Юридические лица в системе органов страхового надзора

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ СТРАХОВОГО НАДЗОРА

В. В. РАССОХИН

Рассохин Виктор Вадимович - аспирант отдела предпринимательского законодательства ИЗиСП.

В юридической литературе среди авторитетных исследователей довольно часто встречается публичная критика деятельности органов страхового надзора, связанной с превышением полномочий <1>. В частности, это касается процедур проведения проверок и приостановления действия или отзыва лицензий на осуществление страховой деятельности. Проблема возникает при предъявлении территориальными органами страхового надзора - инспекциями страхового надзора предписаний субъектам страхового дела, в случае неисполнения которых в Федеральную службу страхового надзора (далее - ФССН) вносятся предложения об ограничении, приостановлении, возобновлении действия лицензии или отзыве лицензии на осуществление страховой деятельности, а также предполагается дальнейшее участие инспекции в судебном разбирательстве. -------------------------------- <1> См.: Фогельсон Ю. Б. Конституционные проблемы российского страхового права: Авт. материалы. М., 2007; Комментарий к Федеральному закону "Об организации страхового дела в РФ" (постатейный) / Под ред. Н. Г. Кабанцевой, Н. Г. Ларионова // СПС "КонсультантПлюс"; Клоченко Л. Н., Пылов К. И. Основы страхового права: Учеб. пособие. Ярославль, 2002. С. 149; Смирных А. Г. Правовой статус субъектов страхового дела: новеллы российского законодательства // Журнал российского права. 2004. N 9.

Очевидно, что правовое регулирование отношений, возникающих между органами публичной власти, осуществляющими страховой надзор, и субъектами страхового дела, невозможно без четкого определения места надзорного органа в системе страхового надзора и его структуры, поскольку она включает в себя несколько территориальных органов. Каждый территориальный орган хоть и находится в непосредственном подчинении ФССН, но в соответствии с п. 1 Положения о территориальном органе страхового надзора по федеральному округу <2> вправе самостоятельно осуществлять функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности на территории соответствующего федерального округа в рамках определенных данным Положением полномочий, в том числе осуществлять проверки субъектов страхового дела, выдавать им предписания, выступать истцом и ответчиком в суде, управлять имуществом инспекции. Каждая инспекция страхового надзора зарегистрирована в качестве юридического лица, имеет штампы и бланки установленного образца, счета. -------------------------------- <2> Утвержден Приказом Министерства финансов РФ от 28 декабря 2004 г. N 126н.

Известны и судебные прецеденты по делам о признании недействительным приказа ФССН о приостановлении действия выданной страховому обществу лицензии, когда суд отменял решение суда нижестоящей инстанции, которым исковые требования были удовлетворены полностью, в связи с тем что обжалуемый судебный акт принят о правах и обязанностях инспекции страхового надзора, которая к участию в деле не привлечена, тогда как ответчиком по делу являлась ФССН <3>. -------------------------------- <3> См., например: Постановление ФАС Московского округа от 28 марта 2008 г. по делу ООО "СК "АСКО-Фролово" N А40-24387/07-79-163.

В связи с этим возникает неясность при определении самостоятельности такого территориального органа и его места в системе страхового надзора. Данная неясность может быть преодолена путем четкого установления: через какой именно орган (или органы) должны осуществляться функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности в России? И какова структура таких органов: существует ли один орган страхового надзора с его территориальными подразделениями - юридическими лицами, через которые данный орган должен осуществлять надзор, или каждое такое юридическое лицо - орган страхового надзора? Необходимо отметить, что орган страхового надзора, как и вся система страхования, имеет свою историю формирования и развития. До августа 1996 г. им являлась Федеральная служба по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор) (заменившая Федеральную инспекцию по надзору за страховой деятельностью), образованная Указом Президента РФ от 9 апреля 1993 г. N 439 "О приведении указов Президента Российской Федерации в соответствие с Законом Российской Федерации "О страховании". Росстрахнадзор был самостоятельным органом, входившим в систему органов исполнительной власти. В настоящее время Росстрахнадзор упразднен Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и его функции переданы Министерству финансов РФ, в котором был образован департамент страхового надзора <4>, а функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) переданы ФССН, которая образована в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". -------------------------------- <4> См.: Фогельсон Ю. Б. Комментарий к страховому законодательству. М., 2001.

