Порядок расторжения государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд

ПОРЯДОК РАСТОРЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРАКТА НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

С. С. ШИХОВА

Шихова Светлана Сергеевна, юрисконсульт войсковой части 52058. Специалист в области гражданского, предпринимательского, семейного и международного частного права. Родилась 27 апреля 1980 г. В 2003 г. окончила Московский государственный социальный университет. В настоящее время аспирант кафедры гражданского права и процесса того же университета. Имеет ряд публикаций в периодических изданиях.

Начиная с 2006 г. институт поставки товаров для государственных или муниципальных нужд претерпел большие изменения: была введена единая система правового регулирования обеспечения государственных или муниципальных нужд. Процесс совершенствования правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд продолжается и в настоящее время, результатом чего стало увеличение числа заключаемых государственных или муниципальных контрактов. Так, за восемь месяцев 2008 г. количество размещенных сведений по заключенным государственным контрактам возросло на 13% по сравнению за аналогичный период 2007 г. <1>, что не может не вызвать рост конкуренции среди поставщиков (исполнителей) за получение государственного или муниципального заказа. -------------------------------- <1> www. zakupki. gov. ru

В условиях создавшейся ситуации необходимо обратить внимание на проблемы правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, так как отсутствие должного системного подхода при принятии нормативных правовых актов приводит к нецелевому использованию средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, недобросовестной конкуренции, коррупции и другим злоупотреблениями.

Соблюдение порядка расторжения государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд

Большое значение имеет вопрос соблюдения порядка расторжения государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. Данный вопрос регулируется п. 8 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о размещении заказов), согласно которому расторжение государственного или муниципального контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. С указанной нормой непосредственно связаны ст. ст. 533 и 534 ГК РФ, предполагающие возможность отказа от исполнения контракта как поставщиком, так и заказчиком при соблюдении условий, установленных в данных статьях. Вопрос о порядке расторжения государственных или муниципальных контрактов вызывает споры как в научных кругах, так в правоприменительной практике. При анализе ст. ст. 533 и 534 ГК РФ и судебной практики некоторые авторы выдвигают точку зрения о возможности одностороннего отказа. Например, в журнале "Менеджер здравоохранения" в N 4 за 2008 г. было опубликовано следующее мнение заместителя главного редактора этого журнала: в соответствии со ст. 450 ГК РФ предусмотрены в качестве оснований для расторжения договора, разновидностью которых является контракт, соглашение сторон, требование одной из сторон, рассматриваемое в судебном порядке, и односторонний отказ от исполнения договора. Согласно п. 2 ст. 407 ГК РФ прекращение обязательства по требованию одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором. Пункт 3 ст. 450 ГК РФ устанавливает, что односторонний отказ от исполнения договора полностью или частично возможен, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон. Следовательно, односторонний отказ от исполнения контракта допускается в случаях, если такой отказ прямо предусмотрен контрактом. Подчеркивалась целесообразность предусматривать в контрактах право на односторонний отказ заказчика от исполнения контракта в случае существенного нарушения обязательств по контракту поставщиком. Данной позиции придерживаются и другие специалисты, предлагая предусматривать возможность расторжения в одностороннем порядке в тексте контракта [1] или указывая на то, что заказчику предоставляется право на изменение и расторжение договора в одностороннем порядке даже при надлежащем исполнении поставщиком договорных обязательств [2]. При анализе судебной практики, касающейся применения п. 8 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов, также можно сделать вывод о неоднозначности решения данного вопроса. Неоднократно суды признавали право одной из сторон расторгнуть контракт в одностороннем порядке, обосновывая такое решение нормами Гражданского кодекса РФ. В качестве примера можно привести Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. N 16057/07, в котором при отказе заявителю, обжалующему односторонний отказ государственного учреждения от исполнения обязательств по контракту, суд указал на то, что положение закона предусматривает расторжение контракта по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, без решения суда. Аналогичным образом решался вопрос о расторжении в одностороннем порядке контракта в Постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 декабря 2008 г. N А78-2532/08-С1-30/123-Ф02-6403/08, в котором суд прямо указывает, что возможность одностороннего расторжения государственного контракта согласована сторонами в самом договоре, следовательно, имевшее место одностороннее расторжение договора соответствует положениям действующего законодательства. Некоторые суды придерживаются противоположного мнения. Например, Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 сентября 2008 г. N КГ-А40/8968-08 были отменены решения арбитражных судов первой инстанции и апелляционной инстанции, признавшие правомерными действия ответчика по расторжению контракта в одностороннем порядке на основании пункта контракта, предусматривающего такое расторжение. Федеральный арбитражный суд указал на неправильное применение указанными судами норм Гражданского кодекса РФ и Федерального закона о размещении заказов, а также на то, что не была применена норма п. 1 ст. 422 ГК РФ, согласно которой договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивными нормами), действующим в момент его заключения. Таким образом, Федеральный арбитражный суд принял свое решение, исходя из положений п. 2 ст. 525 ГК РФ, предусматривающего, что к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной § 4 гл. 30 ГК РФ, применяются иные законы, т. е. при отсутствии правового регулирования вопроса расторжения контракта нормами Гражданского кодекса РФ применяются нормы Федерального закона о размещении заказов.

