К вопросу об отнесении предприятий ЖКХ к естественным монополиям

К ВОПРОСУ ОБ ОТНЕСЕНИИ ПРЕДПРИЯТИЙ ЖКХ К ЕСТЕСТВЕННЫМ МОНОПОЛИЯМ

А. В. СТУКАЛОВ

Стукалов Алексей Вячеславович, помощник председателя Арбитражного суда Ставропольского края, аспирант кафедры конституционного и международного права Северо-Кавказского федерального университета.

В настоящей статье поднимается проблема приватизации муниципальных унитарных предприятий, следствием которой стало обострение кризисной ситуации в отрасли ЖКХ. В целях реформирования отрасли ЖКХ, относящейся к сфере естественных монополий, автор проводит анализ законодательства и судебной практики в освещаемой теме и приходит к выводу о безусловной необходимости соблюдения конституционной гарантии права муниципальной собственности.

Ключевые слова: предприятие, приватизация, местное самоуправление, собственность, жилищно-коммунальное хозяйство.

To a question of reference of the housing and communal services enterprises to natural monopolies A. V. Stukalov

In the present article the problem of privatization of the municipal unitary enterprises the aggravation of a crisis situation in housing and utilities sector became which consequence rises. For reforming of the housing and utilities sector relating to the sphere of natural monopolies, the author carries out the legislation and jurisprudence analysis in a shined subject and comes to a conclusion about unconditional need observance of the constitutional guarantee of the right of municipal property.

Key words: enterprise, privatization, local government, property, housing and communal services.

В Российской Федерации планомерно происходит преобразование предприятий жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений. По мнению законодателя, данные меры позволят повысить энергоэффективность ресурсоснабжающих организаций, экономность предоставляемых ими услуг. Однако в настоящее время по-прежнему остро стоит проблема доступности реализуемого товара (услуг) ЖКХ для потребителей и эффективного функционирования предприятий в коммунальной отрасли. В этой связи следует отметить, что в отрасли ЖКХ не найден органами публичной власти баланс централизации и децентрализации. В целом отрасль ЖКХ базируется на децентрализационной модели, которая формировалась следующим образом: 1) передача органами государственной власти объектов ЖКХ на баланс органов местного самоуправления; 2) приватизация объектов ЖКХ путем проведения органами местного самоуправления аукционов по продаже коммунальных предприятий. Целью данной модели служит снижение финансирования отрасли ЖКХ за счет бюджета РФ. Следствием указанных факторов стали низкая материально-финансовая база местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать вопросы организации ЖКХ. По нашему мнению, для контроля за финансовыми потоками в отрасли ЖКХ требуется именно централизация названной отрасли. Подтверждением этому является опыт зарубежных стран. Например, в Великобритании "перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс. Кстати, в отличие от Англии, в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а оставалась муниципальной..." <1>. -------------------------------- <1> Кондратьева М. Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: Дис. ... д. э.н. Нижний Новгород, 2009. 407 с.

В Российской Федерации на практике встречаются случаи, когда частные организации предпринимают попытки по отчуждению объектов ЖКХ из муниципальной собственности. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа муниципального образования в реализации преимущественного права организации на выкуп арендуемого нежилого помещения и обязании органа местного самоуправления направить обществу проект договора купли-продажи арендуемого имущества в десятидневный срок с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемого имущества. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменений постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанции, в удовлетворении заявленных требований было отказано <2>. -------------------------------- <2> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.08.2011 по делу N А66-8185/2010 // Официальный информационный ресурс Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. URL: http://kad. arbitr. ru.

Так, в частности, суды указали следующее. Согласно ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Отношения, связанные с приватизацией государственного и муниципального имущества, регулируются Федеральным законом от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В силу ст. 30 указанного Закона объекты и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению объектов жилищного фонда и объектов его инфраструктуры, объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения. В соответствии с п. 5 ст. 3 названного Закона особенности участия в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть установлены федеральным законом. Такие особенности установлены Федеральным законом от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <3>. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 25.07.2008. N 158.

Согласно ст. 3 названного Закона субъекты предпринимательства при возмездном отчуждении арендуемого имущества из муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <4>. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Российская газета. 06.08.1998. N 148 - 149.

