Правовые институты регулирования экономических отношений собственности

(Зрилова Е. С.) ("Право и экономика", 2010, N 2) Текст документа

ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ

Е. С. ЗРИЛОВА

Зрилова Екатерина Сергеевна, оперуполномоченный МВД России, преподаватель кафедры налогов и налогообложения Академии экономической безопасности МВД России. Научная специализация - экономика и управление народным хозяйством. Родилась 3 января 1985 г. в г. Александрове Владимирской обл. В 2007 г. окончила АЭБ МВД России. Имеет ряд публикаций в периодических изданиях и различных сборниках статей, в том числе "Частная собственность и экономическая безопасность" в сборнике статей межведомственной научно-практической конференции (2009), является автором учебного пособия "Налоговые проверки индивидуальных предпринимателей" (2008).

Защита права собственности граждан и организаций является неотъемлемой обязанностью государства. Для этого государство должно обеспечить полноценную правовую базу, создавать адекватные, эффективно действующие механизмы и институты, развивать деятельность уже существующих институтов.

Правовое регулирование экономических отношений

Правовое регулирование представляет собой совокупность различных форм и средств юридического воздействия государства на экономическое поведение участников общественных отношений, которое осуществляется в интересах всего общества или определенного коллектива с целью подчинить экономическое поведение отдельных субъектов установленному в обществе правопорядку. Общее назначение правового регулирования экономических отношений состоит в том, что с его помощью достигаются установление и организация процесса экономической реализации прав и юридических обязанностей различными субъектами этих отношений. Таким путем правовое регулирование придает экономическим отношениям определенность и устойчивость, поскольку установленное правило, с одной стороны, указывает на наиболее целесообразное поведение субъектов при сложившихся обстоятельствах, с другой стороны, это правило гарантируется содействием, поддержкой и охраной государства с целью непременного достижения преследуемого результата в урегулированных правом экономических отношениях, прежде всего в отношениях собственности. Механизм правовой формы экономической реализации собственности, вся система защиты собственности связаны с государственной правовой системой регулирования и должны реально отражать экономические отношения, насколько правовая норма адекватно отображает объективную экономическую реальность, экономические отношения собственности. Экономические субъекты должны работать в правовом поле в соответствии с правовыми нормами, закрепленными законом, который определяет условия работы, тренд, структуру, состояние и динамику собственности. Вместе с тем юридические нормы представляют собой правила общего характера, имеют в виду поведение, во всем его своеобразии и неповторимости, не единичного человека, а лишь варианты типичного поведения людей, ведь регулирующее воздействие оказывает не единичная норма, а группы норм - правовые институты.

Правовые институты

Правовые институты регулируют экономические отношения, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования общественного и государственного устройства, осуществления хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной деятельности государства, в целях защиты жизни, здоровья, материальных и других интересов граждан и юридических лиц. Это регулирование осуществляется с помощью различных юридических средств воздействия на социально-экономические отношения. В целом правовые институты регулирования представляет собой набор юридического инструментария, посредством которого государственная власть оказывает необходимое воздействие на экономические отношения в целях придания им желательного развития. В общее понятие правового регулирования входят следующие компоненты, дающие представление о том, каким образом государство с помощью права воздействует на происходящие социальные и экономические процессы, прежде всего на отношения собственности: установление границ регулируемых отношений, что зависит от ряда объективных и субъективных факторов (особенности этих отношений, государственная заинтересованность); издание нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов, предписания о должном и возможном их поведении; наделение участников экономических отношений (граждан и юридических лиц) правоспособностью и дееспособностью, позволяющими им вступать в разнообразные правоотношения; определение мер ответственности (принуждения) на случай нарушения этих установлений.

