Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства

ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В. Н. ЛИТОВКИН

Литовкин Валерий Николаевич - заведующий отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации освещает назревшую проблему, заключающуюся в необходимости нового подхода к дальнейшему размежеванию, распределению нормативного материала между гражданским законодательством и комплексными природоресурсными отраслями, содержащими нормы гражданского права. В число комплексных отраслей также входит и жилищное законодательство, содержащее преимущественно нормы гражданского права. Концепция не называет каких-либо оснований для последующего перераспределения нормативного материала между этими отраслями, очевидно, считая это соотношение удовлетворительным, не требующим другого подхода. Мы сталкиваемся с одной из существенных сторон общей проблемы правотворчества и научной проблемой, где надлежит провести границу между основной отраслью, какой является гражданское законодательство, и ее производной отраслью, содержащей нормы гражданского права, к тому же комплексной отраслью, и где в настоящее время проведена фактически граница между ними. Группа комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права, в том числе трудовое и семейное законодательство, названа в ст. 72 Конституции РФ. Как нам представляется, решение, где должна пройти граница между ними, должно быть общим, одинаковым для всех комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права. К этому необходимо стремиться. Сегодня фактически эта граница в ГК РФ определена индивидуально по каждой комплексной отрасли, содержащей нормы гражданского права. При этом, как говорил О. А. Красавчиков, прилагательное "комплексная" отрасль не должно менять сути существительного - отрасль" <1>. -------------------------------- <1> Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. N 2. С. 69.

Жилищное законодательство - не законодательный массив, не институт законодательства. Как отрасль оно признано и Конституцией РФ, и ГК РФ. Начиная с 1937 г. прошло три кодификации. Оно представляет собой межотраслевое объединение, преимущественно гражданско-правового содержания, включающее также нормы административного, земельного и семейного права. Это волевое, функциональное, искусственное правовое объединение, имеющее функциональный предмет, использующее разноотраслевой инструментарий, не имеющее своего органического предмета и метода в отличие от основной отрасли. Естественно, границы комплексной отрасли диктуются целями и задачами автономного правового регулирования, которые еще с 1977 г. стали конституционно значимыми. По утверждению Р. З. Лившица, критерием предмета комплексной отрасли законодательства "выступает объективная потребность общества в правовом регулировании определенной группы общественных отношений... Предметы отраслей законодательства индивидуально определены" <2>. Острота жилищной проблемы не только осталась, но и усилилась, причины сохранения обособленности жилищного законодательства остались прежними, отражающими усложнение общественных отношений. -------------------------------- <2> Лившиц Р. З. Теория права. М., 1994. С. 119.

В. Ф. Яковлев отмечает, что устранение комплексных отраслей законодательства само по себе было бы движением вспять: "Такой вывод был бы ошибочным, он шел бы вразрез с практикой развития системы законодательства, свидетельствующей о том, что существенные изменения в данной системе являются реакцией на назревшие общественные потребности. Задача науки состоит, таким образом, в том, чтобы выявить объективную основу сложившейся системы законодательства и направлений ее развития" <3>. -------------------------------- <3> Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1. С. 17.

ГК РФ (ст. 3), к сожалению, не установил каких-либо общих правил такого размежевания, шаблона, кроме одного императива - соответствия закона, содержащего нормы гражданского права, Гражданскому кодексу, и этого явно недостаточно, тем более если такой закон к тому же является главным законодательным актом, возглавляющим комплексную отрасль в структуре российского законодательства. Фактически демаркационная линия с жилищным, земельным законодательством установлена ГК РФ. Поэтому, как представляется, она оказалась временной, требующей общего подхода, существенной корректировки в целом, так же как и по другим природоресурсным отраслям законодательства. Применительно к жилищному законодательству ГК РФ (ст. 672) закрепил за собой регулирование основного жилищного обязательства - договора найма жилого помещения (гл. 35), получившего в научной литературе эпитет "коммерческий". Жилищному законодательству ГК поручил урегулировать договор социального найма жилого помещения. Е. А. Суханов оценивает роль регулирования наемных отношений в ГК РФ как классического инструмента регулирования в противовес регулированию социального найма жилого помещения (как необычного договорного отношения, которому предшествуют административные отношения очередности на получение жилого помещения, всякого рода льготы <4>), которое закреплено в ЖК РФ. -------------------------------- <4> См.: Суханов Е. А. Проблемы совершенствования кодификации гражданского законодательства // Актуальные вопросы российского частного права. М., 2008. С. 26.

