Современные тенденции правового регулирования аренды земельных участков в России и в государствах - членах Европейского союза

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИИ И В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА <*>

М. С. ЖЕВЛАКОВИЧ

-------------------------------- <*> Zhevlakovich M. S. Innovations in legal regulation of rent of the ground areas in Russia and member states European Union.

Жевлакович М. С., адъюнкт кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России, старший лейтенант милиции.

В статье исследуются актуальные тенденции реформирования гражданского законодательства в области правового регулирования аренды земельных участков в России и государствах - членах Европейского союза.

Ключевые слова: аренда, земельный участок, объект недвижимости, законодательство ЕС.

In article actual tendencies of reforming of the civil legislation in the field of legal regulation of rent of the ground areas in Russia and member states European Union are investigated.

Key words: lease, the ground area, object of the real estate, EU legislation.

В настоящее время происходит смена этапов развития земельной реформы в России. Период первых шагов, определивших основы нового земельного правопорядка, сменяется этапом более широких преобразований. В предлагаемых темпах и объеме есть как положительные, так и отрицательные стороны. Основные материальные нормы теперь закрепляются в нормативных актах уровня закона. Положительна и концептуальная модернизация нормативного регулирования. Однако за скорость законотворчества приходится платить качеством принимаемых норм. Вторжение земельного законодательства в сферу правового регулирования гражданского права послужило причиной разработки Концепции совершенствования гражданского законодательства РФ от 7 октября 2009 г. и иных нормативных правовых актов, призванных устранить существующие недостатки. Главными нормативно-правовыми актами регулятивного воздействия на договор аренды земельных участков в России являются Гражданский кодекс (ГК РФ) и Земельный кодекс (ЗК РФ), а также ряд других законодательных и иных актов <1>. Основным направлением в совершенствовании земельных отношений является законодательное закрепление прав, обязанностей граждан и их объединений, а также гарантий устойчивого землепользования. -------------------------------- <1> К ним, в частности, относятся: ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и т. д.

Нормы ЗК РФ (п. 2 ст. 22) предусматривают, что земельный участок может быть предоставлен собственником в аренду в соответствии с гражданским и земельным законодательством. ГК РФ, в свою очередь, исходит из возможности передачи земельных участков в аренду его собственниками или лицами, обладающими подобными правомочиями, допуская установление особенностей сдачи в аренду земельных участков (п. 2 ст. 615 ГК РФ). Таким образом, правовое регулирование договора аренды земельного участка в РФ находится в двух областях - гражданское и земельное право. Соотношение норм ГК РФ, ЗК РФ и природоресурсных законов вызывает множество споров, порождающих коллизионные ситуации, искажающих действия правовых норм, дезорганизующих процессуальные вопросы или вносящих другие сложности. Для устранения и разрешения указанных проблем законодателем принимаются нормативные правовые акты, призванные нормализовать правовое регулирование земельных правоотношений и повысить их эффективность. Важнейшим шагом на пути реформирования системы земельного законодательства стало принятие наряду с ЗК РФ Федеральных законов "О разграничении государственной собственности на землю" <2>, "О приватизации государственного и муниципального имущества" <3>, "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <4>, "О землеустройстве" <5> и др. Следует отметить, что законодателем была проведена работа по приведению нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ в соответствие с ЗК РФ. Так, принят Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" <6>, Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2002 г. N 919 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих земельные отношения" <7>, а также Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения" <8>. Указанные нормативные правовые акты имеют большое значение для систематизации земельного законодательства, так как обеспечивают устранение "неработающих" положений и построение логически обоснованной, непротиворечивой системы подзаконных актов. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 30. Ст. 3060. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 251. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582. <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 9. Ст. 851. <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. II). Ст. 5225. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. II). Ст. 5221.

В то же время необходимо отметить, что в 2002 г. Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет) принял решение о разработке Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, предполагающей комплексное внесение изменений в ряд законодательных актов по вопросам, касающимся недвижимого имущества, в том числе в ГК РФ и ЗК РФ. Концепция была утверждена и подписана Президентом РФ 15 декабря 2003 г. (Протокол N 1) <9>. -------------------------------- <9> См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2003. N 1 - 2 (14 - 15).

Кроме того, на федеральном уровне принят Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений" <10>, направленный на совершенствование федерального законодательства в области землеустройства. Кроме того, он должен защитить правообладателей земельных участков (в том числе и арендаторов) при образовании новых земельных участков и прекращении существования исходных. -------------------------------- <10> Российская газета. 2008. 25 июля. N 158.