Правовое регулирование отношений собственности

Правовое регулирование отношений собственности складывается из норм, которые: устанавливают возможность принадлежности материальных благ определенным лицам (конституционное, гражданское и административное право - приобретение и прекращение права собственности); устанавливают характер и границы экономического поведения владельцев имущества (гражданско-правовой режим, административно-правовой режим объекта собственности); предлагают способы защиты от посягательств других лиц (гражданское, административное, уголовное право). Комплексность правового института защиты собственности сказывается на том, что каждая отрасль права регулирует интересующий ее аспект права собственности. В то же время нельзя полностью включить правовое регулирование института права собственности в предмет той или иной отрасли права. Можно лишь говорить о том, что большая содержательная часть института права собственности урегулирована гражданским законодательством, но не о том, что институт права собственности есть предмет изучения исключительно гражданского права. Поэтому для обоснования комплексности правовых институтов регулирования собственности существуют два различных подхода: каждая отрасль права влияет на ту или иную сторону права собственности, и наоборот, право собственности входит в предметы различных правовых отраслей. Различаются конституционно-правовое, гражданско-правовое и экономико-правовое понятия собственности. Конституционно-правовое понятие определяет совокупность имеющих имущественное значение частных прав (с точки зрения гарантий государства собственнику), гражданско-правовое - полномочия собственника, экономико-правовое - отражает структуру права собственности как экономических отношений, структуру экономики во всем ее многообразии, включая ее структуру по видам деятельности, секторам, отраслям; отрасль права регулирует не весь институт права собственности, а конкретную форму собственности. Таким образом, отношения собственности во всех ее формах регулируются конституционным, гражданским, уголовным и административным правом. Такая направленность правового регулирования призвана создать устойчивость и известную определенность в экономических отношениях, прежде всего в отношениях собственности. Нормальный гражданский оборот предполагает не только признание за субъектами определенных гражданских прав, но и обеспечение их надежной правовой охраны. В соответствии со сложившейся в науке традицией понятием "охрана гражданских прав" охватывается вся совокупность мер, обеспечивающих нормальный ход экономической реализации прав. В него включаются меры не только правового, но и экономического, политического, организационного и иного характера, направленные на создание необходимых условий для осуществления субъективных прав.