Итак, в соответствии с п. 3 ст. 30 Федерального закона от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в РФ" (далее - Закон об организации страхового дела) "страховой надзор осуществляется органом страхового надзора и его территориальными органами". Функции и полномочия органа страхового надзора - ФССН определены в Постановлениях Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 203 "Вопросы Федеральной службы страхового надзора" и от 30 июня 2004 г. N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора". В соответствии с последним Положением ФССН является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 203 "Вопросы Федеральной службы страхового надзора" дублирует указанное выше положение: ФССН осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Данная формулировка указывает на то, что самостоятельно действует только ФССН, которая вправе осуществлять свою деятельность как непосредственно, так и взаимодействуя со своими территориальными органами. Самостоятельность же самих территориальных органов в данных Положениях не определена. Общие положения, полномочия и организация деятельности инспекций страхового надзора определены в Положении о территориальном органе ФССН - инспекции страхового надзора по федеральному округу, утвержденном Приказом Министерства финансов РФ от 28 декабря 2004 г. N 126н. В соответствии с п. 1 данного Положения инспекция страхового надзора по федеральному округу является территориальным органом Федеральной службы страхового надзора и осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности на территории соответствующего федерального округа. При этом в соответствии с абз. 2 п. 2 Положения инспекция находится в непосредственном подчинении Службы. Таким образом, в соответствии с приведенными положениями, страховой надзор в России осуществляется как непосредственно самим органом страхового надзора - ФССН, так и его территориальными органами - инспекциями <5>, а последние, в свою очередь, находятся в непосредственном подчинении ФССН. -------------------------------- <5> Перечень инспекций утвержден в качестве приложения N 2 к указанному выше Приказу Министерства финансов РФ от 20 декабря 2004 г. N 126н.

Кроме приведенных выше актов, возникновение практической необходимости стало причиной разработки двух Административных регламентов, связанных с деятельностью ФССН по контролю и надзору за деятельностью субъектов страхового дела и их лицензированию. Первый - Административный регламент ФССН по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за предоставлением субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об отзыве лицензий, сведений о прекращении их деятельности или ликвидации <6>, вступивший в силу 8 мая 2009 г. В пункте 3 данного Регламента выделено два самостоятельных исполнителя данной функции, а именно ФССН, а также территориальные органы ФССН - инспекции, осуществляющие контроль и надзор по месту нахождения субъектов страхового дела. В этом же пункте подчеркивается, что служба и инспекции "осуществляют государственную функцию в соответствии с порядком, установленным настоящим Административным регламентом", как бы выделяя инспекции в самостоятельный орган. В пункте 4 этого документа также указывается, что в случае выявления факта осуществления субъектом страхового дела страховой деятельности инспекция обращается в суд с иском о ликвидации субъекта страхового дела - юридического лица или о прекращении субъектом страхового дела - физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя. -------------------------------- <6> Утвержден Приказом Министерства финансов РФ от 31 декабря 2008 г. N 152н.

При этом некоторые положения данного Регламента содержат формулировки, с одной стороны, указывающие на самостоятельность инспекций, например в п. 25 этого Регламента указано следующее: "Инспекция... взаимодействует с соответствующими структурными подразделениями ФССН по вопросам осуществления государственной функции в установленном ею порядке", а с другой - на наличие контроля ФССН за деятельностью инспекций (см. п. 30 Регламента, согласно которому руководитель соответствующего структурного подразделения ФССН осуществляет координацию деятельности инспекций; п. 42 Регламента - заместитель руководителя ФССН курирует работу соответствующего структурного подразделения ФССН, осуществляющего координацию деятельности инспекций). Более того, положения раздела Регламента, посвященного обращению в суд с иском о ликвидации или о прекращении деятельности субъекта страхового дела, совершенно четко говорят, что все процессуальные действия должностным лицом инспекции совершаются от имени ФССН. В соответствии с п. 57 Регламента должностное лицо инспекции по месту нахождения субъекта страхового дела, имеющее доверенность на представление интересов службы в судебных органах, осуществляет представление интересов службы и процессуальные права и обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако если инспекция является самостоятельным исполнителем возложенной государственной функции (п. 3 Регламента), а ФССН и инспекция являются самостоятельными юридическими лицами, то почему одно должно действовать от имени другого? Кроме того, в приложении N 1 к рассматриваемому Регламенту, видимо, для наглядности восприятия закрепленных в нем положений содержится схема действий ФССН при исполнении государственной функции. В данной схеме действия ФССН ограничиваются только уведомлением соответствующих инспекций о принятии решения об отзыве лицензии, а также согласованием с ФССН передачи страхового портфеля. Остальные действия осуществляются непосредственно инспекцией (проверка документов, соответствия требованиям ст. 32.8 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации", направление уведомления субъекту страхового дела, обращение в органы внутренних дел и суд), тогда как из названия схемы следует, что данные действия осуществляются ФССН. Таким образом, два исполнителя - ФССН и инспекции - фактически отождествлены. Второй административный регламент, находящийся в стадии принятия, назван "Административный регламент ФССН по исполнению государственной функции принятия решения об ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектов страхового дела, за исключением страховых актуариев" <7>. Здесь, в отличие от первого Регламента, в п. 3 указано, что исполнителем государственной функции является ФССН, а инспекции страхового надзора по федеральным округам только вносят в ФССН предложения об ограничении или приостановлении, возобновлении действия лицензии, об отзыве лицензии. Тем не менее это не мешает указывать инспекции в качестве альтернативного органа, осуществляющего целый ряд действий в рамках определенной в Регламенте функции. Например, в п. 25 Регламента указано: "В случае установления факта... Служба (инспекция) направляет субъекту страхового дела уведомление о том, что предписание, выданное субъекту страхового дела, не исполнено... Служба (инспекция) направляет субъекту страхового дела уведомление о том, что Службой (инспекцией) был установлен факт уклонения субъекта страхового дела от получения предписания..."; в соответствии с п. 37 Регламента основанием для начала исполнения административных действий является "установление Службой (инспекцией) факта исполнения предписаний..."; п. 40 Регламента гласит: "Служба (инспекция) направляет в структурное подразделение Службы... предложение о возобновлении действия лицензии". Таким образом, и здесь единственный исполнитель данной государственной функции - ФССН отождествлен с его территориальными органами - инспекциями. -------------------------------- <7> Утвержден Приказом Министерства финансов РФ от 31 декабря 2008 г. N 151н.