Ввиду возникновения множества несовершенств в законодательстве по поводу земельных участков уже на стадии разработки законопроектов и вследствие оставления их зачастую без должного устранения приходится обращаться за решением данных проблем на стадии правоприменения. Например, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (далее - Постановление Пленума) была высказана позиция, в соответствии с которой собственник объекта недвижимости, заключивший договор аренды земельного участка, на котором расположен указанный объект недвижимости, считается утратившим право выкупа земельного участка. В целях достижения единообразия в правовом регулировании земельных правоотношений рабочая группа по совершенствованию законодательства о вещных правах во исполнение Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" при обсуждении концептуального вопроса о соотношении гражданского, земельного и природоресурсного законодательства единогласно признала, что ЗК РФ не должен содержать нормы гражданского права. Его содержание должны составлять нормы об охране земель, категориях земель и порядке их разрешенного использования, т. е. нормы, имеющие публично-правовой характер. Все, что касается собственности на землю, аренды земельных участков, прекращения, возникновения или оборота земельных прав, необходимо изъять из ЗК РФ. Регулирование прав на недра, на водные объекты, на лесные участки относится к компетенции гражданского права, и нормы о вещных правах на данные объекты, об обороте, возникновении и прекращении данных прав из специальных природоресурсных законов также следует исключить <11>. -------------------------------- <11> Данным Указом определяются цели совершенствования гражданского законодательства РФ: дальнейшее развитие основных принципов гражданского законодательства РФ, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений; отражение в ГК РФ опыта его применения и толкования судом; сближение положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве ЕС; использование в гражданском законодательстве РФ новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда государств - членов ЕС; поддержание единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках СНГ; обеспечения стабильности гражданского законодательства РФ.

Для проведения означенной реформы этим же указом был утвержден новый состав Совета, который совместно с Исследовательским центром частного права при Президенте разработал Концепцию развития гражданского законодательства РФ (далее - Концепция). После доработки с учетом замечаний Администрации Президента РФ и Правительства РФ Совет 7 октября 2009 г. одобрил Концепцию, и начался этап ее реализации <12>. Завершение этой законопроектной работы должно положить начало третьему этапу реализации Концепции - приведению в соответствие с ГК и совершенствованию на его основе других федеральных законов (прежде всего из области гражданского права). Очевидно, что таким образом Совет рекомендовал проведение в ближайшие годы значительных законодательных работ в области гражданского права, сердцевиной которых должен стать ряд изменений ГК РФ. -------------------------------- <12> В Указе Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 (п. 3 "а"), а также в решении Совета (п. 2 "а") предусмотрена подготовка в 2009 - 2010 гг. проектов федеральных законов о внесении в ГК РФ изменений, вытекающих из Концепции. Президент РФ предложил ускорить эту работу и закончить проект закона об изменениях части первой ГК уже к середине 2010 г. Своевременное завершение работы над указанным проектом обеспечит определенность и устойчивость законопроекта об изменениях последующих частей ГК, который должен быть представлен Президенту РФ до конца 2010 г.

В докладе Председателя ВАС РФ на заседании Совета была предложена основательная переработка нормативного материала раздела II ГК РФ и превращение его в раздел о вещных правах. Необходимо ввести в рамки ГК РФ полноценное регулирование имущественных отношений, гражданских отношений, отношений, основанных на равенстве сторон, связанных с землей и другими природными ресурсами. В настоящее время по существу искусственно поддерживается существование особых отраслей права - земельного, водного, лесного права. При всей специфике законодательства, регулирующего отношения, касающиеся земельных участков, одни отношения по поводу земли регулируются административным законодательством, а другие - гражданским, и земля при этом рассматривается в качестве центрального имущественного объекта гражданских правоотношений. Представляется, что для эффективного правового регулирования земельных правоотношений необходимо закрепить в ГК РФ нормы, касающиеся гражданских отношений, связанных с землей, а в ЗК РФ - нормы, касающиеся публично-правового, административно-правового регулирования земельных отношений. Концепция основывается на идее необходимости создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы удовлетворить потребности участников гражданского оборота в основанном на вещном праве (максимально стабильном и защищенном) режиме пользования чужим имуществом. Это, в свою очередь, должно привести к существенному обогащению содержания раздела II за счет более подробного регулирования прав на чужие вещи. В связи с этим целесообразно дать разделу новое название "Вещное право". В ГК имеются специальные правила о праве собственности, касающиеся только двух видов объектов: земли (гл. 17) и жилых помещений (гл. 18). Между тем фактически, с учетом иных законодательных актов, специальному регулированию подвергается право собственности и на иные объекты. Данное обстоятельство должно найти отражение в структуре ГК, куда необходимо включить самостоятельные главы о праве собственности на: земельные участки и иные природные объекты; здания, сооружения и иные объекты недвижимого имущества; жилые и нежилые помещения. Необходимо сформулировать понятие земельного участка как объекта права собственности, определив его как участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет. Право собственности на земельный участок должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими и природоохранными требованиями. Следует сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах (с изъятием из ЗК РФ норм о "публичном сервитуте") и в интересах соседей (соседское право). Действующий ГК РФ не содержит положений, регулирующих отношения собственности при разделе земельного участка на несколько новых участков, и при образовании нового земельного участка путем объединения нескольких участков, принадлежащих на праве собственности одному лицу. Указанные отношения регулируются земельным законодательством (ст. ст. 11.2 - 11.8 ЗК РФ), в то время как они являются предметом гражданско-правового регулирования, и соответствующие нормы должны содержаться в ГК РФ. Регулирование ограниченных вещных прав на землю также подверглось реформированию: будут устранены право постоянного пользования и право пожизненно наследуемого владения. Они будут заменены правом суперфициарного типа <13> и правом типа эмфитевзиса <14>. -------------------------------- <13> Право типа суперфиции (право застройки) предполагает возможность землепользователю возводить какой-либо объект на земельном участке. <14> Право эмфитевзиса запрещает строить, но дает возможность извлекать полезные свойства из земельного участка.