Правовое поле для защиты, регулирования и управления собственностью

В России создано правовое поле для защиты, регулирования и управления собственностью как экономическими отношениями, которое опирается прежде всего на положения Конституции Российской Федерации. Одной из фундаментальных гарантий существования в Российской Федерации права частной собственности является Конституция, в которой закреплено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации), а право частной собственности охраняется законом и каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 Конституции Российской Федерации). Это создает гражданину возможности свободно использовать свое имущество для экономической деятельности. Конституция также закрепляет право граждан на земельную собственность, включает это право в основные права и свободы человека и гражданина, которые являются неотчуждаемыми (ст. 17 Конституции Российской Федерации), непосредственно действующими (ст. 18 Конституции Российской Федерации) и которые не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией (ст. 64 Конституции Российской Федерации). Отсюда следует, что все граждане в Российской Федерации, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают, вправе иметь в собственности земельный участок. Ранее действовавшее законодательство не допускало такого права граждан, существовало лишь понятие государственной собственности на землю. Впервые об этом праве граждан и юридических лиц упомянуто в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР". В соответствии со ст. 6 названного Закона земельные участки могут находиться в частной, государственной собственности и собственности общественных объединений (организаций). Сегодня понятие частной собственности на землю прочно вошло в российское законодательство, и ведущая роль в этом принадлежит Гражданскому кодексу и Земельному кодексу Российской Федерации. Установленное с 1991 г. право частной собственности на землю и возможность ее приватизации породили ряд спорных ситуаций, особенно в вопросах владения, использования и перехода права на земельный участок, для ведения личного подсобного и дачного хозяйства [1]. В ходе стремительных процессов приватизации в России, особенно в 1992 - 1995 гг., значительная часть объектов недвижимости, имущественных комплексов, предприятий обрела собственников, в то время как земля, как правило, оставалась за ними на праве постоянного бессрочного пользования. Только в 2001 г. со вступлением в силу Земельного кодекса РФ было установлено, что надлежит определяться с правом на землю, т. е. выкупать или арендовать участок. Более того, для юридических лиц законодатель определил срок, в течение которого они должны сделать свой выбор [2]. Таким образом, право собственности, т. е. закрепленное законом определенное состояние принадлежности материальных благ, охраняется нормами едва ли не всех отраслей права: уголовного, устанавливающего ответственность за преступное посягательство на имущество государства, юридических лиц и граждан; административного, наказывающего за мелкие проступки такого рода; трудового, регулирующего, например, материальную ответственность работников за причиненный ими работодателю имущественный ущерб; земельного, семейного. Однако центральное место занимает, безусловно, гражданское право, и в его рамках - институт защиты права собственности и других вещных прав, которому посвящена гл. 20 "Защита права собственности и других вещных прав" Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). Согласно ГК РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, которые определены законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, и никто не может быть лишен его иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Не ограничиваются ни количество, ни стоимость находящегося в собственности имущества, за исключением случаев, установленных законом. За всем этим стоит правовая основа управления экономическими процессами. Поэтому существует прямая зависимость - насколько адекватна правовая норма, настолько и адекватен экономический процесс управления. Кроме того, ГК РФ содержит понятие права собственности, диапазон полномочий собственника, вопросы субъектов права собственности и участия государства в гражданских отношениях. ГК РФ конструирует определение права собственности через триаду полномочий собственника (согласно ст. 209 собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения имуществом). Однако ряд федеральных нормативных актов также затрагивает в той или иной мере вопросы отношений собственности. Проблема надежной охраны собственности в настоящее время выдвинулась в число общенациональных приоритетов, поскольку в ее отсутствие собственник старается избавиться от необеспеченной, нестабильной и неустойчивой собственности, уводя ее в тень. Общество, его материальные ценности выступают одним из основных объектов жизненно важных интересов личности и государства, что ставит на одно из ведущих мест борьбу с административными правонарушениями в области охраны собственности. Одним из путей обеспечения претворения в жизнь этих конституционных положений является применение норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), содержащего посвященную охране собственности гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности". Анализ положений этой главы, а также результаты изучения практики ее применения показали наличие теоретических и практических проблем, требующих своего разрешения. Так, законодатель в ст. 1.2 КоАП РФ четко определил, что одной из задач законодательства об административных правонарушениях являются: охрана собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений. Охрана собственности предполагает обеспечение стабильности и устойчивости собственности, ее экономической реализации и является одним из правовых явлений, возникающих в процессе реализации соответствующих правоотношений: правоотношений, в рамках реализации которых осуществляется охрана собственности; правоотношений, которые складываются в сфере оборота собственности, регулируемого как вещным правом, так и иными отраслями права. Правонарушения в данной сфере имеют в качестве своих объектов общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации прав собственности субъектами нормативных актов различных отраслей права, а также осуществления различными субъектами хозяйствования, субъектами владения, субъектами администрирования своих правомочий. Кроме того, анализ структуры КоАП РФ позволяет предположить, что перечень видов правонарушений против собственности, входящих в состав указанной главы, не может быть признан исчерпывающим. Одним из наиболее важных федеральных законов, регулирующих отношения