Согласно упомянутому выше Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 Федеральной службе страхового надзора переданы функции страхового надзора Минфина России. Соответственно правопреемником <8> Минфина в области контроля и надзора в страховой деятельности является именно ФССН, а упоминания о территориальных органах в данном документе нет. -------------------------------- <8> В данном случае термин употребляется в значении "передача полномочий".

Следует отметить, что сама концепция применения территориального деления органов исполнительной власти, которая разрабатывалась в преддверии административных реформ 2004 г., закреплена в Предложениях о порядке создания деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ, одобренных Постановлением Правительства от 27 мая 1993 г. N 491. В пункте 1 Предложений указано: территориальные органы министерств и ведомств РФ (далее - территориальные органы) входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации. Данная концепция была применена при формировании и иных органов исполнительной власти, что нашло закрепление в различных нормативных актах. Например, НК РФ в п. 1 ст. 30 указывает, что налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Таким образом, законодатель четко установил, что как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, так и его территориальные органы являются налоговыми органами. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" п. 15 ст. 4 аналогичным образом определяет антимонопольный орган, включающий федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы. На рынке ценных бумаг действует Федеральная служба по финансовым рынкам и ее региональным отделениям <9>. Банк России, напротив, как это указано в ст. 83 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)", представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России. При этом территориальные учреждения Банка России не являются юридическими лицами, не имеют права принимать решения нормативного характера и выдавать без разрешения Совета директоров банковские гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства (ст. 84). -------------------------------- <9> См.: гл. 12 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

Таким образом, в ряде нормативных актов вопрос об определении места и статуса территориальных органов в системе того или иного органа исполнительной власти успешно разрешен. В Законе РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 такая определенность пока отсутствует. Анализ приведенных выше нормативных актов и Административных регламентов приводит к выводу о том, что по инициативе законодателя определены два самостоятельных исполнителя рассмотренных функций - и ФССН, и инспекции. Причем для повышения эффективности их взаимодействия, которое необходимо в рамках осуществления страхового надзора, полномочия этих исполнителей между собой разделены. ФССН как главенствующий орган принимает существенные для деятельности конкретного субъекта страхового дела решения, инспекции их исполняют, обращаются с исками в суд и взаимодействуют с другими органами. Безусловно, принятые Регламенты полезны и необходимы для организации деятельности страхового надзора. В них установлены важные нормы, в частности сроки исполнения государственной функции, последовательность административных процедур, порядок согласования ФССН передачи страхового портфеля субъекта страхового дела и др., которые отсутствовали раньше. Однако они так и не помогли ответить на вопрос, вызванный формулировкой ст. 30 Закона об организации страхового дела. Некоторые положения, например о представлении интересов ФССН должностным лицом инспекции в суде, убеждают, что все-таки страховой орган в РФ один - ФССН. Территориальные органы также взяли на себя часть функций страхового надзора, теперь более подробно описанных в принятом Регламенте, однако в ряде существенных вопросов (например, принятие решения об отзыве лицензии) самостоятельности данные территориальные органы не имеют и обязаны действовать по согласованию с ФССН. Для устранения подобных сомнений и для предотвращения недоразумений в ходе применения данных положений законодателю следовало бы внести в ст. 30 указанного Закона положение, позволяющее четко определить место территориального органа ФССН в системе страхового надзора. Эта мера позволит повысить эффективность работы над страховым законодательством, в частности определяющим круг полномочий как ФССН, так и ее территориальных органов, а также разработку и принятие иных подзаконных нормативных правовых актов, так необходимых для развивающейся системы страхования России.

Библиографический список

Клоченко Л. Н., Пылов К. И. Основы страхового права: Учеб. пособие. Ярославль, 2002. Смирных А. Г. Правовой статус субъектов страхового дела: новеллы российского законодательства // Журнал российского права. 2004. N 9. Фогельсон Ю. Б. Комментарий к страховому законодательству. М., 2001. Фогельсон Ю. Б. Конституционные проблемы российского страхового права: Авт. материалы. М., 2007.

------------------------------------------------------------------

Название документа