Вместе с тем суды, отказывая в удовлетворении исковых требований, исходили прежде всего из того, что в муниципальной собственности, в силу ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач. При этом положения Закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности. Гарантии прав местного самоуправления не допускают такого порядка предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства преференций, при котором местное самоуправление лишалось бы объектов публичной собственности, необходимых для выполнения муниципальных функций и полномочий. Указанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Постановлении от 20.12.2010 N 22-П <5>. -------------------------------- <5> Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 N 22-П "По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска" // Российская газета. 12.01.2011. N 2.

Конституционный Суд РФ указал, что участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности, может быть связано только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление. Исходя из этого применительно к публичной собственности допустима возможность законодательного установления условий приватизации предприятий и средств производства, непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления, - при соблюдении требований ст. ст. 8 и 35 Конституции Российской Федерации на основе принципа юридического равенства и с учетом необходимости обеспечения баланса различных конституционно защищаемых прав и законных интересов. Деятельность муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКХ напрямую связана с решением задач местного самоуправления, а именно обеспечением жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования. В соответствии с абзацем 2 ст. 3 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров <6>. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" // Российская газета. 24.08.1995. N 164.

Жилищно-коммунальная сфера отвечает вышеуказанным признакам. В связи с чем коммунальные предприятия и организации являются хозяйствующими субъектами, занятыми производством (реализацией) товаров и услуг в условиях естественной монополии. Такой подход является типичным и для зарубежных стран. В каждой стране имеются свои отличительные особенности приватизации муниципальных предприятий. Так, во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В области коммунальных услуг, которые относятся к естественным монополиям, она проводилась по "остаточному" принципу. В целом во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики <7>. Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты <8>. -------------------------------- <7> Герасимов А. П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции / Под ред. В. М. Мякишева. М.: Акад. МВД РФ, 1992. 126 с. <8> Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

По мнению А. А. Оводова, следует учитывать, что в области ЖКХ объективно сосуществуют два сегмента: сферы естественной монополии и конкурентный рынок (услуги управляющих компаний, ДЕЗов и т. п.). Прежде всего необходимо упорядочить сферы естественной монополии. Режим естественной монополии установлен законом в следующих основных сферах, связанных с ЖКХ: в отношении услуг по передаче электрической, тепловой энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. В "третьем антимонопольном пакете" предлагается запретить совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии. Так, в настоящее время Федеральным законом от 11.07.2011 N 190-ФЗ <9> в ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" введен режим естественных монополий в таких сферах, как водоснабжение и водоотведение с использованием системы (систем) коммунальной инфраструктуры; установлено государственное регулирование цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий в указанных сферах <10>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 11.07.2011 N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 15.07.2011. N 153. <10> См.: Оводов А. А. Интервью с членом Экспертного совета по применению антимонопольного законодательства при ФАС России, адвокатом, доцентом юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, к. ю.н., автором книги "Конкурентное право" С. А. Паращуком // Юрист. 2011. N 5. С. 3 - 9.

Ранее к сферам деятельности субъектов естественных монополий были отнесены услуги по передаче электрической, тепловой энергии. При таких обстоятельствах, по нашему мнению, из Программы развития конкуренции в Российской Федерации <11> следует исключить пункт "упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам энергетической инфраструктуры и организациям коммунального комплекса". -------------------------------- <11> См.: распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р "Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 01.06.2009. N 22. Ст. 2736.

Пункт "обеспечение доступности объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для малого и среднего предпринимательства, в том числе реализация преимущественного права выкупа арендуемых помещений", после слов "выкупа арендуемых помещений" следует дополнить следующим: "за исключением коммунальных предприятий, действующих в сферах электро-, тепло-, газо - и водоснабжения". Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что право на приватизацию не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом. Соответственно, в федеральном законе должны быть предусмотрены и надлежащие процедуры приватизации ресурсоснабжающих организаций (естественных монополий), с тем, чтобы при передаче имущества от публичного собственника в частную собственность соблюдались конституционные гарантии права собственности, в том числе обеспечивалась бы защита прав и законных интересов всех участников соответствующих правоотношений на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности используемых правовых средств и конституционно одобряемых целей. По нашему мнению, именно нахождение объектов ЖКХ в публичной собственности выступает гарантией того, что - вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, - население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры.

------------------------------------------------------------------

Название документа