собственности, является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Решающую роль в протекании процесса криминального передела собственности сыграло несвоевременное принятие необходимых нормативных правовых актов. Только с 1 января 1995 г. вступила в действие первая часть ГК РФ, которая стала основой законодательства в отношении ценных бумаг и функционирования акционерных обществ (далее - АО). Она содержит лишь общие нормы регулирования АО, определяет лишь общую структуру управления АО, устанавливает минимальный набор функций, относящихся к исключительной компетенции общего собрания. С экономической точки зрения, положения части первой ГК РФ об АО не обеспечивали выполнения АО своей основной задачи - быть организационно-правовой формой привлечения капиталов в экономику. Прежде всего это было связано с недостаточной защитой прав акционеров, что способствовало развитию криминального передела собственности. В 1995 г. был принят Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", который вызвал неоднозначную реакцию. По оценкам ряда экспертов, с одной стороны, этот Закон ориентирован на интересы менеджеров предприятий и в целом обеспечивает потенциальную возможность соблюдения разумного баланса интересов. С другой стороны, Закон рассчитан на защиту интересов крупных собственников в ущерб правам мелких акционеров и работников АО и прямо ущемляет права и интересы акционеров, гарантированные ГК РФ. В целом формирование современного российского акционерного законодательства началось сравнительно недавно, поэтому составляющие его нормативные правовые акты немногочисленны, не охватывают всех проблем и вопросов, возникающих в процессе деятельности АО, постоянно претерпевают изменения, и часто их принимают в новой редакции. Такая ситуация неизбежно влечет возникновение правоприменительных проблем на практике, и в первую очередь при корпоративном конфликте. Наиболее распространен вариант, когда в конфликт с обществом вступает один акционер или несколько акционеров, злоупотребляющих правами, предоставленными им законом. Как известно, на объем прав акционера - владельца голосующих акций общества влияет размер его пакета акций, иными словами, процентное соотношение количества принадлежащих ему акций и общего числа акций данного общества. Независимо от размера пакета акций все акционеры пользуются правом, предусмотренным ст. 91 Закона "Об акционерных обществах", - правом доступа в течение 7 дней со дня предъявления требования к документам, которые общество обязано хранить в соответствии с п. 1 ст. 89 того же Закона, а также правом требовать предоставления копий этих документов, причем плата, взимаемая обществом за предоставление данных копий, не может превышать затраты на их изготовление. Недобросовестный акционер, реализуя эти права, может сколь угодно часто обращаться в общество с требованиями о предоставлении ему для ознакомления большого объема как оригиналов, так и копий документов общества. В результате общество несет убытки по реализации требования акционера, изготавливая копии документов, выделяя сотрудников и технические средства. Кроме того, нарушается процесс управления, что неизбежно приводит к тому, что общество прекращает заниматься стратегическими задачами, работать на перспективу. Несовершенство этой нормы состоит в отсутствии разумных рамок при предоставлении подобных прав акционеру. Целесообразно установить, как часто акционер имеет право обращаться с требованием о предоставлении документов, порядок оплаты предоставленных копий документов, количество копий, которое может потребовать акционер однократно, срок исполнения требования в зависимости от количества и качества запрошенных документов. Подобные ограничения не нарушат прав акционера, но позволят предотвратить случаи злоупотребления. Еще сложнее ситуация, когда акционер, являющийся владельцем 10% и более голосующих акций общества на дату предъявления требования, настаивает на проведении внеочередного общего собрания акционеров, руководствуясь п. 1 ст. 55 Федерального закона "Об акционерных обществах". При этом законодательством не регламентированы предельное количество предъявляемых требований в определенный период времени, обязательность указания обоснования необходимости внеочередного собрания, все расходы по проведению внеочередного собрания по требованию акционера возложены на общество. В результате акционер вправе, например, ежедневно направлять требования о проведении собраний, а АО не может отказать в этом, если требование имеет все необходимые формальные признаки. В любом случае при отказе акционеру в проведении внеочередного собрания общество не несет риск того, что акционер реализует предоставленное ему п. 8 ст. 55 Федерального закона "Об акционерных обществах" право самостоятельного проведения внеочередного собрания, на котором могут быть приняты решения, влекущие неблагоприятные последствия для общества и акционеров. Вследствие этого АО вынуждено проводить требуемые собрания и нести существенные убытки по их организации, не имея никаких способов защиты от подобных действий акционера. Представляются неполными положения п. 7 ст. 49 Федерального закона "Об акционерных обществах", в котором закреплено право на обжалование акционерами решений общих собраний акционеров и предусмотрено, что суд вправе с учетом всех обстоятельств дела оставить в силе обжалуемое решение, если голосование данного акционера не могло повлиять на результаты голосования, допущенные нарушения не являются существенными, решение не повлекло причинения убытков данному акционеру. Для применения этой нормы на практике потребовалось разъяснение Пленума ВАС РФ (см. Постановление Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. N 19 "О некоторых вопросах применения Федерального закона "Об акционерных обществах"). Пунктом 26 этого Постановления разъяснено, что решения общего собрания акционеров, принятые с нарушением компетенции общего собрания, в отсутствие кворума для его проведения или решения по вопросам, не включенным в повестку дня собрания, суд должен, независимо от того, были они оспорены кем-либо из акционеров или нет, оценить как не имеющие юридической силы. Пункт 24 Постановления указывает, какие нарушения Закона должны признаваться существенными: несвоевременное извещение (неизвещение) акционера о дате проведения общего собрания; непредоставление акционеру возможности ознакомиться с необходимой информацией по вопросам, включенным в повестку дня собрания; несвоевременное предоставление бюллетеней для голосования. Очевидно, указанные Пленумом ВАС РФ случаи безусловной отмены решения общего собрания акционеров и критерии определения существенного характера нарушений необходимо включить в текст самой нормы Закона в целях ее уточнения и расширения.