Изменения, вносимые в законодательство, регулирующее расторжение контракта

Для определения позиции законодателя по данному вопросу необходимо проследить изменения, вносимые в законодательство, регулирующее расторжение контракта. До вступления в силу Федерального закона о размещении заказов в соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" предусматривалась возможность по решению Правительства РФ вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать его действие при условии возмещения убытков поставщикам. Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ данная норма была признана утратившей силу. Данные изменения были направлены на устранение возникших в связи с принятием Федерального закона о размещении заказов противоречий и несоответствий в ряде законов. В целях однозначного толкования п. 8 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 308-ФЗ были внесены изменения, вступившие в силу с 1 марта 2009 г. В соответствии с указанными изменениями был сделан акцент на то, что расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Тем самым законодатель подчеркнул, что контракт может быть расторгнут только в соответствии с перечисленными в Федеральном законе основаниями. Как было справедливо отмечено, необходимостью внесения указанных изменений послужило то, что положения указанной статьи действовали и ранее, но на практике нередко толковались двояко, а "некоторые заказчики вообще ставили вопрос о том, чтобы им разрешили расторгать контракты по их инициативе при наличии существенных оснований" [3]. Необходимо отметить, что было предложено признать утратившим силу абзац третий п. 3 Порядка подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 (далее - Порядок), предусматривающий возможность одностороннего изменения, расторжения государственного контракта по решению Правительства РФ [4]. Указанное положение было принято в развитие абзаца третьего п. 3 ст. 3 Федерального закона о поставках продукции, но со дня вступления в силу Федерального закона от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ данная норма признана утратившей силу. Таким образом, следует согласиться с изложенным мнением специалиста о признании утратившим силу абзаца третьего п. 3 Порядка как противоречащего законодательству.

