имущества, предназначенного для обслуживания более одного помещения. Таким образом, итоговым определением МКД может выступать следующее: МКД - это здание (дом), в котором расположены структурно обособленные жилые помещения - квартиры, обеспечивающие возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме, и общее имущество, предназначенное для обслуживания более одного помещения.

Следует отметить, что определение МКД, приведенное в Положении, не учитывает обязательность наличия в МКД помещений общего пользования, к которым должен быть обеспечен прямой доступ. Доступ лишь на земельный участок, прилегающий к дому, на наш взгляд, не может служить сущностным признаком МКД.

Тем не менее в целях признания жилых помещений непригодными для проживания рекомендуется использовать определение МКД, приведенное в Положении. Оно шире по своему объему и позволяет рассматривать на предмет непригодности для проживания большее количество жилых помещений.

Признание МКД аварийным и подлежащим сносу "включает" действие норм ст. 32 ЖК РФ.

Применение в отношении МКД понятия "аварийный" вызывает определенные сложности, так как во всех остальных случаях законодатель употребляет понятие "непригодный" (п. п. 11, 12 ст. 12, п. 8 ч. 1 ст. 14, ч. 4 ст. 15, п. 1 ч. 2 ст. 57, п. 3 ст. 73, п. 3 ст. 85, ст. 87, п. 3 ст. 95, п. 3 ч. 2 ст. 106 ЖК РФ).

Исходя из предшествующей практики правового регулирования соотношение понятий "аварийный" и "непригодный" можно рассматривать как соотношение части и целого. Аварийность МКД является специальным случаем непригодности. Учитывая, что МКД не назван в ЖК РФ в качестве объекта жилищных прав и не является разновидностью жилых помещений, применение к нему особого понятия "аварийный" в какой-то степени оправдано.

Основания для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу приведены в Положении, в частности, в п. 34, 36, 38. Так, например, аварийными и подлежащими сносу могут быть признаны МКД, имеющие деформации фундаментов, стен, несущих конструкций и значительную степень биологического повреждения элементов деревянных конструкций, которые свидетельствуют об исчерпании несущей способности и опасности обрушения, МКД, расположенные на территориях, которые ежегодно затапливаются паводковыми водами и на которых невозможно при помощи инженерных и проектных решений предотвратить подтопление территории и т. д.

В ходе процедуры признания МКД аварийным обязательным является рассмотрение комиссией заключения специализированной организации, проводящей обследование этого дома.

Так как в большинстве многоквартирных домов помещения находятся в муниципальной либо частной собственности, решения о признании МКД аварийным и подлежащим сносу принимают, как правило, межведомственные комиссии, созданные органами местного самоуправления.

Предоставление органам местного самоуправления возможности признания непригодными для проживания частных жилых помещений является важной новеллой Положения.

Какие правовые последствия может повлечь принятие такого решения? Согласно ст. 51 ЖК РФ граждане, проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, признаются нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.

Ст. 57 ЖК РФ указывает, что гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди.

В Ростовской области в соответствии с областным законом "Об учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма на территории Ростовской области" N 363-ЗС от 07.10.2005 постановка на квартирный учет граждан, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания и не подлежащими ремонту или реконструкции, осуществляется вне зависимости от признания граждан малоимущими. Это значительно облегчает процедуру постановки на учет и служит дополнительной гарантией обеспечения жилищных прав граждан.

Одной из самых острых проблем, связанных с расселением граждан из жилых помещений, непригодных для проживания, является нехватка финансирования. Муниципальные образования не в состоянии за счет собственных ресурсов обеспечить отселяемых граждан жильем.

Поэтому в рамках подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы будет продолжена реализация мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, и жилищного фонда с высоким уровнем физического износа (более 70 процентов). На эти цели из федерального бюджета в 2006 - 2010 годах планируется направить 5820 млн. рублей.

На территории Ростовской области успешно реализуется Целевая программа переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2004 - 2010 годы, утвержденная Законом Ростовской области от 17.01.2005 N 272-ЗС. Программа ставит целью ликвидацию до 2010 года аварийного жилищного фонда, признанного таковым на 1 января 2004 года, и переселение в благоустроенное жилье более 10,5 тысяч граждан. Ежегодно в рамках Программы через Фонд муниципального развития органам местного самоуправления выделяются средства областного бюджета на проведение мероприятий по обеспечению жильем граждан, проживающих в непригодных для проживания жилых помещениях.

Существенную роль в финансовом обеспечении мероприятий по переселению граждан играют местные бюджеты и внебюджетные источники.

Практика применения новейшей нормативно-правовой базы по вопросам признания жилых помещений непригодными для проживания и обеспечения граждан благоустроенным жильем только складывается. Задача органов исполнительной власти и местного самоуправления - свести к минимуму издержки, возникающие вследствие противоречий и сложностей правового регулирования рассматриваемой сферы отношений.

Название документа