Проблема ведения реестра акционеров

Пунктом 3 ст. 44 Федерального закона "Об акционерных обществах" установлено, что в обществе с числом акционеров более 50 держателем реестра акционеров общества должен быть профессиональный участник рынка ценных бумаг - регистратор. Соответственно, если число акционеров менее 50, то общество вправе само вести реестр акционеров. Такое общество наравне с профессиональным регистратором обязано соблюдать нормы Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг, утв. Постановлением ФКЦБ России от 2 октября 1997 г. N 27, устанавливающего порядок ведения и требования, предъявляемые к системе ведения реестра владельцев именных ценных бумаг. Акционерное общество, которое ведет реестр акционеров самостоятельно, часто не способно соблюдать эти требования ввиду отсутствия подготовленных сотрудников. Практика показывает, что реестр акционеров, который ведется обществом, почти не защищен от возможности подделки, утраты документов, доступа к документам реестра посторонних лиц. В связи с этим ничто не препятствует злоупотреблениям в отношении ведения реестра акционеров, в том числе со стороны общества, что ставит под угрозу соблюдение прав и интересов акционеров. Во избежание этого на законодательном уровне должны быть закреплены нормы техники безопасности хранения документов реестра в обществе, доступа к ним, а также профессиональные требования к лицу, в обязанности которого входит ведение реестра акционеров в обществе, либо предусмотрена обязанность АО с минимальным числом акционеров (два и более) передавать ведение реестра профессиональному регистратору. В Федеральном законе "Об акционерных обществах" закреплены положения, которые можно изменять уставом АО. Наличие в Законе подобных диспозитивных норм является положительной тенденцией, предоставляющей обществам право организовывать структуру управления и деятельности по своему усмотрению, учитывая свои особенности. Однако реализация обществами такого права на практике приводит к возникновению некоторых проблем. Например, уставом АО можно отнести образование и досрочное прекращение полномочий единоличного исполнительного органа к компетенции совета директоров общества. Это означает, что в случае возникновения конфликта между членами совета директоров избрание такого органа становится затруднительным, особенно когда истекает срок полномочий ранее избранного единоличного исполнительного органа, а в соответствии с уставом общества необходимо единогласие членов совета директоров в вопросе образования единоличного исполнительного органа. Фактически деятельность АО может оказаться парализованной до тех пор, пока члены совета директоров не придут к взаимопониманию. Для предотвращения правоприменительных проблем диспозитивную норму следует расширить, установив альтернативные варианты поведения при невозможности реализации закрепленных уставом положений. В указанном примере логично внести в норму Закона дополнение о том, что при невозможности принятия решения советом директоров по каким-либо причинам вопрос об образовании единоличного исполнительного органа выносится на решение общего собрания акционеров. Нельзя не остановиться на нормах Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумагах, утв. Приказом ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-5/пз-н, которое возлагает на эмитентов обязанность по опубликованию сведений о деятельности общества, облегчая задачу получения информации об АО любыми лицами. Однако не было учтено, что подобная прозрачность деятельности АО не всегда положительно сказывается на степени его защищенности от лиц, имеющих намерения осуществить захват. В настоящее время любое заинтересованное в этом лицо, не являясь акционером общества, может ознакомиться с размещенными в Интернете бухгалтерскими отчетами АО, решениями его органов управления, изменениями в составе акционеров, существенными условиями совершаемых крупных сделок. Сегодня российское акционерное законодательство построено таким образом, что обе стороны корпоративного конфликта обладают набором инструментов для защиты, применять которые на практике не всегда удобно и выгодно. Несовершенное законодательство отягощает и обременяет управление, нарушает его устойчивость и стабильность, создает благоприятную среду для осуществления внеэкономического и внелегитимного перераспределения собственности, а также дает возможность акционерам злоупотреблять своими правами и создает тот набор средств, при комбинации которых при определенных условиях и становятся возможными внеэкономические переделы собственности. Это таит угрозу экономическим отношениям, прежде всего отношениям собственности. Дальнейшему процессу криминализации отношений собственности способствовали внесенные изменения и дополнения в Федеральный закон "Об акционерных обществах" (см. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах"). Среди наиболее значимых новаций необходимо выделить следующие: зафиксировано право акционеров отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров и общества; введены механизмы, противодействующие размыванию долей аутсайдеров посредством новых эмиссий; определены крупные сделки и правила их осуществления (при этом общее собрание и совет директоров принимают решение об одобрении крупной сделки, а не ее совершении). Существенно расширены информационные права акционеров. В 2006 г. в Федеральный закон "Об акционерных обществах" были внесены изменения и дополнения (см. Федеральный закон от 5 января 2006 г. N 7-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", которые также получили неоднозначную характеристику. Так, крупному акционеру было разрешено выкупать доли миноритариев по цене, которую определит оценщик, нанятый и оплаченный основным акционером. При этом миноритарным акционерам не предоставлено возможности остановить выкуп их долей в случае поступления такого предложения. Мелкие акционеры стали заложниками процедуры независимой оценки, которая в России фактически не развита. За последние 16 лет сменили друг друга уже три закона, регулирующих процедуру банкротства, - Закон РФ от 19 ноября 1992 г. N 3929-1 "О несостоятельности (банкротстве) предприятий", Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Однако даже принятие последнего Закона не решило проблему предотвращения использования процедур банкротства в корыстных целях, что ставит под угрозу экономическую безопасность как отдельно взятых предприятий, так и страны в целом. Несостоятельность указанных законов очевидна, что позволяет ими манипулировать. Так, практика применения Закона 1992 г. показала, что права кредиторов существенно ограничивались в силу трудностей оценки реальной стоимости имущества арбитражным судом и затягивания решений о признании должника несостоятельным. Действовавшие в этот период юридические понятия и признаки банкротства защищали недобросовестных должников. Согласно Закону 1998 г. кредитор мог обратиться в суд с иском даже при отсутствии документов, подтверждающих задолженность должника. Новая концепция определения несостоятельности предприятия обеспечила существенное снижение барьеров для инициирования процедур банкротства. В результате масштабы их применения стали динамично увеличиваться. Так, по данным Высшего Арбитражного Суда РФ <1>, в 1998 г. процедура банкротства - наблюдение была введена на 4893 предприятиях, в 1999 г. эта цифра выросла до 5940 предприятий, в 2000 г. - 7959, в 2001 г. - 8548, в 2002 г. - 10739, что составляет двукратное увеличение по отношению к 1998 г. -------------------------------- <1> www. arbitr. ru