Возможность одностороннего отказа сторон от исполнения контракта

При рассмотрении вопроса о возможности расторжения контракта в одностороннем порядке нельзя обойти вниманием ст. ст. 533 и 534 ГК РФ, предусматривающие возможность одностороннего отказа сторон от исполнения контракта в следующих случаях: в соответствии со ст. 534 ГК РФ заказчик имеет право полностью или частично отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена контрактом, при условии возмещения поставщику убытков и в случаях, предусмотренных законом. При анализе специального законодательства, регулирующего поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, можно сделать вывод: в настоящий момент право заказчика на односторонний отказ от товаров, поставляемых по контракту, не предусмотрено. Ранее в п. 4 ст. 8 Федерального закона от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" была закреплена норма, которая предоставляла заказчику право отказаться полностью или частично от закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, предусмотренных договором, в случае, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения им товаропроизводителю (поставщику) причиненных по вине государственного заказчика убытков в соответствии с действующим законодательством, если иное не установлено договором. В соответствии с Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ данная норма признана утратившей силу. Таким образом, в настоящий момент норма, предусматривающая в соответствии со ст. 534 ГК РФ возможность одностороннего отказа заказчика от товаров, не применяется и носит декларативный характер; в соответствии с п. 2 ст. 533 ГК РФ в случае, если убытки, причиненные поставщику в связи с выполнением контракта, не возмещаются, поставщик вправе отказаться от исполнения контракта и потребовать помимо возмещения убытков, причиненных при исполнении контракта, возмещения убытков, вызванных расторжением контракта. Данная норма связана с положениями п. 2 ст. 527 ГК РФ, устанавливающими, что в случаях, определенных законом, заключение контракта для поставщика является обязательным при условии, что ему будут возмещены заказчиком все причиненные убытки. Механизм применения п. 2 ст. 533 ГК РФ неясен, так как в большинстве случаев поставщик при невозмещении заказчиком убытков, причиненных в связи с выполнением контракта, обращается в соответствующий суд с иском о возмещении указанных убытков. В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 января 2009 г. N КГ-А40/11100-08, Определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 октября 2007 г. N 13038/07 и от 18 июня 2007 г. N 6716/07, подтверждающие законность и обоснованность решений, вынесенных соответствующими арбитражными судами по вопросу возмещения убытков, понесенных поставщиком в связи с выполнением государственного контракта. Связано это с тем, что по правилам п. 1 ст. 533 ГК РФ убытки должны быть возмещены не позднее тридцати дней со дня передачи товара, т. е. после того, как поставщик фактически исполнил свои обязательства в соответствии с контрактом. Таким образом, для поставщика не имеет логического смысла отказываться от исполнения контракта в случае, если заказчик не возмещает убытки, причиненные в связи с выполнением контракта. Если следовать логике п. 2 ст. 525 ГК РФ, устанавливающего, что к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной § 4 гл. 30 ГК РФ, применяются иные законы, а вопрос одностороннего отказа от исполнения контракта сторонами предусмотрен указанным параграфом Гражданского кодекса РФ, можно сделать вывод о том, что расторжение в одностороннем порядке возможно. Положения п. 2 ст. 525 ГК РФ также предусматривают применение к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд правил о договоре поставки, если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса. По мнению одного из специалистов, расторжение контракта в одностороннем порядке возможно по основаниям, предусмотренным нормами, регулирующими отношения по поставке товаров: при непредставлении покупателем отгрузочной накладной в установленный срок (п. 3 ст. 509), при невыборке покупателем товаров в установленный срок (п. 2 ст. 515), при передаче товаров ненадлежащего качества (ст. 518, п. 2 ст. 475), при передаче некомплектного товара (ст. 519, п. 2 ст. 480), при существенном нарушении договора поставки одной из сторон (ст. 523) и т. п. [5]. Такой вывод можно сделать, если при расторжении контракта в соответствии с п. 2 ст. 525 ГК РФ применять правила о договоре поставки, но при этом не учитывать норм о применении иных законов, не урегулированных § 4 гл. 30 ГК РФ.

Устранение противоречий в правовом регулировании расторжения контракта

В целях устранения противоречий в правовом регулировании расторжения контракта необходимо ст. 534 ГК РФ признать утратившей силу, а п. 2 ст. 527 дополнить вторым абзацем следующего содержания: "Если иное не предусмотрено законом либо государственным или муниципальным контрактом, убытки, которые причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного или муниципального контракта, подлежат возмещению государственным или муниципальным заказчиком не позднее тридцати дней со дня передачи товара в соответствии с государственным или муниципальным контрактом". Статью 533 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции: "Статья 533. Расторжение государственного или муниципального контракта. Расторжение государственного или муниципального контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом". Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ и Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ ст. 9 Федерального закона о размещении заказов была дополнена п. п. 8.1 и 8.2, предусматривающими ряд мер по защите интересов заказчиков, связанных с расторжением контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей поставщиком. Представляют интерес также положения п. 8.1 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов. В соответствии с указанной нормой в случае расторжения контракта в связи с неисполнением или ненадлежащем исполнением поставщиком своих обязанностей по такому контракту заказчик имеет право заключить контракт с участником размещения заказа, с которым заключается контракт при уклонении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта, с согласия такого участника размещения заказа. При анализе данной нормы возникает закономерный вопрос о применении данной нормы в случае, который законодатель не предусмотрел: если происходит расторжение контракта, заключенного на основании заказа, размещенного у единственного поставщика. В качестве решения данной проблемы предлагается заказчику повторно заключать контракт на основании заказа, размещенного у единственного поставщика. В случае если до расторжения контракта поставщиком были частично исполнены обязательства по такому контракту, то при заключении нового контракта необходимо уменьшить количество поставляемых товаров с учетом количества поставленного товара по ранее заключенному контракту. При этом необходимо уменьшить цену пропорционально количеству поставленного товара. Необходимости вносить соответствующие изменения в п. 8.1 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов нет, так как указанная статья была дополнена данным положением в целях исключения повторного размещения заказа на поставку тех же товаров путем проведения торгов или запроса котировок. Данные меры призваны способствовать эффективному использованию бюджетных средств, их экономии, обеспечивать своевременную поставку необходимых товаров.

