Актуальные пути формирования жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации

АКТУАЛЬНЫЕ ПУТИ ФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. А. АБРАМОВ

Абрамов А. А., помощник начальника Военной академии войсковой противовоздушной обороны Вооруженных Сил Российской Федерации по правовой работе - начальник юридической службы, подполковник юстиции.

Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов во владение и пользование является составляющей права на жилище на протяжении как советского, так и современного периода развития российского законодательства, однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических и политических общественных преобразований, а также в зависимости от изменения законодательного и научного определения понятия права на жилище. В настоящее время на основе анализа норм Конституции Российской Федерации и ЖК РФ можно утверждать, что право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования как аспект права на жилище утратило основополагающее значение (такое право предоставлено только малоимущим и иным указанным в законе гражданам), что, однако, нисколько не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико <1>. -------------------------------- <1> Семина Т. А. Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищного фондов социального пользования как аспект права на жилище // Жилищное право. 2006. N 2.

Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Правовым основанием для этого являются Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и ряд других нормативных правовых актов, которые устанавливают конкретные формы реализации таких гарантий. Следует констатировать, что в свете последних изменений законодательства трансформировался порядок реализации права военнослужащих на жилище: от предоставления постоянного жилья в натуральной форме (т. е. в виде квартиры по социальному найму) к предоставлению денежного эквивалента стоимости жилых помещений (выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов, накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих). Указанный подход применяется в отношении не только военнослужащих, но и других категорий граждан (по смыслу ст. 40 Конституции Российской Федерации отнесенных к "иным" категориям, которым жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату), в отношении которых государство берет на себя обязательства реализации их права на жилище с его финансовым участием (в форме оказания финансовой помощи) или предоставления в натуральной форме (в виде отдельной квартиры). Следовательно, право на жилище означает возможность иметь жилище, пользоваться им на условиях, установленных законом, а также распоряжаться им в установленных законом случаях и порядке <2>. -------------------------------- <2> Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005.

Несмотря на новый подход к обеспечению военнослужащих жильем путем предоставления сертификатов и накопительно-ипотечной системы, остается большая численность военнослужащих, вставших на учет нуждающихся до 1 марта 2005 г., имеющих право на получение жилья "в натуре". Поэтому для выполнения взятых на себя обязанностей государство должно производить выделение необходимых денежных средств не только на выпуск и погашение сертификатов, накопительно-ипотечную систему, но и на строительство, использовать уже созданные и искать новые пути формирования государственного жилищного фонда. Жилищный фонд, за счет которого обеспечиваются военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их семей, - это совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, которые предоставляются военнослужащим и членам их семей в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Проводя анализ норм жилищного и военного законодательства, можно выделить следующие особенности государственного жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации: по целевому назначению; по способу формирования; по способу предоставления; по способу учета и контроля. Вышеназванные особенности государственного жилищного фонда рассматривались автором ранее в статье "Особенности регулирования жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации" <3>, но правовая природа и практическое применение норм, регулирующих порядок повторного заселения в муниципальном жилье и обращения взыскания на заложенное имущество - жилые помещения, не были предметом рассмотрения, а поэтому именно на них автор и хотел бы остановиться. -------------------------------- <3> Абрамов А. А. Особенности регулирования жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации // Российский военно-правовой сборник. 2006. N 4.

Формирование жилищного фонда - наиболее важная составляющая в обеспечении военнослужащих жилыми помещениями. И включает она в себя не только жилищное строительство и переоборудование нежилых помещений Министерства обороны Российской Федерации в жилые, но и иные законные способы приобретения права владения и пользования, распоряжения жилой площадью Министерством обороны как государственным органом, удовлетворяющим жилищные потребности своих военнослужащих. Приказ Министра обороны Российской Федерации "О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации" 2000 г. N 80 с учетом п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" предусматривает порядок реализации права на повторное заселение жилых помещений государственного или муниципального фонда, освобождаемого за выездом военнослужащих. Однако после введения в действие ЖК РФ ст. 35 вышеназванного Приказа Министра обороны Российской Федерации перестала применяться даже КЭЧ гарнизонов. Так, в настоящее время при подаче данных учета жилых помещений в гарнизонах для формирования штатных расписаний КЭЧ муниципальное жилье, заселенное военнослужащими, не учитывается <4>. С учетом этого работники КЭЧ перестают контролировать указанное жилье, что лишает Министерство обороны Российской Федерации возможности повторного заселения данного жилья. Органы местного самоуправления, пользуясь бездеятельностью органов военного управления, используют данное жилье по своему усмотрению. С учетом жилых помещений, переданных ранее в муниципальную собственность, значительная часть жилищного фонда (около 70%) не может быть гарантированно использована для повторного заселения военнослужащими <5>. Причиной этого, по мнению автора, является правовая неопределенность в механизме реализации указанной нормы Закона. Данная проблема неоднократно поднималась ведущими учеными по военному праву - А. В. Кудашкиным, З. Х. Акчуриным, В. М. Корякиным и др. Однако до настоящего времени отсутствуют научные исследования именно по вопросам формирования государственного жилищного фонда (закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации), раскрывающие правовую природу данных правоотношений. -------------------------------- <4> Пояснительная записка к штатному расписанию Смоленской КЭЧ 2006 г. <5> Корякин В. М. Жилищная проблема как ключевая проблема современной военно-социальной политики: состояние и перспективы решения // Российский военно-правовой сборник. 2005. N 4. С. 10.