Кроме того, Федеральный закон "О банкротстве" 1998 г. установил специфическую процедуру назначения временных и внешних управляющих и низкий контроль над деятельностью управляющих. Институт банкротства как нельзя лучше подошел для перераспределения собственности, и, инициируя процедуру банкротства, можно было получить контроль над прибыльным бизнесом. Таким образом, Закон 1998 г. фактически предоставил юридические схемы передела собственности. Закон 2002 г. содержит положения, касающиеся усиления защиты прав и законных интересов кредиторов, расширения прав добросовестных собственников и защиты добросовестных участников процедур банкротства от недобросовестных действий иных лиц. Но при этом ряд экспертов выделяют некоторые спорные положения, которые могут быть использованы в целях криминального передела собственности. Так, было введено положение о третьих лицах, которые, не являясь ни лицами, участвующими в деле о банкротстве, ни лицами, участвующими в арбитражном процессе по делу о банкротстве, нередко наделяются полномочиями, аналогичными тем, которые предоставлены учредителям хозяйственных обществ. Например, третье лицо в любое время до окончания внешнего управления в целях прекращения производства по делу о банкротстве вправе удовлетворить все требования кредиторов в соответствии с реестром требований кредиторов или предоставить должнику денежные средства, достаточные для удовлетворения всех требований кредиторов. Кроме того, вызывают сомнения нормы, касающиеся предотвращения умышленных банкротств, санации и сохранения бизнеса крупных социально и экономически значимых предприятий. Был поставлен правовой заслон неправомерному инициированию процедуры банкротства. Однако если говорить о том, что касается преднамеренных банкротств, осуществляемых руководителями или собственниками предприятия, то для них преград нет. На подзаконном уровне принимается достаточное количество актов, восполняющих пробелы законодательства или конкретизирующих его: указы Президента, постановления Правительства, а также акты федеральных министерств. Так, в Постановлении Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" исполнительным органам власти было запрещено согласовывать сделки, связанные с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Был наложен запрет и на привлечение инвестиций на такие земли. Однако при этом под видом исполнения новых указаний чиновники учинили форменную ревизию соглашений и договоров, заключенных с бизнесом, поскольку были ограничены действия федеральных органов исполнительной власти при вовлечении государственных земель в хозяйственный оборот для строительства жилья. В этой связи определенным образом позволит прекратить земельный передел Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений", который снимает необоснованные административные и правовые барьеры при оформлении прав на земельные участки, в том числе собственниками расположенных на них объектов недвижимости. В нем впервые прописана защита прав на землю при разделе, объединении, перераспределении и выделении земельных участков. Значительно ограничены возможности государственных и муниципальных учреждений вольно распоряжаться своими земельными участками. При этом в нашем законодательстве нет четкого разграничения форм собственности на землю. Непонятно, где, какой и чей участок - федеральный или муниципальный. Общие сведения о распределении земель по формам собственности подобны тому, что произошло с земельными паями бывших колхозников и рабочих совхозов. Документально все оформлено, а пайщики так и не знают, где их доля.