Если ограничиться сравнением двух разновидностей жилищного найма и не принимать во внимание, в каком кодексе урегулирована каждая из разновидностей, то с данной оценкой (но с определенными оговорками) можно согласиться. Однако данную оценку не следовало бы увязывать таким образом ни с природой ГК РФ как одноотраслевого кодекса, ни с природой ЖК РФ как комплексного кодекса. Обе разновидности жилищного найма имеют одно происхождение, они регулируются гражданским правом: в одном случае эти отношения возникают классически - из свободы договора, в другом - жилищные права и обязанности возникают тоже из договора, но заключенного на основании акта госоргана или органа местного самоуправления, поскольку предоставляется жилое помещение из публичных жилищных фондов и решение о заключении договора в связи с превышением спроса над предложением принимается централизованно. Но почему законодатель разделил регулирование двух разновидностей жилищного найма на два Кодекса? Неужели он руководствовался названным субъективным критерием? Ответ может быть только двояким: такое деление регулирования на два формата может быть, с одной стороны, обоснованным только как временное, сиюминутное решение, относящееся к текущим задачам правотворчества на момент вступления в силу части второй ГК РФ, и, с другой стороны, необоснованным, если сохранять такое раздвоенное регулирование на будущее, на стратегическую перспективу. Это перебор, который ставит под сомнение возможность, вероятность классического регулирования жилищных отношений уже в формате комплексного кодекса. Такое установление ГК РФ наносит моральный ущерб, изначально трансформируя жилищное законодательство в законодательный массив, который не управляет в целом всей системой нормативных актов, находящихся в диапазоне жилищного законодательства как отрасли. С принятием Гражданского, а затем и Жилищного кодекса управление гражданской частью группы жилищных отношений разделилось между ними в равных долях. Однако названное деление исторически выглядит уместным, соответствующим задачам, возникшим на время принятия части второй ГК РФ. Решение об этом было принято в условиях длительного сохранения в постсоветский период действия советского жилищного законодательства, а до принятия ЖК РФ оставалось еще долгих восемь лет. Заимствованная из западной правовой системы и восстановленная после 1937 г. в отечественной правовой системе аренда жилого помещения гражданами, возведенная до принятия Конституции РФ 1993 г. в ранг конституционно признанного института, конструктивно не могла обеспечить конституционного права граждан на жилище и не прижилась на нашей почве. ГК РФ обоснованно отказался от аренды жилья гражданами, установив в ст. 671 правило, по которому жилое помещение может быть предоставлено во владение и пользование на основе договора аренды или иного договора юридическим лицам. Гражданину жилое помещение предоставляется арендатором только для проживания на условиях договора найма жилого помещения, урегулированного в ГК РФ (гл. 35). Целевая направленность этой главы - институционально вытеснить вслед за Конституцией РФ аренду жилого помещения и заполнить ее место договором найма жилого помещения наряду с действием договора социального найма. До принятия ЖК РФ эту миссию выполнял ГК РФ. Сейчас эту разновидность жилищного найма следует закрепить в ЖК РФ. Освободившееся в этом случае в ГК РФ место следует занять регулированием исключительно общих положений, интегрирующих все разновидности жилищного найма. Задача к тому же легко выполняется, поскольку в ст. 672 ГК РФ это уже закреплено: пять статей из гл. 35, посвященной договору найма жилого помещения, подлежат применению к договору социального найма; установлена возможность применения других законоположений, если иное не предусмотрено жилищным законодательством. В этом случае ГК РФ будет законом, устанавливающим общие нормы. Предложенное изменение норм и ГК РФ, и ЖК РФ будет обоснованным ответом на ту крайность, которая допущена советской кодификацией жилищного законодательства, когда перенесенный из ГК РСФСР 1964 г. договор найма жилого помещения (урегулированный 46-ю статьями) в состав Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. "оголил" ГК РСФСР настолько, что не нашлось другого варианта решения, кроме как ввести на освободившееся место в ГК РСФСР всего лишь одну статью, которая символически свидетельствовала о генетической связи жилищного права с гражданским правом. Кстати, этого мог избежать и советский ГК РСФСР: часть вторая ст. 295 также предусматривала применение правил восьми статей главы "Имущественный наем" к договору найма жилого помещения. Регулирование безвозмездного пользования жилым помещением в ЖК РФ, единожды упомянутого в ст. 30, но широко применяемого на практике, дополнило бы полноту регулирования жилищных отношений. Сегодня он подчиняется общим правилам гл. 36 ГК РФ. Общий характер норм этой главы ухудшает положение льготника в сравнении с нанимателем жилого помещения по договору социального найма. Вместо бессрочности пользования срок определяется договором, а если срок не определен, договор считается заключенным на неопределенный срок, пользователь (ссудополучатель) обязан нести расходы не только по текущему, но и капитальному ремонту, а также нести все расходы на его содержание, если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования (ст. 689, 695 ГК РФ). Иное и следовало урегулировать не в договоре, а в ЖК РФ, что не было осуществлено, хотя имело бы особое значение как для публичного, так и для частного жилищного фонда. В контексте изложенного гл. 36 ГК РФ должна содержать отсылку к жилищному законодательству при урегулировании этих отношений. Таким образом, в ГК РФ не должно быть специальных норм о конкретных жилищных обязательствах, кроме названных общих положений. По-иному следовало бы решать проблему и вещных прав на жилище. В отношениях собственности и других вещных прав на жилые помещения ГК РФ (ст. 292) ограничен упоминанием жилищного законодательства, в котором предусматриваются только условия права пользования жилым помещением членами семьи собственника этого помещения, т. е. в ГК РФ не только оставлено регулирование общих положений вещного права, но и закреплено формулирование специальных норм (гл. 18 "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения"). Если судить по изложенным фактам, то в законодательстве недостаточно нормативного материала по затронутой проблеме. Таким законодательным решением в ГК РФ жилищное законодательство не призвано регулировать отношения собственности в жилищной сфере. Монополия советского жилищного законодательства, сложившаяся по итогам его кодификации в 80-е гг. XX в., рухнула. ГК РФ предопределил слабость ЖК РФ как головного закона в отрасли. Если строго идти в регулировании жилищных отношений по пути, указанному ГК РФ, ЖК РФ должен был урегулировать социальный наем жилья и установить условия осуществления вещных прав лиц, совместно проживающих с собственником жилого помещения. Так ли должно быть выстроено взаимодействие Гражданского и Жилищного кодексов? Посмотрим, как об этом говорится в ЖК РФ. Первое: ЖК РФ не делает отсылок к гражданскому законодательству, тем более к ГК РФ, и не содержит каких-либо упоминаний о нем даже в ст. 8 ЖК РФ о субсидиарном применении к жилищным правоотношениям иного законодательства. Второе: ЖК РФ "принялся перетягивать канат на себя" - осуществлять, как теперь говорят, интервенцию в нормативный материал ГК РФ. Можно сказать, что это особенность ЖК РФ, поскольку ГК РФ, призванный соответствовать изменениям, отстает, не регулирует соответствующие отношения. В ЖК РФ буквально заимствовано название гл. 18 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения", и в ней сформулированы антитезисы законоположениям ГК РФ: 1) ограничена сфера действия товарищества собственников жилья только жилищным фондом, исключено распространение его норм на ДСК и садоводческие товарищества и тем самым выведено за пределы отрасли гражданского законодательства регулирование этих отношений, признан утратившим силу Федеральный закон от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья" <5>; также закреплены нормы, регулирующие деятельность этих товариществ исключительно в составе жилищного законодательства вопреки ст. 291 ГК РФ; -------------------------------- <5> См.: подп. 19 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон ЖК РФ) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15.