В Концепции имеются ссылки на изученное разработчиками законодательство Германии, Нидерландов, Франции, Италии, т. е. стран романо-германской системы права. К этой системе права принадлежит и Россия. Тем не менее важным вопросом является сближение российского частного права с англосаксонской правовой системой. С одной стороны, некоторые страны ЕС, входящие в континентальную систему, адаптируют правовые конструкции к своему национальному законодательству. С другой стороны, авторитетные российские цивилисты всегда сдержанно высказывались о возможности такого сближения <15>. Представляется, что необходимы глубокий анализ практики регулирования соответствующих отношений в прецедентном праве и адаптация нашим законодательством лучших идей "права справедливости". -------------------------------- <15> В тексте Концепции содержится лишь одна ссылка на англосаксонскую доктрину - упоминание об английском Законе о компаниях 2006 г., причем без всякого анализа имеющихся там идей и подходов.

Работу по совершенствованию гражданского законодательства планируется завершить в июле 2010 г. Специалистами ВАС РФ проделана большая работа по обобщению практики применения судами гражданского законодательства. Готовится совместное постановление Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, посвященное практике рассмотрения дел о признании права собственности на недвижимое имущество. Дорабатывается проект информационного письма Президиума ВАС РФ по самовольным постройкам. Идет работа над проектом информационного письма по практике применения ст. 304 ГК РФ. На подходе новая редакция Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". С проводимой унификацией норм гражданского законодательства РФ можно сопоставить характерную для государств - членов ЕС унификацию и гармонизацию национальных законодательств, в том числе и гражданского. В ЕС созрела концепция поэтапной кодификации частного права начиная с принятия Договорного кодекса ЕС, затем Европейского гражданского кодекса и заканчивая созданием Свода частного права ЕС. Созданное на сегодняшний день гармонизированное регулирование положений, составляющих общую часть договорного права и часть обязательственного права в виде "Принципов европейского договорного права", достаточно прогрессивно. В нем отражена не только "общая сердцевина" договорного законодательства государств - членов ЕС, но и современные идеи, которые еще не материализовались в законе какого-либо государства. Принятые нормативные правовые акты ЕС в виде директив, регулирующие некоторые положения особенной части договорного права, представляют надежную систему правовых гарантий слабой стороне договора: потребителям - покупателям, кредитополучателям, страхователям, туристам, заказчикам услуг (покупателям) в электронных сделках, а также наемным рабочим и коммерческим агентам. Таким образом, договорное право ЕС было признано приоритетной областью унификации, и до настоящего времени большинство дискуссий сосредоточено на вопросе достижения единообразного регулирования в сфере европейского договорного права в целом и в вопросах правового регулирования недвижимого имущества <16>. В то же время в России развитие гражданского законодательства также нуждается в реформировании, приведении в соответствие с международными стандартами и требованиями времени, чтобы обеспечить стабильность регулирования отношений в сфере современной социально ориентированной рыночной экономики. В первую очередь речь идет об определенности и прозрачности статуса действующих на этом поле хозяйствующих субъектов, их прав и ответственности и равным образом об определенности и эффективной защите их прав на имущество, в том числе прав на землю и другие природные ресурсы. -------------------------------- <16> См.: Presidency Conclusions of Council of the European Union // The meeting in Tampere, Brussels, 18 October 2001. P. 2.

------------------------------------------------------------------

Название документа