Правовая защита малого и среднего бизнеса

Слабая правовая защищенность малого и среднего бизнеса влияет на отношения собственности, их криминализацию и возможность субъектов малого предпринимательства экономически реализовывать собственность. Крупный бизнес научился решать свои проблемы на уровне государства, не заботясь о других хозяйствующих субъектах. Способность крупного бизнеса влиять на политику властей делает попытки малого и среднего бизнеса защитить свои интересы пока слабо реализуемыми. Одна из важных проблем малого бизнеса, которая препятствует воспроизводству собственности и ее экономической реализации, - отсутствие правовой защищенности перед арендодателем, несоблюдение им договорных отношений. Кроме того, субъекты малого бизнеса не защищены перед чиновниками как муниципального, так и регионального уровня, которые определяют арендную плату за помещения, землю и не всегда соблюдают нормы права. В такой ситуации невозможно долгосрочно планировать бизнес, а значит, и вкладывать средства в его развитие. В декабре 2001 г. Государственный Совет Российской Федерации одобрил Концепцию государственной политики поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации. Дальнейшим подтверждением неизменности курса государства на поддержку этого сектора экономики как стратегического направления развития страны стало вступление в действие Федерального закона от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", принятие в июле 2002 г. Федерального закона N 104-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты Российской Федерации", предусматривающего введение новых глав Налогового кодекса РФ (см. гл. 26.2 "Упрощенная система налогообложения" и гл. 26.3 "Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности"). Все эти меры по совершенствованию правового обеспечения малого предпринимательства, безусловно, имеют немалое значение для его развития. Тем не менее государственные правовые институты испытывают мощное давление со стороны крупных коррумпированных групп и экономической преступности на фазе принятия законов, что обусловливает образование в правовом поле пустот, благодаря которым становятся возможными и коррупция, и экономическая преступность. Деятельность государственного правового института - это деятельность конкретного государственного исполнительного органа и конкретного чиновника. Поэтому часть принимаемых на федеральном уровне решений и нормативных правовых актов отрицательно отражается на состоянии малого предпринимательства в стране и в значительной степени сокращает стимулы для занятия предпринимательской деятельностью у большей части населения. Наиболее яркими примерами таких действий федеральных властей могут служить: новая система регистрации юридических лиц, не позволившая в полной мере реализовать принцип "одного окна" и сократить финансовые и временные затраты на регистрацию; принятие поправок в КоАП РФ, увеличивших количество контролирующих органов и узаконивших огромный разброс штрафных санкций; принятие поправок к Налоговому кодексу РФ, которые практически не снизили налоговую нагрузку на малый бизнес. Нестабильность налогового законодательства приводит к тому, что предприниматели не могут уверенно планировать развитие своего бизнеса в среднесрочной и долгосрочной перспективе. За проблемой налога стоит проблема собственности, ее отчуждение. От механизма этого отчуждения зависят последующие реакции и мотивы собственника. Анализ практики применения федерального закона и законодательных актов субъектов Федерации в сфере налогообложения, прежде всего по единому налогу на вмененный доход, свидетельствует о наличии серьезных несоответствий и нечеткости понятийного аппарата. Необходимо также предусмотреть возможность снижения налоговой нагрузки, прежде всего для начинающих предпринимателей. В этих целях надо применять кардинальные меры, вплоть до введения налоговых каникул на первые два года работы для новых производственно-инновационных, строительных малых предприятий, а также для социального малого предпринимательства - медицинских центров, учебных заведений. Также в области нормативного правового обеспечения деятельности малых и средних предприятий до сих пор отсутствуют специальные законодательные акты, направленные на обеспечение финансовой и имущественной поддержки малого предпринимательства. На федеральном уровне дебатируется вопрос по поводу отмены Федерального закона от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" без адекватной замены его другим, более совершенным законодательным актом. Особого внимания заслуживают малые и средние предприятия в сельском хозяйстве. В этой связи необходимо внести изменения в ГК РФ, определяющие правовой статус крестьянских (фермерских) хозяйств как особую форму частной семейной собственности. Немало правоприменительных проблем возникает на региональном и местном уровнях. В региональной и муниципальной иерархии системы управления отдельные звенья коррумпированы, что не дает возможности воспроизводства и реализации экономическим отношениям, прежде всего отношениям собственности. Коррумпированная сеть подрывает нормальное управление, разрывает связь с бизнесом, работающим нормально и прозрачно. На уровне органов исполнительной власти субъектов Федерации не создана действенная система защиты интересов предпринимателей и собственников. Это направление не является приоритетным в деятельности структур администраций, занимающихся проблемами малого предпринимательства. Действия контролирующих органов на местах, как правило, не скоординированы. Меры, предусмотренные пакетом законов по дебюрократизации экономики (Федеральные законы "О государственной регистрации юридических лиц", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", "О лицензировании отдельных видов деятельности"), не дали ожидаемого результата, что показывает нежелание отдельных коррумпированных групп, конкретных чиновников работать нормально, в рамках эффективной правовой защищенности, на основе современного государственного менеджмента. Предприниматели столкнулись с дополнительными административными барьерами. Поэтому на федеральном уровне необходимо уточнить и закрепить в законодательном порядке функции органов государственного контроля с целью устранения необоснованного их дублирования, а также излишнего административного регулирования в области предпринимательской деятельности; резко сократить количество органов, осуществляющих по отношению к субъектам малого предпринимательства контролирующие, проверяющие, разрешительные и согласующие функции. Все это поможет резко ослабить коррупционный пресс, снизить потери средств предпринимателей, вынужденных создавать резервы от части объема продукции и доходов для "отступных". В результате у субъектов малого предпринимательства появятся дополнительные финансовые и материальные ресурсы, выведенные из теневого оборота.

