К вопросу о субъектах жилищных отношений по предоставлению жилья по договорам социального найма

К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ЖИЛЬЯ ПО ДОГОВОРАМ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА

В. Ю. БЫКОВ

В. Ю. Быков, адвокат Адвокатской палаты Ленинградской области.

Каждый имеет право на жилище. Этот тезис, известный еще с советских времен и успешно перекочевавший в 1993 году в Конституцию РФ, большинство граждан нашей страны уже давно и устойчиво воспринимают не иначе, как пустую декларацию. Во всяком случае, в той его части, которая касается выполнения государством своих обязательств перед гражданами по обеспечению жилыми помещениями на основании договоров социального найма. Тем более, что по новой жилищной концепции, ознаменовавшейся вступлением в силу 1 марта 2005 года нового Жилищного кодекса РФ, среди обычных граждан, не относящихся к ветеранам, инвалидам и некоторым другим категориям, рассчитывать на подобную заботу о себе со стороны так называемого социального государства могут только малоимущие граждане. Тем не менее, государство, как это не покажется странным, в целом практически не уменьшило своих влияния и ответственности в деле создания условий для осуществления гражданами права на жилище. По сути, произошли всего лишь определенный пересмотр ценностей в жилищной сфере и соответствующая ему перегруппировка государственных ресурсов. С одной стороны, государство сократило объем своих социальных обязательств в отношении граждан, которых оно считает материально обеспеченными. Но, с другой стороны, оно же в известной мере перенаправило высвободившиеся таким образом материальный и правовой потенциал для решения задач безусловной защищенности малоимущих граждан, нуждающихся в жилище, на всей территории страны. Тем самым стало возможным применить на практике заложенный еще в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ законодательный подход, который из-за отсутствия легального определения термина "малоимущий гражданин" долгие годы оставался не реализованным. Пока в соответствии с ч. 2 ст. 49 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ) граждане признаются малоимущими в порядке, установленном законом субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Однако на рассмотрении в Государственной Думе РФ находится законопроект (принятый уже в первом чтении), согласно которому к малоимущим планируется относить семьи, совокупный семейный доход которых и стоимость вышеуказанного имущества, за вычетом прожиточного минимума, не позволяет приобрести жилое помещение по нормам предоставления при оказании максимальной помощи семье в порядке и на условиях, установленных законодательством субъекта РФ. Не надо быть провидцем в этой ситуации, чтобы предположить, что подобное уточнение данного правового термина резко увеличит число претендентов на получение жилья по договорам социального найма. Ведь по данным Совета при Президенте России о реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике лишь 12,4% российских семей в состоянии приобрести жилые помещения самостоятельно или с помощью заемных средств. При таких обстоятельствах, без преувеличения, у большинства граждан нашей страны появляется повод более пристально изучить свою жилищную ситуацию с точки зрения наличия или отсутствия у них права получить жилье бесплатно или за доступную плату из государственных или муниципальных жилищных фондов. Сегодня в целом строительство социального жилья в нашей стране возведено в ранг приоритетного национального проекта, в связи с чем финансируется и контролируется на беспрецедентно высоком уровне. Поэтому есть серьезные основания считать, что и для обычных граждан сроки ожидания в очереди на получение социального жилья будут постепенно сокращаться. Особенно возможность быть принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях может быть выгодна гражданам, чьи многоквартирные дома могут подвергнуться расселению либо переселению в связи с признанием их аварийными или ветхими и подлежащими сносу (для собственников в Москве и нанимателей в Санкт-Петербурге) или в связи с изъятием земельного участка, на котором они расположены, для иных государственных или муниципальных нужд (для собственников в Москве). Поскольку от этого зависит, будут ли указанным лицам предоставлены соответственно равноценные и равнозначные по общей площади жилые помещения (например, такого же размера комната в коммунальной квартире) или же отдельные квартиры по нормам предоставления. Тем более, что в последнее время данные процессы в обоих городах федерального значения идут достаточно активно. Наконец только очередники могут рассчитывать на более чем реальные дополнительные возможности в решении жилищного вопроса, предусматривающие как иные формы бесплатного предоставления жилья, так и приобретение его на льготных условиях. Например, для Москвы это возможность получить жилое помещение из жилищного фонда города Москвы по договору безвозмездного пользования, а для Санкт-Петербурга - приобрести квартиру частично за счет безвозмездных субсидий в рамках целевых жилищных программ "Молодежи - доступное жилье" и "Жилье работникам учреждений образования, здравоохранения и социального обслуживания населения". Однако, многим, так называемым, некоренным жителям Москвы и Санкт-Петербурга нечего и голову забивать такими глупостями. Потому как им по действующему региональному законодательству для того, чтобы встать на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, требуется прожить соответственно в Москве или Санкт-Петербурге в общей сложности не менее 10 лет. Иными словами, в дополнение к вышеуказанному имущественному цензу для них приготовлено еще одно, может быть, даже более серьезное, испытание на пути к своему жилищному благополучию - это пресловутый ценз оседлости. Справедливости ради стоит признать, что по данному поводу современный региональный законодатель не изобрел ничего нового, поскольку отмеченное ограничение права граждан на предоставление бесплатного жилья сохранилось еще с советского периода жилищно-коммунальной истории. Больше того, его соответствие ранее действовавшему жилищному законодательству было подтверждено судебной практикой. Тем более представляется актуальным рассмотреть заявленный вопрос с точки зрения правомерности подобного ограничения права на жилище на сегодняшний день, в свете последних изменений в жилищном законодательстве. И, может быть, у тех, кто прожил и, главное, проработал в Москве или Санкт-Петербурге, скажем, по 7 - 8 лет, но не смог по разным причинам угнаться за ценами на жилье, все-таки есть право получить его, если не бесплатно, то хотя бы за доступную плату? Итак, согласно п. 3 ст. 7 недавно вступившего в силу Закона города Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" <1> малоимущие граждане не могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, если они проживают в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности менее 10 лет. Аналогичная норма существует и в законодательстве Санкт-Петербурга: как следует из п. 2 ст. 1 недавно обновленного Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" (в ред. от 5 мая 2006 г.) <2>, на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях принимаются малоимущие граждане, признанные по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях, только при условии их проживания в Санкт-Петербурге в общей сложности не менее 10 лет. -------------------------------- <1> Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 7. <2> Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 28 июля, 2006. 12 мая.