Заслуживает внимания позиция З. Х. Акчурина, высказавшего мнение о том, что п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" является нормой прямого действия, в соответствии с которой жилищный фонд, занимаемый военнослужащими, закреплен (законом) за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти) и в случае освобождения такого фонда он подлежит заселению военнослужащими. Закон прямо указывает, что военнослужащие обеспечиваются жильем за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого (а не закрепленного) за Министерством обороны Российской Федерации <6>. -------------------------------- <6> Акчурин З. Х. Актуальные аспекты правового регулирования обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. М., 2004. С. 18.

Как же узаконить повторное заселение муниципального жилья, освобождаемого военнослужащими? Первый (и наиболее распространенный) - это судебный порядок. В силу ст. 60 ЖК РФ договор социального найма заключается между собственником жилого помещения и нанимателем. В данном случае освободившиеся квартиры согласно ст. 34 Приказа Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80 распределяются между военнослужащими воинских частей, в которых они проходили военную службу. В случаях отсутствия в воинских частях военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), жилые помещения распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий). Оформленные установленным порядком документы направляются собственнику жилого помещения или его уполномоченному представителю для заключения с военнослужащим договора социального найма. Получив официальный отказ, военнослужащий может обратиться в суд с иском о признании права пользования жилым помещением по договору социального найма. Хочется сразу обратить внимание на то, что оспаривание действий администрации в порядке гл. 23 ГПК РФ в данном случае невозможно в связи с тем, что имеет место спор о праве, подлежащий рассмотрению в порядке искового производства <7>. -------------------------------- <7> Определение Смоленского областного суда по частной жалобе Т. от 14 мая 2006 г.

В настоящее время в Смоленской области уже сложилась судебная практика о необходимости признания за военнослужащим права пользования жилым помещением, являющимся муниципальной собственностью и освобожденным за выездом военнослужащего. Так, решением Промышленного районного суда города Смоленска от 18 августа 2006 г. признано право пользования муниципальным жилым помещением по договору социального найма, освободившимся в связи с выездом военнослужащего Академии, за военнослужащей Военной академии войсковой противовоздушной обороны Вооруженных Сил Российской Федерации ефрейтором Т. В своем решении суд сослался на п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в соответствии с которым Академия имела право на перераспределение указанной квартиры. Аналогичную позицию заняли кассационная и надзорная инстанции <8>. -------------------------------- <8> Определение Смоленского областного суда N 4 "г"-459/06 от 28 апреля 2006 г.

Однако разрешение споров в судебном порядке должно носить частный характер, а не являться источником права. Для разрешения данной проблемы необходимо уяснить, что право собственности не является абсолютным и не принадлежит к таким правам, которые в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению ни при каких условиях. Следовательно, по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, данное право может быть ограничено федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., согласно которой каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности (ч. 1 ст. 29); при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно в целях обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (ч. 2 ст. 29). Аналогичное положение о допустимости ограничения прав человека и гражданина предусмотрено также Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 4). Следовательно, необходимо вести речь не о закреплении на соответствующем вещном праве жилых объектов за федеральным органом исполнительной власти, а об ограничении (обременении) соответствующего права, которое должно регистрироваться в конкретных случаях документального оформления правового режима на указанное имущество (т. е. при оформлении государственной регистрации прав на соответствующие объекты должен решаться и вопрос о регистрации соответствующих ограничений). При этом, с точки зрения автора, само право повторного заселения как правовой институт и форма ограничения (обременения) прав на объекты жилищного фонда существует объективно, поскольку на это имеется прямое указание в Законе. Кроме того, как отмечается в юридической литературе, общим для любых ограничений (обременений) является то, что "тот, к кому переходит недвижимость, получает ее вместе с соответствующими ограничениями (обременениями), даже если на этот счет ничего не говорится в сделке, на основе которой этот переход происходит" <9>. Как указывает П. В. Крашенинников, осуществление государственной регистрации ограничений (обременений) призвано создать условия для того, чтобы приобретатель мог узнать об их наличии <10>. -------------------------------- <9> Брагинский М. И. Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". М., 1998. С. 11. <10> См.: Крашенинников П. В. Российское жилищное законодательство. М., 1996. С. 23.

Согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение. Ограничение (обременение) прав - наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.) (ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г., далее по тексту - Закон "О государственной регистрации"). Пункт 1 ст. 30 ЖК РФ устанавливает, что собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, которые установлены данным Кодексом. Собственник жилого помещения вправе предоставить во владение и (или) в пользование принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение гражданину на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу на основании договора аренды или на ином законном основании с учетом требований, установленных гражданским законодательством, ЖК РФ. Таким образом, п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" фактически ограничивает права муниципалитета как собственника по распоряжению своим имуществом, что в силу п. 1 ст. 131 ГК РФ и ст. 4 Закона "О государственной регистрации" является обременением, подлежащим регистрации. Возникает вопрос: а кто должен регистрировать указанное обременение? В силу ст. 5 Закона "О государственной регистрации" участниками отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, являются собственники недвижимого имущества и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на него. С учетом того, что в данном случае указанное обременение является основанием возникновения права пользования жилым помещением у Министерства обороны Российской Федерации в лице его уполномоченных представителей, именно они и должны регистрировать данное ограничение прав на жилое помещение. Однако является ли сам п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" достаточным основанием для регистрации обременения на жилое помещение? На взгляд автора, конечно же нет. Статья 17 Закона "О государственной регистрации" определяет основания для регистрации обременений. Несмотря на то, что указанный в статье перечень документов не является исчерпывающим, регистратор не сможет найти оснований для регистрации. В п. 1 ст. 18 данного Закона определено, что документы, устанавливающие наличие, возникновение и переход прав на недвижимость, должны соответствовать требованиям законодательства и содержать информацию, необходимую для внесения в ЕГРП. Таким образом, в силу указанных норм акт органа государственной власти или местного самоуправления является основанием для регистрации прав, если он: - предусмотрен законом в качестве основания возникновения гражданских прав; - издан уполномоченным органом в рамках его компетенции; - издан в установленном законодательством порядке; - содержит сведения об объекте недвижимого имущества, его правообладателе и виде права <11>. -------------------------------- <11> Пискунова М. Как возникнет право // ЭЖ-Юрист. 2004. N 41.

Естественно, что орган военного управления указанными полномочиями по изданию такого акта не обладает, а норма вышеназванного Закона не содержит указания на необходимость данной регистрации. В связи с вышеизложенным автор считает, что единственным документом, дающим право на регистрацию обременения, будет являться вступившее в законную силу решение суда о признании права пользования муниципальным жилым помещением за военнослужащим по договору социального найма и права органа военного управления по его перераспределению в случае его освобождения в силу п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Не следует забывать о том, что при переходе права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления) на соответствующее имущество это вещное право переходит вместе с ограничениями (обременениями) и их наличие определяет объем прав, которые приобретает новый обладатель, поскольку, как справедливо отмечается в научной литературе, пределы осуществления прав объективны в том смысле, что они не зависят от воли собственника и иных лиц, а предопределены законом <12>. -------------------------------- <12> Крашенинников П. В. Современные проблемы права собственности и иных вещных прав на жилые помещения: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1997. С. 14.; Он же. Российское жилищное законодательство. С. 23.