Судебная практика

Как свидетельствует судебная практика, нормы, установленные п. 8.1 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов, начали активно применяться заказчиками. В качестве примера можно привести решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 октября 2008 г. N А60-14317/2008-С4. Между Уральским таможенным управлением и ЗАО "Ярмарка-Пресс" по итогам размещения заказа путем запроса котировочных цен был заключен государственный контракт. Ответчик исполнил принятые на себя обязательства частично, и между сторонами было подписано дополнительное соглашение о расторжении контракта. В соответствии с п. 8.1 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов истец заключил государственный контракт с индивидуальным предпринимателем, предложения о цене контракта которого содержат лучшие условия после предложенных победителем - ответчиком. На основании ст. 397 ГК РФ судом был сделан обоснованный вывод о том, что истцу причинены убытки, составляющие разницу между стоимостью услуг, предусмотренных контрактом с ответчиком, и стоимостью аналогичных услуг по вновь заключенному с третьим лицом контракту. Необходимо подчеркнуть, что в данном решении арбитражного суда положения п. 8.1 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов распространяются на случаи расторжения контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком своих обязательств по такому контракту. Данный момент при расторжении контракта по решению суда не вызывает споров, но в случае расторжения контракта по соглашению сторон встает вопрос: как выяснить, являлось ли причинами расторжения контракта неисполнение или ненадлежащее исполнение поставщиком своих обязательств? Как верно отметил суд, действующим гражданским законодательством не предусмотрена обязанность при расторжении договора по соглашению сторон указывать причины расторжения сделки. При рассмотрении данного иска вывод о ненадлежащем исполнении обязательств со стороны ответчика был сделан на основании имеющихся материалов в деле. В случае если контракт расторгнут по соглашению сторон и заказчик заключает новый контракт в соответствии с п. 8.1 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов в упрощенном порядке, проблема определения причин расторжения решается следующим способом: при расторжении контракта заказчик обязан направить в уполномоченный орган сведения о прекращении действия контракта для включения их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Данное требование установлено в соответствии с Положением о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в Интернете, на котором размещаются указанные реестры, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. N 807 во исполнение п. 6 ст. 18 Федерального закона о размещении заказов.

* * *

Существует возможность предотвратить злоупотребления со стороны заказчиков при заключении нового контракта на основании п. 8.1 ст. 9 Федерального закона о размещении заказов, так как на них возложена обязанность предоставлять информацию для включения ее в реестр контрактов с указанием оснований расторжения, а в соответствии с п. 5 ст. 18 указанного Федерального закона сведения, содержащиеся в реестрах контрактов, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте без взимания платы. В соответствии с п. 1 ст. 7.31 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за направление должностным лицом заказчика недостоверных сведений в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров контрактов. Таким образом, процесс совершенствования законодательства, регламентирующего порядок расторжения государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, не завершен. Анализ законодательных актов, регулирующих обеспечение государственных или муниципальных нужд, и правоприменительной практики показал необходимость установления единого порядка расторжения государственного или муниципального контракта и приведения в соответствие с ним всей системы подзаконных актов, принятых на основе или во исполнение указанных законодательных актов.

Список литературы

1. Кипарисов Э. А. Госзаказ: интересные моменты // Бюджетный учет. 2008. N 2; СПС "Гарант". 2. Пермяков Л. Е. Правовое регулирование поставки для государственных нужд: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 173. 3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Комментарий и практика применения закона / Под общ. ред. В. А. Вайпана. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2009. С. 6. 4. Заботина Н. Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 88, 89. 5. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" (постатейный) / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007. С. 189.

------------------------------------------------------------------

Название документа