2) дублировано право собственности на общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36 ЖК РФ), и был включен в состав такой объект, как придомовый земельный участок с элементами озеленения и благоустройства и иными объектами, функционально связанными с домом; 3) изменен состав субъектов общего имущества, нет понятий, используемых ГК РФ ("собственник квартиры" - ст. 289 ГК РФ), вместо этого использованы термины "собственник жилого помещения" (ст. 30 ЖК РФ) и "собственник помещения" (ст. 36 ЖК РФ), что позволяет дополнительно включить собственников нежилых помещений в многоквартирных домах на равных основаниях в качестве новых субъектов отношений собственности вместо субъектов права собственности на части дома. При таких принципиальных изменениях по всем правилам юридической техники должны вноситься соответствующие изменения в ГК РФ. Однако Вводный закон ЖК РФ этого не предусмотрел. Если говорить в сослагательном наклонении, в недалеком прошлом Президиумы Верховных Советов и СССР, и РСФСР не допустили бы ничего подобного. Не правда ли, эти отношения напоминают отношения скупого родителя и не очень нравственного сына? Скупой платит дважды. Судя по Концепции, в ГК РФ будут заново урегулированы отношения собственности как на жилые, так и на нежилые помещения. ГК РФ укреплен специальными главами - "Право собственности на жилые и нежилые помещения" и "Право собственности на здания и сооружения". Чтобы к ГК РФ относиться как к экономической конституции, необходимо, чтобы он был постоянно адекватен реальности и в него периодически вносились системные изменения. Мы сталкиваемся с положением, при котором в регулировании жилищных отношений наблюдается противоречие с природоресурсными отраслями законодательства. Если, по мнению разработчиков, регулирование гражданских отношений по поводу земли и других природоресурсных объектов по "прежней советской традиции" практически осталось вне ГК РФ, то разрушение ГК РФ монополии жилищного законодательства привело к другой крайности - возник еще один федеральный центр, самостоятельно управляющий однородными жилищными отношениями, что неосновательно усложняет регулирование в этой сфере, ослабляет самостоятельную комплексную отрасль жилищного законодательства в проведении государственной жилищной политики и нарушает стратегическое партнерство между основной и производной комплексной отраслью, содержащей однородные нормы гражданского права, что может привести к конфликтам, несогласованным отношениям, которые мы упомянули. ЖК РФ по своей юридической природе пригоден к регулированию в своем формате и отношений, возникающих свободно, и отношений, возникающих из актов государственных органов (органов местного самоуправления), которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Каковы же выводы? 1. ГК РФ надлежит периодически проходить системное реформирование. 2. Очевидно, что соотношение ГК РФ не просто с законами, содержащими нормы гражданского права, а с головными законами, образующими комплексные отрасли законодательства, содержащими нормы гражданского права, надо выстраивать особо, но не индивидуально, а как общее решение относительно всех комплексных отраслей в структуре законодательства, названных в ст. 72 Конституции РФ. 3. Распределение нормативного материала между гражданским законодательством и комплексными отраслями законодательства, содержащими однородные нормы, целесообразно определить в ст. 3 ГК РФ, уточняя применительно к названным отраслям конкретность, чтобы сохранить полноценность комплекса, и избегая временных решений, от которых впоследствии необходимо отказываться. Такая позиция противоположна позиции разработчиков ГК РФ (В. Ф. Яковлев <6>, М. И. Брагинский <7>), предлагающих вернуть нормы гражданского права, содержащиеся в комплексных отраслях и, прежде всего, в природоресурсных отраслях законодательства, в состав гражданского законодательства, что, правда, не исключает особого регулирования в соответствующих кодексах публичных отношений, например, нормами публичного права об охране земель. -------------------------------- <6> См.: Яковлев В. Ф. Вся работа проходила в дискуссиях // Закон. 2009. N 5. С. 7 - 13. <7> См.: Брагинский М. И. О месте гражданского права в системе "право публичное - право частное" // Проблемы современного гражданского права / Отв. ред. В. Н. Литовкин, В. А. Рахмилович. М., 2000. С. 46 - 80.