До 1 марта 2005 года иерархия актов жилищного законодательства по большинству вопросов в области жилищных отношений (в том числе и по вопросу правового статуса всех категорий субъектов жилищных отношений по предоставлению жилья по договорам социального найма) последовательно отсылала к компетенции региональных органов государственной власти. Так, ч. 3 ст. 30 Жилищного кодекса РСФСР (далее - ЖК РСФСР) допускала урегулирование порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, довольно широким кругом правовых актов: законодательством Союза ССР, ЖК РСФСР, а также другим законодательством РСФСР. В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 были утверждены Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений в РСФСР (далее - Примерные правила). На их основе и, как было сказано, "с учетом местных условий" Советам Министров автономных республик, исполнительным комитетам краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов в свою очередь разрешалось издавать свои правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в автономной республике, крае, области, городах Москве и Ленинграде (пункт 2 названного Постановления). При этом имелась возможность устанавливать дополнительные основания для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, в том числе связанные с продолжительностью их проживания в соответствующем населенном пункте (пункт 7 Примерных правил). В рамках этих полномочий, например, в Ленинграде решением Исполкома Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиумом Ленинградского областного совета профессиональных союзов от 7 сентября 1987 г. N 712/6 были утверждены Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений. Именно в них и было установлено в качестве "разрешенного свыше" дополнительного основания для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, а значит, и для постановки на соответствующий учет, интересующее нас условия о проживании в Ленинграде с постоянной пропиской непрерывно и длительное время (как правило, не менее 10 лет). При этом, если впоследствии данный порядок в части "постоянной прописки" Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 19 июля 2004 г. N 035-П был признан не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга и утратил силу с 20 ноября 2004 года <3>, то в части "длительности времени проживания" он не только сохранился, но и в виде условия, необходимого для постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, по сути, был инкорпорирован в вышеуказанный Закон Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65, только в более жесткой редакции: "в общей сложности не менее 10 лет". -------------------------------- <3> Санкт-Петербургские ведомости. 2004. 31 июля.