Необходимость дальнейшего совершенствования законодательной базы, регулирующей отношения собственности

Из представленного анализа правовой базы регулирования отношений собственности можно сделать вывод о недостаточном развитии правовых институтов защиты прав собственности. Отсутствие действенных государственных правовых институтов, создающих реальные стимулы работать по-новому, дает отрицательный управленческий эффект. Как федеральное, так и региональное и местное законодательство не содержит исчерпывающих норм регулирования отношений собственности, позволяющих защитить конституционные права и гарантии собственности, свободу конкуренции и предпринимательства, а также способствующих экономической реализации и воспроизводству отношений собственности. Некачественное законодательство несет угрозу его использования в интересах рейдеров, акционеров, вносит диссонанс в управление и неизбежно приводит к внеэкономическим и противоправным переделам. Взгляд через призму правового управления и регулирования отношений собственности позволяет дать глубокое объяснение многим недостаткам государственной экономической политики и управления. Необходимо дальнейшее совершенствование законодательной базы, регулирующей отношения собственности. Для этого необходимо устранить существующие "дыры" и противоречия в нормативных правовых актах. Результатами достижения этой цели должны стать: надежная защита прав собственности, повышение привлекательности российских компаний для потенциальных инвесторов, обеспечение прозрачности бизнеса, повышение эффективности государственного регулирования отношений собственности. Таким образом, в стране должна проводиться большая работа по совершенствованию правового регулирования отношений собственности, выступающего в качестве важного фактора повышения экономической безопасности отношений собственности.

Список литературы

1. Белицкий В. Б., Хаустов Д. В. Правовые аспекты экспертизы в земельном споре // Правовые вопросы недвижимости. 2006. N 2. С. 24 - 27. 2. Котляров М. А. Выкуп земельных участков: вопросы ценообразования и экономической справедливости // Финансы. 2007. N 12. С. 12.

------------------------------------------------------------------

Название документа