4. ГК РФ (относительно смежных комплексных отраслей законодательства, содержащих нормы гражданского права, применительно к праву собственности и гражданскому обороту объектов недвижимости) должен предусматривать соответствующие специальные правила, не допуская возможности регулирования этими отраслями распорядительных правомочий в гражданском обороте, кроме вещных прав, правомочий владения и пользования, а также сохранности (охраны) имущества. Головные законодательные акты комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права, осуществляя регулирование соответствующих отношений, должны соблюдать закрепленные в ГК РФ общие правила о корпоративных отношениях, исключить из регулирования все распорядительные правомочия по сделкам об отчуждении объектов недвижимости (купля-продажа, дарение и т. п.) и принимать как данность сложившиеся по правилам ГК РФ гражданско-правовые основания возникновения права собственности на объекты недвижимости.

Библиографический список

Брагинский М. И. О месте гражданского права в системе "право публичное - право частное" // Проблемы современного гражданского права / Отв. ред. В. Н. Литовкин, В. А. Рахмилович. М., 2000. Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. N 2. Лившиц Р. З. Теория права. М., 1994. Суханов Е. А. Проблемы совершенствования кодификации гражданского законодательства // Актуальные вопросы российского частного права. М., 2008. Яковлев В. Ф. Вся работа проходила в дискуссиях // Закон. 2009. N 5. Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1.

------------------------------------------------------------------

Название документа