Особую актуальность регистрация обременения прав на жилое помещение приобретает в связи с переходом к накопительно-ипотечной системе обеспечения жилыми помещениями военнослужащих. В силу п. 1 ст. 14 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" (далее по тексту - Закон о НИС) каждый участник накопительно-ипотечной системы не менее чем через три года после его включения в накопительно-ипотечную систему имеет право на заключение с уполномоченным федеральным органом договора целевого жилищного займа в целях приобретения жилого помещения или жилых помещений под залог приобретаемых жилого помещения или жилых помещений. В свете рассматриваемой проблемы важно отметить, что ответственность за обеспечение функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих возложена на Министерство обороны Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации "Вопросы накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 апреля 2005 г. N 449). По всей видимости, это логично, так как объем финансирования данного Министерства превосходит объемы финансирования других министерств и ведомств, в которых предусмотрено прохождение военной службы. Непосредственное же функционирование накопительно-ипотечной системы будет обеспечивать федеральное государственное учреждение "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" - новая управленческая структура Министерства обороны Российской Федерации со статусом федерального государственного учреждения, которая должна быть создана Правительством Российской Федерации. В силу подп. 8 п. 2 ст. 7 Закона о НИС уполномоченный федеральный орган осуществляет оформление и выдачу целевых жилищных займов участникам накопительно-ипотечной системы по заявлению в письменной форме участника. Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" от 7 ноября 2005 г. N 655 установлено, что порядок функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих включает в себя: а) порядок ведения именных накопительных счетов участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих; б) порядок предоставления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим функционирование накопительно-ипотечной системы, информации об управляющих компаниях, о специализированном депозитарии, а также о состоянии именных накопительных счетов участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих; в) порядок формирования накоплений для жилищного обеспечения и учета их на именных накопительных счетах участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих; г) порядок и условия использования накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих; д) порядок и сроки раскрытия информации о формировании, об инвестировании и использовании накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих; е) порядок и условия предоставления участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих целевых жилищных займов (включая типовой договор целевого жилищного займа, предоставляемого участнику накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих), а также погашения целевых жилищных займов; ж) порядок оформления ипотеки в отношении участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Вышеназванным Постановлением Министерство обороны Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, обязано в 2-месячный срок представить в установленном порядке согласованный с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством регионального развития Российской Федерации, Федеральной службой по финансовым рынкам и Министерством юстиции Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации по вопросу предоставления участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих целевых жилищных займов (включая типовой договор целевого жилищного займа, предоставляемого участнику накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих), а также погашения целевых жилищных займов. Однако до настоящего времени данного подзаконного акта нет. Таким образом, Министерство обороны Российской Федерации становится займодавцем для военнослужащего на условиях договора целевого жилищного займа. Целевой жилищный заем является разновидностью заемных обязательств, регулируемых гражданским законодательством. По договору займа одна сторона (займодавец) передает в собственность другой стороны (заемщику) деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется возвратить займодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества (ст. 807 ГК РФ). На основе анализа отношений, возникающих при предоставлении жилищного займа, можно прийти к следующим выводам: во-первых, целевой жилищный заем, предоставляемый участнику НИС, имеет публично-правовую природу, поскольку касается использования средств федерального бюджета; во-вторых, договор целевого жилищного займа является договором консенсуальным, порождающим у заемщика право требования представления ему займа от уполномоченного органа, что не вписывается в традиционные рамки понимания договора займа как договора реального. Дело в том, что само ипотечное кредитование на приобретение квартиры представляет собой комплексный процесс, в котором военнослужащий выступает не только в роли заемщика по кредитному договору, но также в роли залогодателя по договору об ипотеке приобретаемого жилого помещения и покупателя по договору купли-продажи квартиры. В каждом случае правовое положение военнослужащего характеризуется определенным набором прав и обязанностей, которые необходимо знать и соблюдать. В то же время аналогичные права возникают и у Министерства обороны Российской Федерации. В связи с вышесказанным к участникам рынка долгосрочного ипотечного кредитования можно отнести и органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, основные функции которых: регистрация сделок купли-продажи жилых помещений; оформление перехода прав собственности к новому собственнику; регистрация договоров об ипотеке и права ипотеки; хранение и предоставление информации по правам собственности и обременению залогом жилья всем участникам ипотечного рынка. Договор купли-продажи квартиры согласно ст. 558 ГК РФ подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации. В соответствии со ст. 14 Закона "О государственной регистрации" в редакции от 30 декабря 2004 г. государственная регистрация договоров осуществляется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе. Переход права собственности на жилье также регистрируется и удостоверяется свидетельством о регистрации прав. Государственная регистрация соответствующих договора купли-продажи и кредитного договора с условием об ипотеке влечет за собой регистрацию перехода права собственности и возникновения права залога, а также внесение записей об этом в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Особенности государственной регистрации ипотеки определены ст. 29 Закона "О государственной регистрации" и ст. 20 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Невыполнение участником НИС обязательств по договору кредитования влечет за собой возможность обращения взыскания на заложенное жилое помещение. С учетом того, что Закон о НИС не содержит подобных норм, указанная процедура регламентируется нормами Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Важно отметить, что для успешной реализации обращения на заложенное имущество необходима четкая регламентация процедуры залога в ипотечном договоре. Таким образом, обращение взыскания на заложенное недвижимое имущество может стать еще одним из перспективных направлений формирования жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации. Подводя итоги, можно назвать обременение государственного и муниципального жилищного фонда, освобождаемого за выездом военнослужащих, и реализацию заложенных жилых помещений, приобретаемых участниками НИС, перспективными путями формирования жилищного фонда.

------------------------------------------------------------------

Название документа