Интересно, что в тот период в жилищном законодательстве в принципе существовала норма, гарантирующая предоставление жилья бесплатно или за доступную плату на равных основаниях всем малоимущим гражданам, нуждающимся в жилище, вне зависимости от длительности времени их проживания в том или ином регионе. Речь идет о совокупности положений ч. 2 ст. 19 и ч. 3 ст. 40 Конституции РФ. Однако практически применить указанную норму оказалось невозможным из-за отсутствия в законодательстве критериев отнесения граждан к категории малоимущих. Показательно, что у органов государственной власти субъектов РФ все это время была возможность по своей инициативе "активировать" данное конституционное положение, определив соответствующие критерии на региональном уровне. Поскольку до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, они вправе были осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. Но делать этого они почему-то не захотели. После 1 марта 2005 года с вступлением в силу нового Жилищного кодекса РФ, которым были установлены критерии и процедура отнесения граждан к категории малоимущих, и последовавшим за этим принятием в большинстве субъектов РФ законов, устанавливающих соответствующий порядок на конкретных территориях, рассматриваемая нами ситуация изменилась коренным образом. Помимо того что "включились" отмеченные правовые механизмы, заложенные в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, так еще и аналогичные положения были закреплены в Жилищном кодексе РФ. В результате правовой статус такой категории субъектов жилищных отношений по предоставлению жилья по договорам социального найма, как малоимущий гражданин, оказался выделен из прочих подобных субъектов и полностью урегулирован на уровне федерального закона, за исключением некоторых связанных с ним параметров материальной и жилищной обеспеченности, которые могут быть установлены региональным законодательством. На основании ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, ч. 2 ст. 49 ЖК РФ малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, они предоставляются из муниципального жилищного фонда. Напомним, что по общему правилу государство гарантирует равенство жилищных прав граждан независимо от их имущественного положения граждан и места жительства (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). При этом в интересах стабильности данного конституционного принципа предусмотрено, что исключения из него не могут быть установлены иначе, как только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Но если в связи с имущественным положением граждан, как это видно непосредственно из исследуемой нормы, федеральный закон ограничивает их право на получение социального жилья, то в связи со сроком проживания граждан по тому или иному месту жительства ничего подобного не наблюдается. В этот момент принято вспоминать о том, что жилищное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Поэтому якобы все, что не урегулировано федеральным законом, в силу указанной конституционной нормы вполне может быть восполнено законодательством субъектов РФ. Однако при этом почему-то упускается из виду, что правовая категория "совместного ведения" не только предоставляет субъектам РФ правомочия осуществлять на своей территории собственное правовое регулирование, но и, в отличие от "исключительного ведения субъектов РФ", обязывает их делать это в соответствии с положениями федеральных законов (ст. 76 Конституции РФ, ч. 6 и 8 ст. 5 ЖК РФ). В этой связи объем правового регулирования той или иной нормы федерального закона приобретает первостепенное значение. В данном случае для правильного применения анализируемой нормы (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, ч. 2 ст. 49 ЖК РФ) ключевым представляется уяснение смысла ее выражения "гражданин, признанный нуждающимся в жилых помещениях". Рассматривая ч. 2 ст. 49 и ч. 1 ст. 52 ЖК РФ в их совокупности, можно придти к выводу о том, что признание гражданина нуждающимся в жилом помещении происходит посредством постановки его на соответствующий учет. Что же касается права состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении, то систематическое толкование ч. 2 ст. 52 ЖК РФ позволяет выявить следующие достаточные для этого признаки гражданина: малоимущий (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ), обладающий гражданством РФ (ч. 5 ст. 49 ЖК РФ), нуждающийся в жилом помещении (ч. 1 ст. 51 ЖК РФ) и не совершивший действий, в результате которых он может быть признан нуждающимся в жилых помещениях (ст. 53 ЖК РФ). В этом смысле другие материальные признаки <4>, так или иначе характеризующие гражданина, для решения вопроса о принятии его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении - в том числе срок его проживания в конкретном населенном пункте - юридического значения не имеют. -------------------------------- <4> В отличие от процедурного признака, характеризующего гражданина как подавшего в порядке ч. 3 ст. 52 ЖК РФ в уполномоченный орган по месту своего жительства заявление о принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении.

При этом, в отличие от иных определенных законами субъектов РФ категорий граждан, не относящихся к малоимущим (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ), в данном случае вмешательство субъекта РФ в рассматриваемую область жилищных отношений ограничивается установлением размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и величины стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению - в части признака "малоимущий" (п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 14, ч. 2 ст. 49 ЖК РФ), и величины учетной нормы площади жилого помещения - в части признака "нуждающийся в жилом помещении" (ч. 2 ст. 14, ч. 4 и 5 ст. 50, п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ). Поэтому введение региональным законом для малоимущих граждан дополнительных ограничений <5> в виде длительности времени проживания в конкретном населенном пункте как условия признания нуждающимися в жилых помещениях в Москве или как условия принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в Санкт-Петербурге следует признать противоречащим федеральному закону. -------------------------------- <5> См. также: Михеева Л. Ю. Система прав граждан на жилые помещения в свете реформы жилищного законодательства.

К примеру, если гражданин - житель города Москвы, а равно - Санкт-Петербурга, имеет доход, приходящийся на каждого члена семьи, стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, и обеспеченность общей площадью жилого помещения на одного члена семьи ниже параметров, установленных региональным законодательством; является гражданином РФ; не совершал действий, в результате которых он может быть признан нуждающимся в жилом помещении; то в силу ст. 40 Конституции РФ, ст. 49 - 53 ЖК РФ он имеет право состоять на соответствующем учете как малоимущий гражданин, который может быть признан нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. При таких обстоятельствах существующая судебная практика <6>, основанная на ранее действовавшем законодательстве и признающая правомерность установления зависимости права граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (то есть всех - без деления их на малоимущих и остальных), от длительности времени их проживания в конкретном населенном пункте, не может служить аргументом против позиции автора, изложенной в настоящей статье. Поскольку не оценивает правовое регулирование специфического субъекта права на предоставление жилья по договорам социального найма - малоимущего гражданина с точки зрения действующего жилищного законодательства (с учетом тех изменений, которые произошли в нем после 1 марта 2005 года). -------------------------------- <6> См., например, Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. N 80-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности пункта 13 Положения о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в городе Москве и пункта 13 Положения о порядке улучшения жилищных условий в городе Москве" (http://www. ksrf. ru); Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 18 сентября 2002 г. N 249пв01 "О Постановлении Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12 "О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве". (http://www. procurator. ru).

Может возникнуть вопрос о соотношении оцениваемых норм регионального законодательства с положениями ч. 2 ст. 49 ЖК РФ, ведь, как можно заметить, первые регулируют предоставление жилых помещений из жилищного фонда субъекта РФ, а вторые - из муниципального жилищного фонда. Дело в том, что согласно ч. 2 ст. 14 ЖК РФ в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечни отнесенных настоящим Кодексом к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления на территориях каждого из этих городов, определяются законами данных субъектов РФ. Иные вопросы, отнесенные настоящим Кодексом к компетенции органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов РФ. На основании ч. 1 названной статьи полномочие по предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений по общему правилу отнесено к компетенции органов местного самоуправления. В то же время законодатели Москвы и Санкт-Петербурга <7>, не включив указанное полномочие в перечни вопросов местного значения, тем самым фактически определили, что соответствующая функция должна быть реализована органами государственной власти данных субъектов РФ за счет собственного жилищного фонда. В этом смысле ч. 2 ст. 14 ЖК РФ позволяет рассматривать выражение "малоимущим гражданам по договорам социального найма предоставляются жилые помещения муниципального жилищного фонда" как подлежащее расширительному толкованию в части принадлежности жилищного фонда не только к муниципальному, но и - при определенных условиях - к жилищному фонду субъекта РФ. -------------------------------- <7> См. Законы города Москвы от 6 ноября 2002 N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (ст. 8, 23) (http://silino. ru); от 11 марта 1998 г. N 6 "Основы жилищной политики города Москвы" (преамбула, ст. 1) (http://uzao. mos. ru); от 14 июня 2006 г. N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (преамбула, ст. 2, 3 и 7). Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 7; Законы Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (в ред. от 16 февраля 2006 г.) (ст. 10, 37). Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Прил. к Вестн. Законодат. собрания. СПб. 2005. N 14; Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 16 июня; Вестн. Администрации СПб. 2005. N 7; Вестн. Законодат. собрания СПб. 2005. N 7 - 8; Санкт-Петербургские ведомости. 2006. 2 марта; от 5 мая 2006 г. N 221-32 " О жилищной политике Санкт-Петербурга" (ст. 15); Санкт-Петербургские ведомости. 2006. 12 мая; от 19 июля 2005 г. N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" (в ред. от 5 мая 2006 г.) (ст. 13); Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 28 июля, 2006. 12 мая.

В связи с этим в Москве, равно как и в Санкт-Петербурге, малоимущим гражданам жилые помещения по договорам социального найма должны предоставляться в порядке именно ч. 2 ст. 49 ЖК РФ, имея в виду действительный объем правового регулирования данной нормы федерального закона. Иными словами - органами государственной власти субъекта РФ, за счет жилищного фонда субъекта РФ и всем малоимущим гражданам, принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, вне зависимости от срока их проживания в данных городах федерального значения. На основании ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом РФ законов и иных нормативных актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и настоящему Федеральному закону. С учетом этого возможные отказы уполномоченных органов государственной власти Москвы или Санкт-Петербурга в принятии на учет малоимущих граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в связи с тем, что они не прожили в соответствующем городе федерального значения в общей сложности 10 лет, являются неправомерными и могут быть обжалованы в судебном порядке. В 2004 году из положения законодательства Санкт-Петербурга о том, что на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий принимаются граждане, которые, в частности, проживают в Санкт-Петербурге с регистрацией по месту жительства в общей сложности не менее 10 лет, Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 19 июля 2004 г. N 035-П уже было исключено условие о необходимости "регистрации по месту жительства". Может быть, настало время исключить из него и требование о "проживании в общей сложности не менее 10 лет"?

Название документа